美国政府管制改革研究

谢棋君　莫佩珊

摘 要：美国政府管制改革经管制启动、管制泛滥、管制理性回归三个阶段，经验可归纳为法律制定、绩效评估、市场主导、关注社会、渐进改革五个维度。而行政审批被包含于政府管制，且中国行政审批制度改革在纵向进程中取得优异成绩，但与国外横向比较下存不少亟待解决的问题。基于此背景，通过研究美国之政府管制改革历程及其路径，为中国改革提供参考借鉴和探索框架，对破除制约经济社会发展的体制机制障碍有所裨益。

关键词：美国政府管制；行政审批；启示

中图分类号：D5 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）03-0221-03

一、研究的缘起

美国政府管制制度发展完善及其改革实践也是在不断的质疑和争论中前行的。其制度本身就是在市场经济条件下产生和发展而来，目的在于弥补市场天然存在的“失灵”缺陷，使其正常运作；同时，因美国的国有企业所占份额处于非常低的水平，政府难以通过直接控制和发挥经济政策的工具作用对其加以有效管理，只能运用管制的方式把关键部门和行业活动置于监控之下，最终使得宏观及微观经济活动的目标能够顺利实现。而中国自1997年起，各地已逐步开始审批制度改革“试水”工作，取得了不少先期经验。到目前为止，共分七批次对行政审批项目进行大规模的取消、调整、改变管理方式、下放管理层级、合并的处理。现今已进入到改革的“攻坚点”、“深水区”，急需理论和实践的指导以顺利推进。观大洋彼岸之美国，其政府管制制度改革的早期历程与现阶段中国行政审批制度改革存在惊人相似，对其历程全过程及其路径进行深入研究无疑是具有重大理论和现实意义的。

二、美国政府管制改革历程

通过相关文献的搜集、整理、梳理后可将美国政府管制制度的改革历程大致概括为从“管制的启动—管制的泛滥—管制的理性回归”的连续统一体之中。

（一）政府管制的启动阶段

20世纪前，美国民众一直信奉着“自由主义”的信念，坚信着政府的管制越少才意味着越好的政府；造成政府自身定位为“守夜人”的角色，职能仅限于国防、外交、社会安全等公共领域，很少介入经济领域，认为所有问题都可以通过市场的作用而得到妥善解决。经过第二次工业革命的全面“洗礼”，市场经济的进一步发育，社会分工的愈加精细；并在社会大环境的影响下，促成垄断经济及其类似市场失序状态就此产生，市场机制由于自身缺陷无法克服和解决该类不利因素，需要外界更为有效的方式介入社会经济领域，防止市场失灵导致的社会不稳定。

自此，从19世纪末开始，美国政府运用国家行政权力介入到社会经济领域。政府管制实施最早可追溯到1887年成立州际通商委员会（ICC），其通过州际通商法等相关法规，严格规制铁路领域的進入条件和价格水平，用以遏制和规范当时因铁路丰厚利润预期的市场盲目建设，从而避免过度建设的恶性竞争和资源浪费，保证竞争的公平、价格的稳定和控制企业风险成本的上升。这种机构拥有制定规章、解决纠纷裁判和执行监督的权力，实际上享有立法、行政和司法权力；这种集立法、行政和司法于一身的设置实际上构成了后来管制机构的范式[1] 。也是在此之后，美国开始逐步把其他对国民经济有重大影响的基础产业纳入到管制的范围当中来。早期的政府管制几乎是经济性管制；有学者认为“19世纪初的管制政策在以市场为基准方面是有共同点的，比如说反垄断政策。都称这一时期的管制为市场模式的管制。”[2] 而最早的社会性管制出现是1906年颁布的纯净食品和药物法以及据此成立的食品和药物管理局，对药物、化妆品等关系人民生命健康安全的食品进行严格的质量规制和监督[3] 。该阶段的政府管制可以说是适应了市场经济发展的客观要求，一定程度上弥补了市场经济固有的缺陷，也对美国市场经济的发展和完善带来很大促进。

