基层税务视角下大企业专业化税收研究——基于信息不对称理论

华彦玲 ，申雨鑫

(1.江苏行政学院 工商管理教研部，江苏 南京 210004；2.江南大学 商学院，江苏 无锡 214122)

根据国家税务总局的最新统计，全国2.3%的纳税户承担着着全国近90%的税收，其中占比约1%的大企业纳税额高达80%。 在税收征管领域，大企业对税收收入的贡献率与集约度与其概念相仿。大企业普遍具备跨区域生产经营、内部管理水平较高、依法纳税意识和维权意识较强等特点。大企业税收征收难度大、业务复杂，促进了税务部门对大企业管理研究的紧迫性。研究对大企业税收管理问题，尽快形成完善的税收管理制度，对其高效而全面的征管机制、保障国家税收、提升政府效能具有至关重要的现实意义。

基层税务部门对大企业税源专业化管理仍处于探索阶段，而解决这些问题对于巩固税源提升征管效能又具有重大的关键性和迫切性，因此，从基层税务视角下研究大企业税收管理显得尤为重要，是当今税务机关最为前沿的两大研究课题。大企业的专业化税收管理，则将二者紧密契合，通过集约化、整合性的管理模式，不仅为提升税务机关征管效能注入新的活力，更是国家机关运用现代经济管理理念进行政府治理的有益探索。

一、基于信息不对称理论的大企业专业化税收管理

20世纪70年代美国学者分别从商品交易、劳动力和金融市场三个不同领域研究了信息不对称理论[1]。信息不对称理论是指在市场经济活动中，人们对有关信息的了解是存在差异的，掌握信息比较充分的人往往处于比较有利的地位，而信息贫乏的人则处于比较不利的地位[2]。

由于税务机关获取信息不充分不及时，市场对企业会做出逆向选择。假定一开始市场上会有众多获利能力相当的纳税人，其税收遵从程度存在差别。如果税务机关不能识别纳税人的类型，那么税收遵从程度高的纳税人因其缴纳的税款较多而在竞争中处于不利的地位。为了保证税收收入不变只能提高税率，提高税率又会使税收遵从程度较高的纳税人在竞争中难以生存，最终被逐出市场。如此，税收遵从程度较低的纳税人在竞争中获胜。

信息不对称还会导致税务官员的道德风险，具体表现在：一是偷懒，偷懒行为直接降低了逃税者被查获的可能性。二是在税收征管过程中的各种“寻租”行为。这里的“寻租”指的是税收部门利用手中的权力人为地创造租金，迫使纳税人向他们行贿作为得到这种租金的条件。因此，腐败、权力的滥用是税款征收过程中存在的较为严重问题。

二、基层税务部门对大企业进行税收管理的三大困境

近年来，国家税务总局日渐意识到大企业税收管理的在征管工作中的特殊性和重要性，于是，2008年正式成立“大企业税收管理司”，负责组织、协调和指导全国大企业的税收管理工作。组建大企业税收管理司是我国征管政策方面的一项大举措。各地税务部门顺势而动，依据上级局部署安排，逐级成立相应处室，对大企业进行有关事项的扎口管理。但总体上看，基层税务部门对大企业税收管理仍处于初级阶段，管理过程中出现了种种困境与掣肘，可总结为三个不对称。如图1所示：

图1 大企业征管不对称示意图

(一)信息不对称

1.获取信息不便捷

大企业最大的特征之一，即是集团程度高，关联交易复杂。按照属地管理的原则，基层税务部门在获取相关信息时，只能得到该企业的财务及申报材料，然而对于其它业务往来企业的资料，往往需要向其它分局，甚至是其它县市局的管辖分局索取。这给基层分局在开展股权转让调查、对外支付调查、转让定价调查等专项反避税工作带来了相当大的取证难度。

