高职院校内部控制体系存在的问题及对策

丛建乡，邵彩荣

（济南护理职业学院，山东 济南 250102)

高职院校内部控制体系存在的问题及对策

丛建乡，邵彩荣

（济南护理职业学院，山东 济南 250102)

从内部控制的五要素，即内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和内部监督出发，分析目前高职院校内部控制体系存在的主要问题，并提出在新形势下建立科学实用的内部控制体系的方法。

高职院校；内部控制体系；内部监督

高职院校（本文特指公办高职院校）内部控制体系是高职院校为保证各项管理工作和业务活动依法有效进行，防范和控制各种办学风险，提高管理水平和办学效益而制定并实施的一系列控制方法、程序及措施的总称。近期，笔者对多所高职院校的内部控制体系建设情况进行了实地调研，约谈了多位相关人员，发现随着经费来源多元化，高职院校办学自主权逐步扩大，日益成为一个经营办学的实体，面临着来自多方面的风险，而识别、应对、化解风险的内部控制体系相对薄弱。现以自2014年1月1日起实施的《行政事业单位内部控制规范（试行）》为参照，从内部控制的五要素，即内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和内部监督出发，探索完善高职院校内部控制体系的对策。

1 高职院校内部控制存在的主要问题

1.1 内部环境薄弱

调查发现，内部环境存在的问题主要有：一是领导对内部控制的重视程度不够，大部分教职工对内部控制的作用、内容、要求和程序模糊不清，内控意识相对淡薄。二是治理结构、组织结构设置不合理。大多数高职院校的重大决策由党委办公会或院长办公会研究决定，对关系到职工切身利益的事情应交由教职工代表大会讨论研究，但实际情况并非如此。三是官本位意识根深蒂固，学术研究氛围淡薄。教学人员到行政部门办事难，涉及环节多的事情往往难产，“重行政、轻学术”之风盛行。在极个别高职院校，法律法规、各种规章制度的效力远不如主管领导的一句话管用。这种做法，向教师和学生宣扬了一种极其陈腐的“万般皆下品，唯有做官高”“权大于法”的人生信条，毒化了高职院校教书育人的环境。内部控制的执行主要依靠教职工的道德自觉性，缺少遵纪守法、健康向上的校园文化的支持和维护，效果大打折扣。

1.2 缺乏科学有效的风险评估与防范措施

风险评估过程包括识别风险、估计风险的重大性、评估风险发生的可能性以及确定采取的应对措施。筹资渠道的多样化加大了高职院校的债务风险，网络环境的开放加大了信息被非法窃取甚至篡改的安全风险。然而，大多数高职院校风险意识淡薄，缺乏有效的风险防范预警机制。有的高职院校对外提供担保、联合办三产、联合办学、出租出借场地等环节缺乏必要的风险评估，轻信“自己人”“身边人”，结果上当受骗，造成重大经济损失。还有的高职院校风险防范不是依靠制度、管理和集体力量，而是单纯依靠财会人员或领导的判断，这既不可靠，也增加了当事人的压力。

1.3 控制活动方面存在缺陷

控制活动是进行内部控制的具体手段、方式。它强调以预防为主，目的在于通过建立完善的制度和程序来有效防止错误与舞弊的发生。

1.3.1 内部控制制度内容不全面 多数高职院校以一般的财务会计制度或业务流程汇编形式代替内部控制制度，多是通过对开支范围、开支标准和报销程序加以限制的内部会计控制，缺少内部活动控制，难以形成以制度管事、以制度管人的内部控制体系。除内容不健全外，内部控制制度还不能随着学校的发展动态进行修改，如某学院由中职升格两年以来，一直沿用中职教育管理模式。