（二）政府管制的泛滥阶段

正当美国人民沉醉在管制制度给社会带来兴旺和变化时，20世纪30年代爆发的全球经济大危机打碎了“美国梦”的延续，而凯恩斯主义恰好迎合了政府迫切的现实需求，开始趋向于全面干预主义。政府在前期积累的管制经验基础上，对宏观经济进行调控的同时，对微观经济也采取了有针对性的强化管制措施。

随着市场经济的恢复发展，行政事务的边界随之扩大，政府管制也开始急剧膨胀，呈现显著上升态势。包括1933年以银行、1934年以证券和广播、1935年以卡车和输送管道、1936年以海运、1938年以航空和批发电力等结构竞争产业为主要对象的管制；期间成立了许多管制机构，如联邦能源管制委员会、联邦通讯委员会、联邦储蓄保险公司、证券与交易委员会、联邦海运委员会、民用航空委员会、联邦能源署等等[4]。这类机构的成立和运作对解决社会深层次问题、帮助扭转经济萧条局面、重振复苏经济曾起到积极有效的作用。到二战结束后，经济管制迎来了高潮，直到20世纪六七十年代还在持续扩张。该阶段的社会性管制也不甘示弱，被政府大量投入使用，社会的管制可以说是无所不包。同时，管制法案的数量庞大，受管制企业产值惊人，并由此花费了巨大的管制机构运行成本。1970年负责市场管理的八个联邦机构的预算是1.66亿美元；1975年，这类“机构”的数量增加到10个，预算涨到4.28亿美元[5] 。规制的内容也变得相当的烦琐。可以充分证明这一论断的例子则是仅在钢铁工业领域，政府就制定了27个法规、5 600项条例把其束缚在“游戏规则”内。美国学者弗里德曼对于管制泛滥现象不无感慨：“以19世纪的标准，或用‘自由放任的观点来衡量，美国已远非一个自由经济国家，因为尽管有着私人企业经营方面的大多数决策仍由这些企业做出，但是政府也可谓无所不在，深深影响着微观经济结构和机制的具体运行。”[6]

（三）政府管制的理性回归阶段

政府行政管制的介入，扭转了市场的失控和紊乱，介入领域都取得了有效收益。故而美国政府在更为宽泛的领域里运用管制权力，审批机构不断设置，审批的范围不断扩张。20世纪70年代，美国政府规制的范围已延伸到社会生活的各个领域，达到了最高峰。然而，行政权力介入的力度超过了临界点[7] ，导致政府管制的极度泛滥，给社会经济生活带来一系列负面影响，如压制企业活力、过多干预阻碍经济发展、大量政府寻租滋生等；加之政府和市场同样存在“失灵”，全社会开始重新理性的审视和批判管制制度，管制改革的呼声与日俱增。

以1975年取消证券市场股票委托手续费的规定为标志，美国正式迈入放松管制时期，开始了以放松管制为目标的政府管制制度改革运动，做法主要是通过废除调整对经济发展有阻力作用的法律，重新调整政府的管制行为及其重心，使企业的活力得到正常释放，促进经济的发展。20世纪80年代里根总统上台后，放松管制呈加速趋势90年代克林顿执政时期不仅进一步放松经济管制，且还要求行政系统内部的管制也必须放松，以适应放松经济管制的需要，使改革更趋于彻底。据估计，20世纪70年代管制制度改革以来，美国完全取消了航空领域的管制、部分取消了汽车运输、天然气领域的管制、大量取消了铁路和电信的管制、加上有线电视、经纪业等领域的改革，管制放松改革的收益每年估计在358亿～462亿美元之间，而未实现的收益也有200多亿美元[8] 。从管制改革的内容和路径不难看出其主攻点仍是经济性规制，因社会性规制的目的是要确保国民的健康和安全，环境保护等方面，美国对其放松始终保持着高度的警觉性。