2.获取信息不充分

尽管《征管法》中对纳税人报送的资料有明确规定，但大企业出于保密等各方面的考虑，在对外披露信息时格外谨慎，税务机关需要掌握的资产及其核算等信息不予提供，或需要经过一定的内部审批程序方可提供，信息的充分性和真实性难以得到保证。一些大企业需要出具的财务报表应多达几百种，但只提供给税务机关的只有资产负债表、利润表和现金流量表。

3.获取信息不及时

大企业由于其“总部区位”的天然优势，不少企业与中央财税部门联系密切。因而在获取新政出台、政策走向等重要信息时，大企业往往嗅觉灵敏、快人一步，便于迅速地做出相关调整动作。而基层税务分局尽管是税收法规政策的具体落实者，却处于政策信息传达链末梢，信息获取速度明显滞后，这使得基层税务部门在大企业管理工作中常常处于被动状态，不利于工作的有效开展。

(二)地位不对称

1.基层分局与大型国企的行政级别存在不对称

中央直属企业一般级别较高，副部级、正厅级单位也屡见不鲜，其涉税业务的财务资产部往往级别高于主管税务机关，于是，行政级别不对等造成日常联系和协调工作的种种困难。

2.基层分局与大企业在话语权、影响力上存在不对称

大企业除了上述的中直央企，还有大型民营企业与世界五百强的跨国外资企业。对于后两者而言，由于其发展壮大过程中日益成长起来的影响力，使得大企业“财大气粗”的现象时有发生。若是存在涉税风险问题，小部分企业利用其社会影响力对基层税务部门施加压力确有存在。

(三)人力资源不对称

大企业组织架构复杂，内控机制严密，业务繁多，涉及行业、部门较多，常为跨地经营，专业化分工较细，信息化程度较高。以江苏省吴江市的87家大企业统计数据为例，其ERP软件使用率高达93.1%。同时，大企业往往是高学历、高素质人才集聚地。尤其在诸如财务等核心领域，不乏注册会计师、注册税务师等高精尖人才。另外，大企业外聘专业中介机构的经验人士进行税务筹划的现象已经非常普遍。

而税基层务机关的干部专业素质则不容乐观。首先，基层税务部门干部平均年龄普遍偏高，本科以上学历的干部比例偏低，获得注册会计师等职业认证资格的专业化人才偏少。其次，具备大企业税收管理能力的人才分布不均匀。以江苏省为例，近年来，江苏省局及市局积极创新干部培训模式，拓宽引才思路，人才培养力度日渐加大。然而到县局层级，熟练掌握外语、计算机、法律以及税收征管知识的人才依然处于“香饽饽”的供不应求状态。以苏州市局组织的复合型人才培养对象为例，在各县(区)局集中于市局机关及开发区、外税分局，分布很不均匀，导致各基层分局大企业管理水平参差不齐，并不均衡。

三、基层税务部门对大企业进行税收管理的主要对策

(一)基于信息不对称的解决及完善对策

1.建立纵横向一体化的大企业征管系统模块

国家税务总局大企业管理司的设立，首度在总局层面建立面向特定纳税人的管理机构，自总局而下的各级税务机关也逐步设立大企业管理的专业部门，改变了过去单纯以属地管理为划分原则的传统。然而，针对大企业管理本身的系统设置以及后续的征管信息导入、获取、分析等信息化管理，依然处于相对滞后局面。由于大企业的涉税信息庞杂，数据更新快，关联交易与跨国交易频繁，税务机关对大企业的征管系统应更注重集成度和专业化。目前，大企业名单的确定和金税工程三期的推进，给大企业征管系统的模块化建立了底层数据库基础。而整个模块应如何构成，笔者综合近年来大企业的征管实务，设计如下建议框架(见图2)：

图2 征管模块构成要素示意图

大企业专业化管理信息征管模块由四个基本要素组成：日常申报信息、重点风险预警区域、第三方信息导入、纳税信用等级评估。

日常申报信息构成覆盖性的信息基础，由属地主管税务机关采集和上传，为专业化税收征收提供基本保障和相关数据源。由此，税务部门可以在纵向层面对企业季度与年度申报的情况进行综合分析，查找风险点。