1.3.2 内部控制措施不完善 主要表现在：一是缺乏明确的不相容岗位分离制度。如某学院所用电脑、打印机的采购、保管、发放曾由一中层干部包办，他人不能参与，最终被爆出存在严重舞弊行为，造成了严重的浪费和损失。二是授权审批制度不科学。如一些高职院校的财务收支实行“一支笔”审批，这虽有利于财务收支的统一管理，但出现了大权独揽现象，导致高职院校领导干部职务犯罪事故频发。三是预算控制弱化。预算编制大部分没有细化到具体项目，预算支出不能逐笔进行核对，预算重编制轻执行、重支出、轻评价，约束机制刚性不足。四是信息技术控制滞后，多数高职院校已建立信息管理系统，但没有很好地将经济活动的内部控制流程嵌入到信息管理系统当中，以减少或消除人为操纵。

1.3.3 内部控制执行不力 有些高职院校现存的制度没有得到有效贯彻执行，流于形式。这可能源于四个方面：一是岗位责任分工不明确，责、权、利脱节，控制活动中经常发生责任推诿现象，使控制活动难以进行，客观上导致了内部控制制度的失效；二是一些高职院校制度的执行存在不公平性；三是一部分人员缺乏职业素养，存在好人主义思想，在制度执行上缺乏原则性；四是缺乏严格的监督惩戒措施，使一部分人员存有侥幸心理，容易引发贪污、挪用或私自变卖学校资产等行为。

1.4 尚未建立有效的信息沟通机制

信息与沟通是连接内部控制各环节的纽带，良好的信息与沟通系统有助于及时发现问题，反馈内部控制效果。信息与沟通方面存在的主要问题有：一是信息渠道不畅通。高层管理者很少深入基层，下边有问题发现不了或不愿意发现。中层干部和一线教职员工出于某些顾虑，对发现的问题也知而不报或报喜不报忧；有时为得到更多的资金和关注，故意夸大问题。上传下达渠通不通畅，且夹杂着大量失真信息，奖惩不到位，造成学校规章制度不能有效执行。另外，由于倡导无纸化办公，通知、告示等通过校内网发布，但有些退休职工平时不上网，因道听途说产生误解，给学校工作带来了不便。二是信息沟通渠道单一。日常教学的信息沟通多是自上而下的命令，教师只负责执行；而财务预算，多是自下而上进行，各部门分别预算自己的资金，没有纵向结合；部门之间缺乏横向交流，容易导致冲突的发生。

1.5 缺乏有效的监督机制

高职院校领导在招生录取、新区建设、教材采购等方面拥有较大的自主权，但与之不对称的是，配套的法律法规、权力监督机制没有及时有效地跟进，导致高职院校职务犯罪增加。

1.5.1 内部监督偏弱 多数高职院校内部监督机制不健全或因责任不清而流于形式。如这几年查处的高职院校教材采购案件，犯罪嫌疑人多为学院教务、教材等部门的中层干部。高职院校的内部监督以内部审计为主，主要存在以下两方面问题：一是内部审计部门由学院高层管理者领导，受领导者意志影响很大，而内部审计人员与财务人员往往存在密切关系，降低了内部审计的独立性。二是将审计工作集中在财务领域，未深入到经营和管理领域，更少涉及内部控制制度的建立和有效性审计，而且多为事后查错。如对干部一般实行离任审计，而不是定期审计，这种事后审计即使查出问题，有时也不能及时补救，或因审计年限太长，不能获取全部的原始资料，使审计工作陷入被动。另外，对高职院校的许多决策过程及结果，一线教职员工不知情；或虽然知道，但认为与自己的利益关系不大，抱着“多一事不如少一事”的心态，降低了监督的有效性。

1.5.2 外部监督缺失 高职院校的经费主要来源于财政拨款和学费收入，属于社会公共资金，需要社会公众的监督。高职院校希望经费来源越多越好，该用在什么项目、该花多少，却不想受到控制。近几年高职院校“窝案”频发，很大程度上是由于内部控制失效，因此更需要引入并加强社会的监督评价。