三、美国政府管制改革的经验与启示

（一）美国政府管制改革的经验

实际上，美国的放松管制改革运动是在对过去政府管制经验的反思过程中，重新认识调整和确立政府与市场、政府与企业、政府与个人的关系，实现政府职能的顺利转变和优化升级，最大程度地增进社会福利，从而稳定社会秩序和经济良性发展。时至今日，美国的管制改革已进行了5次，通过改革有效地促进了政府职能转变和社会生产力发展，推动了国民经济的市场化和国际化进程。其整个过程虽存波折，但从整体上看还是行之有效的，通过梳理可以发现其经验主要体现为：

1.以法律作为管制改革保障

从美国的管制制度改革历程中可以看出，法律的制定对其改革的影响到了极端重要甚至于“无法而无效”的境地。法律重要性和法治精神自美国建国就一直沿袭至今，民众深信有法律保障的制度才可得到有效执行。同时需要明确的是，政府制定规制的权力来源于国会的授权，而权力来源于民众让渡，所以对于规制的设立与否、改革成败，不单单是政府的责任，也要考虑对国会合宪性和合理性的审查。

2.以绩效作为管制改革标准

对于政府管制的成本和收益必须尽可能进行量化分析，以确定成本与收益的比例，从而衡量出政府管制实施的绩效，并始终坚持三个原则：减少不必之管制；有利促进市场之竞争；降低管制之成本。里根政府1981年批准的12291号行政命令，是最早规定政府管制需要经过经济评估的法律依据[9] 。其命令核心就是专门针对政府管制项目而签署，规定申报前要经过成本收益核算才可提交。克林顿在1993年签发的12866号行政命令也反映的是联邦政府行政机构对市场经济的管制要进行经濟分析的事实。

3.以市场作为管制承接载体

美国管制改革的一大特色则是政府在逐步让渡权力的同时，把市场竞争机制引入此过程，将原来由政府承担的部分社会经济职能推向市场，还于社会，填补退出后出现的空白，并通过建立许可证和公开招标等制度来使市场主动发挥效用。一方面政府对于企业的经济性管制大大放开，使其能够重新拥有更大的自由空间，从而高效组织生产，提升效率；另一方面政府充分引导社会组织自治精神的发挥，逐步将本身的一部分如资格审查、价格监督、质量控制等管制职能向相应的专业技术性组织转移，达到缩减政府规制机构及其成本，并实现管制规模的平衡。

4.以社会作为管制改革重心

管制改革在于放松管制，但并不代表终结所有管制。美国政府管制改革将放松政府管制改革与加强社会管制改革放在同等重要的位置看待。在经济领域减少政府干预，引入竞争机制，促进市场竞争，主要转换为用宏观调控的手段来对经济加以影响；与此同时，在社会性管制所涉及的领域，如环境保护、消费者保护、产品质量、工作场所安全、劳动保护等方面的政府管制，非但没有放开，反而得到强化。

5.以渐进作为管制改革方式

美国将其管制改革基调定位为渐进式的道路，不按方案程序机械实施，也不统一强制执行要求，虽然未能产生轰动式的效应，但应该认识到此种方式所能够引起的消极影响会大大降低，且改革的成果也较容易得以稳固，不易造成强烈反弹。

（二）美国政府管制改革对中国行政审批制度改革的启示

对于政府管制与行政审批首先做一个大致区分，从总体上而言，行政审批是从属于政府管制的，其强调的是对主体进入的审核批准，而政府管制则包括了准入、运行和退出全过程的管理，故基于此包含与被包含关系，对于美国政府管制改革的实践路径，可帮助步入攻坚的现阶段中国行政审批制度改革提供良好参考，主要表现为：