重点风险预警区域由大企业专业化税收管理人员进行。其主要工作职责为：对日常申报信息进行精细化的筛选分析，就其财务指标和税负指标与指标风险库进行对比，排出重大风险点，从而为下一步审核提供案源储备。对于大企业涉及的重要专业化税收事项，如：股权转让、非贸易售付汇、预约定价、特别纳税调整事宜等，则通过与非居民管理软件进行即时联通，进入风险预警区域的评估单元。一旦企业发生相关事项，即启动专业化税收管理流程，交付相关岗位进行处理。

第三方信息导入是大企业专业化管理信息征管模块的外来数据源。由于大企业的涉税信息来源广泛，税务部门的职能仅能采集到其中一部分，而对于股权变更、重大交易事项披露等内容，容易存在滞后和缺失。外管局、会计师事务所、商务局、行业协会等外界机构通过系统平台共建，实现信息共享，从而有效充实该模块的信息容量和置信度，并为专业事项调查的预警提供基础信息保障。由此，在横向层面形成大企业行业性、地区性的数据对比结果。

纳税信用等级评估是税务年度期末，主管税务机关对大企业的纳税遵从度进行的综合评估。其评估方法参照市场中介评级机构对上市公司的信用评级。根据企业在一个年度期间的各项征管指标，进行遵从度的量化与排名，依照“A、B、C、D”四种等级，完成对大企业的纳税信用等级确定。等级偏低、名次偏后的企业，税务部门将发出整改意见通知书。

2.加快大企业管理的信息垂直互动传导机制建设

大企业的涉税法规与通知一般由国家税务总局颁布出台。作为最终执行相关法规的基层主管税务机关，往往通过公文处理系统等流程获取相关信息。由于其政策解读与配套文件尚待补充，在对法规的执行过程与应对环节中，容易出现执法错位的问题。另外，大企业的分支机构虽然遍布各个地区，但总部大多设立于京沪等省市，其重要信息披露的报告对基层主管税务机关的评估分析至关重要，但获取时点往往滞后。

信息垂直传导机制，是指政策的出台部门，如政策法规司、所得税司等，通过上文所述的大企业专业化管理信息征管模块，对政策出台前后的酝酿、大企业的重大涉税事宜(兼并与债务重组等)进行自上而下的在线即时更新。各个地方主管税务机关，同样具备权限通过“重点风险预警区域——专业事项备案处理”版块，通过标准化格式自下而上地上传大企业的相关交易信息。从而，在全省乃至全国税务信息系统内形成共享平台，当A省的某大型企业分公司出现重大涉税风险预警时，其他地区的主管税务机关也将同时获知相关信息，并启动预警应对机制，大大提升信息对称水平。

3.完善法规建设，提升大企业信息的披露标准

2007年，新颁布的会计准则对企业财务报表的信息披露有了更为严格的规定。然而部分大企业，尤其是外商独资企业在面对出具母公司相关生产和财务数据或说明的要求时，往往以权限以及公司内控机制为由，拒绝主管税务机关的要求。由于大企业的关联关系与关联交易错综复杂，厘清其整体业务的关系图对开展大企业专业化税收管理至关重要。作为基层机关，往往在实际工作中处于弱势地位，亦没有强制手段要求其必须提供有关资料。

必须看到，一家中小型企业与大企业的经营规模、税收贡献度、社会责任都不同。履行更为严格详细的涉税信息披露标准，是大企业天然具有的义务。在此，建议中央财税部门的法规制定部门，对大企业的纳税申报和信息披露提供专门的指导意见，在《年度所得税申报表》的附表十二的基础上，对关联关系的披露标准、如实披露义务、交易明细与独立交易原则说明进行报告。