2 完善高职院校内部控制体系的对策

2.1 营造良好的内部环境

内部环境是高职院校内部控制体系建设的基础，在建设中需要融入适用的法律法规、规章制度及对教职工素质与能力的要求，形成有效的内部制衡机制。为优化内部环境，高职院校要切实做到以下几点。

2.1.1 高度重视内部环境建设 提高教职工特别是“一把手”的内控意识。领导的重视与支持，对营造和维持良好的控制环境至关重要，也为全面推行内部控制体系打下良好基础。只有领导率先垂范，对法律法规、规章制度心存足够敬畏，内部控制体系才能真正运行起来。高职院校要积极营造“领导为教师服务，行政部门为教学部门服务，全体教职员工为学生服务”的氛围；要通过学习正面典型、思考反面教材等方式，积极培育教职员工特别是领导干部正确的价值观，使其认识到国家利益、集体利益高于个人利益，个人利益取得的最佳途径是达成组织目标，而不是无视或损害学校利益，最后使广大教职员工心往一处想，劲往一处使，齐心协力促进学校长久健康发展。

2.1.2 优化内部治理结构和人才管理工作 一是根据决策机构、执行机构和监督机构相互分离、相互制衡的原则，建立由院党委、系（部）、行政处（室）和纪检监察部门组成的多级多方控制结构，加强对权力的监督。严格执行议事规则和决策程序，完善集体决策、专家咨询和决策责任追究制度。对于涉及教职工切身利益的重大事项，如住房分配、职称评聘、薪酬政策调整，要提交教代会研究，集思广益，凝聚共识，达成一致后才能通过。更重要的是，要定期通过教代会对领导的德、能、勤、绩、廉进行民主评议，实施民主监督。二是调整组织结构。裁撤无实际意义的处室，将业务量不大、职能交叉的处室合并，精简各类办公机构，裁减下来的人员进行转岗分流，充实到人员不足的部门。三是完善人力资源管理方法。学院要严把用人关，选择德才兼备的人到合适的岗位。教职工队伍结构要合理，使每根管理链条、每个业务流程在能力机构、知识结构和综合素质等方面达到和谐匹配。同时建立科学的培训体系，加强职业道德教育和业务素质培训，尤其要给一线教师提供更多培训机会。

2.2 建立风险评估、识别和应对机制

首先，要强化风险意识，通过信息沟通与交流，判断风险发生的概率，分析评估风险的影响程度，合理规划资金用途。在重大项目实施前，要做好项目的立项评审工作，做到反复论证，全方位、多层次考虑。其次，落实风险责任制，明确责任对象。最后，在确认风险后，要及时有效地制定风险应对措施。

2.3 健全内部控制制度，增强内部控制执行力

2.3.1 健全内部控制制度 高职院校要对照《行政事业单位内部控制规范（试行）》，结合自己的实际情况，建立“以预算管理为主线，以资金管控为核心”的内部控制体系，通过预算管控带动收支、资产、政府采购、工程管理等所有相关经济行为的内部控制。高职院校的内部控制制度还要与时俱进，根据内外部变化及时进行调整。

2.3.2 完善内控措施，强化内控重点 一是加强内部控制的制衡性。不相容岗位实行分离控制，例如会计与出纳、会计与保管、会计与审计、支票保管岗位与印章保管岗位的分离，有助于不同岗位间相互监督与牵制；关键岗位进行轮换。二是加强内部授权审批控制。按照“谁主管、谁审批、谁负责”的原则，明确岗位职责、授权审批范围及审批程序，严格执行审批制度，确保学校各项经济活动纳入授权审批范围，杜绝超越职权、违规办事。三是加强预算控制。将全部收支纳入预算管理，确保预算准确、全面，同时按部门进行精细化管理。严格预算执行，预算一经确定，不得随意变更。建立预算资金绩效评价机制，对项目资金的使用效益进行客观评价，评价结果与以后年度预算资金的申请挂钩。在管理软件中按照预算的部门、项目进行指标分配，一旦超出指标，则系统自动报警，不予通过。同时，通过软件设定操作人员权限，使其在自己的职责范围内进行操作，无法越权操作或修改后台数据。四是加强资产保护。资产是最容易被侵占、挪用、浪费和贪污的经济资源，应作为内控的重点。资产的采购、保管、付款要切实遵循不相容职务分离原则。建立限制接近制度，未经授权批准，任何人不得随意接近实物；及时全面记录资产增减变动；对资产的各种文件记录资料要妥善保管；定期和不定期进行财产清查，保证实物资产实有数量与账面记录相符；加强教学仪器等物资使用、报废等环节的规范管理，提高使用效益。五是围绕各风险点，加强队伍管理，及时掌握相关岗位人员的思想行为状况，以便及时采取有效措施，防患于未然。