1.改革应坚定法治精神

美国管制改革的成果能够得以巩固，在很大程度上与其重视法制建设是分不开的，所以行政审批制度改革要做到以法作为审批项目设立的依据，切不可因“冲动”而丧失理性。尽管2004年7月1日《行政许可法》正式实施后，解了行政审批制度改革法律保障匮乏的“燃眉之急”，但法律数量远远不够，仍有不少审批项目缺乏法律权威作为合法支撑。行政审批制度改革应将此视为契机，完善基本程序法及配套法规体系构建，从而明晰审批程序，界定审批范围。同时要通过强化司法来对人大和政府的行政审批行为进行有效监督，确保权力的合法使用。

2.改革应进行绩效评估

行政审批改革的前提，应是在改革预期的收益大于执行成本下实施，不能曲解改革的初衷与目标，在完全否定审批制度的情况下，搞“一刀切”，陷入盲目改革的困境，更不能重走不计成本、自谋私利的旧式审批道路。应在借鉴美国成本分析方案的基础上，建立符合中国实际的改革成本核算体系，并以此指导各地方的改革实践工作顺利开展，符合精简高效的“小政府”要求。

3.改革应强化市场地位

一方面，由于专业技术的缺乏导致干预结果的不理想；另一方面，市场经济下，本应发挥其主导地位和资源配置的基础性作用，再观之美国政府管制改革实际，那么作为“舵手”，政府在改革中所要做的是在宏观上把握“风向”，认清自身定位，坚持市场机制的重要地位，不应仍去“划桨”，把错按在自己身上的手归还于市场，使其顺利“回归”到社会中去。但对于市场秩序和环境的责任是始终需警惕的。

4.改革应关注社会管制

公众福利的最大化不仅是整个国家追求的最终目的，同时也是行政审批改革的终极目标。正如霍布斯所说：“正义的政府应该是公私利益结合得最好的政府。政府职能的过程就是政府价值自我求证的过程，就是政府保持自身合法性存在的过程。”故中国在放松以自然性垄断资源为主的经济性管制的同时，需对社会性管制保持持续性的关注。要加强与民众生活悉心相关的社会性管制问题建设，如医疗、社会保障等问题，解决好与其切身利益相关的问题，提升其幸福感，对于和谐社会的构建也会起到相当大的积极效用。

5.改革应注重长期效果

改革的成功与否不能单纯从静态上考虑取消的审批项目数量、调整的审批方式、政府让渡了的权力，而主要是从审批制度改革后带来的长远利益着手，看其创造了怎样的市场和社会环境，维持了怎样的经济秩序，提供了怎样的公共产品。须知改革不是一朝一夕、一蹴而就的，要把改革步伐与社会承受程度结合以综合考虑，稳扎稳打，防止改革的倒退或停滞。并应在改革过程中通过长期定期评估制度的建立稳固成果。

参考文献：

[1] 孙吉胜.美国政府管制改革的分析和启示[J].中国行政管理，2005，（4）.

[2] Marc Allen.Regulatory Politics in Transition[M].London：the Johns Hopkins University Press，1993：27.

[3] 卢颂华.美国放松规制改革的发展与启示[J].行政论坛，2002，（3）.

[4] [美]戴维·H.罗森布鲁姆，罗伯特·S.克拉夫丘克.公共行政学：管理、政治和法律的途径[M].北京：中国人民大学出版社，2002：424-425.

[5] [法]亨利·勒帕.美国新自由主义经济学[M].北京：北京大学出版社，1985：157.

[6] [美]米爾顿·弗里德曼.资本主义与自由[M].北京：商务印书馆，1986：132.

[7] 李莲.美日行政审批制度改革的经验借鉴[J].商业经济，2008，（11）.

[8] 毛寿龙.美国行政审批制度的特色及启示[J].经济论坛，2006，（10）.

[9] 廖扬丽.中国行政审批制度改革研究[D].北京：中央党校博士学位论文，2004.

[责任编辑 吴 迪]