(二)基于地位不对称的解决及完善对策

1.构建大企业专业事项分级别垂直汇报授权管理机制

如图3所示，在纵向维度，由下而上的行政管理秩序不变。但是在横向维度，大企业的专业化税收管理，可通过大企业分级机制进行垂直汇报授权管理。按《国家税务总局关于印发大企业税务风险管理指引(试行)的通知》(国税发[2009]90号)的相关要求，大企业在履行相关税收义务时，应建立完备的税务风险管理制度。该制度的建设与实施情况，应在主管税务机关充分采集的基础上，向上级税务部门进行汇报。并由上级税务部门审核确认后，采取下一步的管理执法行为。

然而，由于大企业本身的规模、行业、性质均存在较大差异，相对于基层主管税务机关的执法权限与资源能力，基层平台难以完成对大企业的所有管理工作。因此，通过对大企业内部的分级分类，向对应的上级主管税务机关进行垂直汇报，并获得相关授权管理行为，可以在很大程度上突破基层主管税务机关的地位不对称难题。例如，某大型石化企业属于国资委下属的部级国有企业，其所在市设立的某分支机构，其行政级别为正处级单位，而主管税务机关为科级单位，同时，由于其财务核算权限上收于总公司，获取相关资料存在相当难度。然而其征收管理权却在其生产经营所在地的基层主管税务部门。在大企业专业事项分级别垂直汇报授权管理机制的框架下，基层主管税务机关将该企业的征管信息直接上报到国家税务总局，由总局管理司局进行风险核对与决策，下发主管税务机关授权处理。按照中国特殊的行政对应机制，以及按照销售额、纳税额的规模指标进行企业分级，确立管理平台的授权级别，很大程度上分散和缓解了本不应由基层税务部门面临的管理压力，使税务部门的管理结构得以平衡，大企业专业化税收管理的汇报与授权链条得以延伸和顺畅，从而使得大企业专业化税收管理得到机制上的效能保障。

图3 垂直管理机制示意图

2.定期发布《大企业纳税信用等级评估报告》

如图2所示，纳税信用等级评估，该模块作为税务部门对大企业征管情况在一个纳税年度的综合评价结果，是反映企业商业诚信与社会责任的重要标尺。纳税信用等级的评定内容为纳税人遵守税收法律、行政法规以及接受税务机关依据税收法律、行政法规的规定进行管理的情况。各地税务机关可根据实际情况对纳税信用等级评定内容的项目进行选取，自行确定各项目的标准分值，并根据标准分值对纳税人进行扫描，确定具体纳税人的项目分值。通过以百分制的考核方法，将纳税人的纳税信用评定为A、B、C、D四种等级中的一种。

纳税人的主管国家税务局、地方税务局按照管理办法要求的内容和标准，以日常纳税评估和税源监控为基础，对纳税人的纳税信用情况进行综合分析考评，以联席会议的形式，加强本项工作的协作，对各自初步确定的纳税人纳税信用等级按照从低原则，最终确定纳税人的纳税信用等级。

根据国税总局金税三期工程对纳税人信用等级管理的流程设计，大企业纳税信用等级评估将基于纳税人信用等级管理流程，主管税务机关通过对大企业实施的一系列评分统计，完成信用等级评定。并在此基础上，撰写《大企业纳税信用等级评估报告》。该报告将根据上文所述的分级别垂直汇报授权管理机制，递交给对应的上级税务部门，并由其向社会公布。该方案的设计实施，将加强税务部门征管执法业务的透明化、公开化，并形成社会合力，对部分存在纳税信用危机的大企业形成牵制，一举扭转基层主管税务机关在与大企业博弈过程中的地位不对等的弱势局面。

(三)基于人力资源不对称的解决及完善对策

1.运用系统原理，优化基层税务部门的专业化管理结构

系统论指出，系统的质是由其构成要素的数量、质量以及各要素之间的关系即结构决定的。系统论是结构和规律的学问，系统结构决定系统功能，功能又反作用于结构。系统论的核心在于亚里斯多德的“整体大于部分之和”，其根本原因在于系统的结构性。在系统结构相对稳定的情况下，即每个要素在系统中都处于一定的位置并起着特定的作用，改变系统内某一要素或调整某些要素，也能够增强企业整体的功能。该原理运用到大企业专业化税收管理，就是在不改变基层税务部门的整体行政框架与权限设置的前提下，对人力资源在系统内部进行优化重组，以松散型团队的形式，构成专业化税收管理的专门力量。