2.3.3 加强内控制度的执行力度 首先，明确岗位分工，责、权、利相统一；其次，要求高职院校管理人员以身作则，严格执行，尊重制度的严肃性；再次，强化教职工职业素养教育，实现自我规范，将外在的道德要求内化为价值追求；最后，实施严格的奖惩措施，制度的强制性配合文化的软效应，可以提高内部控制的有效性。

2.4 健全内部控制信息系统

高职院校应建立信息沟通制度，明确信息收集、处理和传递程序，加强信息的及时沟通，促进内部控制有效运行。

2.4.1 改进信息传递机制 高职院校应将相关信息在学校内部各管理层、责任单位、业务环节之间进行内部传递。要完善信息上下双向传递机制，建立并完善信息服务平台。大多数高职院校建立的校内网就是一个信息服务平台，但还需进一步完善。在确保信息安全的前提下，提供校领导、教职工、学生所需信息，提高信息的公开度、透明度，使信息在阳光下传递。对涉及退休教职工的事情，要通过打电话、贴告知书的形式沟通，不能仅仅在校内网发通知了事；而对于年轻教师，则还可以通过E-mail或QQ沟通。

2.4.2 实现内部控制信息化“人控”不如“机控”。高职院校可将内部控制的基本要求固化在信息系统中，实现经济活动控制的自动化，并尽可能降低人为因素影响，从而提高内部控制的执行力。同时，借助信息化系统，大量的事务性工作由计算机处理，可以解决高职院校信息控制人员不足、效率低下等问题，使领导的管理内容由传统的日常管理向例外管理转变。这样不但降低了舞弊与腐败的风险，还提高了高职院校的办事效率。

2.5 健全监督和评价体系

高职院校应增强决策透明度和公众参与度，建立群众评议制度，发挥学校审计、纪检监察等部门内控建设的作用，将内部控制建设和实施情况纳入日常监管范围，并切实开展内部控制测试评价，将测试评价结果向负责人汇报。因此，要做好以下两方面的工作。

2.5.1 改善内部监督和评价体系 当务之急是解决内部审计部门独立性问题。首先，审计部门应被赋予一定的权力，以确保能够独立行使审计职权。其次，要拓宽监督范围，重视事前监督，坚持日常监督和专项监督相结合，对于干部不仅实行离任审计，也要实行在任审计。最后，与外部审计配合，注册会计师相对于内部审计人员更具独立性，并且凭借较高的专业素质，更具权威性。同时要使教职工明白监督的重要性，监督不仅仅是会计人员、内部审计人员的职责，全员参与更有利于实现内部控制的预期目标，实现高职院校的健康发展，实现高职院校大多数教职工的长远利益。

2.5.2 借助外力推动内部控制体系建设 高职院校所使用的财政资金属于社会公众，需引入社会公众的力量进行内控体系建设。一方面，要借助国家立法，通过政府审计，如经济责任审计和离任审计，通过政绩考核、廉政制度建设等制度安排，来推动高职院校内部控制制度建设。另一方面，也要借助资深权威、经验丰富的高职院校内部控制专家和机构进行指导与协助。

G471

A

1671-1246（2014）19-0019-03