随着经济的发展，我国境内跨区域经营、整体规模大、内部结构复杂、信息化程度高的大企业越来越多，而目前低层面、分散型的管理无法真正管理到位，阻碍了总体税收管理效率和水平的提高。因此，对大企业的管理如果仅仅依靠常规管理，税务机关将无法全面掌握大企业的纳税能力、获利能力和实体功能，缺乏广泛的信息资料来正确分析、预测、规划税收收入，远不能涉及深层次的问题。笔者认为，要改变这一现状，只有适时调整管理目标，通过建立专业管理机构，实施专业化税收管理，逐步推动大企业税务管理由表层向内核发展。

大企业专业化税收管理，要坚决打破传统的“责任区、管理员”模式。传统的基层分局征管体系中，往往是一个管理员对应动辄数百家企业，进行从税务登记到汇算清缴一条龙的“保姆式”管理。而在专业化税收管理模式中，税务干部将打破“管户”的藩篱，进行专业事项的明确分工，以小组团队为形态，以业务分工为职能，以具体案例为对象正式开展工作。大企业的日常申报管理，由各属地分局的中层干部担任其税管员，大企业基础申报数据的采集与维护，由其发起。同时，成立大企业专业管理科室，对基层分局传导的基础申报数据进行初步加工分析。在行政权限上，大企业专业化税收管理科室与各基层分局为平行序列，均受市局管辖，与传统的纵向管理机制一致。而在专业事项的预警、应对、处理上，则由科室直接向上级的业务对口部门进行汇报，受其进行业务性的指导决策，形成横向管理机制。从而，构成纵向行政管理权与横向业务决策权的交叉机制。

以某大型集团的股权转让为例。其管辖地分局通过信息预警传导机制送达大企业管理科，该业务由专门进行股权转让调查的小组接手。纳税评估小组将对其历年的评估结果附企业财务及申报资料对该小组进行信息共享，获知该企业的盈利与纳税情况，从而迅速判断其股权转让的动机。随后小组成员排出疑点，报对外支付调查小组等其它小组进行逐一协助排查，从多角度测试疑点，对交易行为定性，即是否符合公平交易原则，从而确定纳税风险点。而后与企业开展约谈交涉，根据企业财务报表数据，参照相关法规计算其转让公允价值，依据其与转让价格之间的溢价补征预提所得税。

2.利用能级原理，合理搭配人才构成搭建专业化管理网络

能级，就是系统层次的等级，是层次结构客观存在的差异。科学确定能级，合理调整能级，是最大限度的发挥和发展每个员工能力的前提。在基层税务部门中，大企业专业化税收管理因其复杂性、前沿性，可作为人力资源管理创新的试验田。通过对系统内部税务干部的评估考核，按照大企业管理的知识技能需求，遴选出不同种类的管理人才。一般包括：计算机系统知识类、日常申报维护类、非居民管理类、特别纳税调整类、纳税评估类共六大类。通过分类能级排序，搭建专业化税收管理人才队伍，汇入管理网络的各个环节。

3.通过服务与技术外包，优化与延伸专业化管理平台的知识系统

作为基层税务部门，人力资源的有限是现实难题。虽然上级税务部门的业务指导与支持为直接面向大企业征管业务的基层部门提供了相关支持，但是庞杂的数据以及不断变动的经营生产形势依然带来了诸多不确定性。大企业专业化税收管理的业务需求发起了对应的知识构成网络，对于其人力资源的短板部分，经上级核准，启动服务外包的招标机制。对应外包对象，开展对口研究开发。外包机制的引入，降低了冗员的风险，减少了行政机关临时性招聘的审批环节，提高了相关知识网络的集成度和专业性。

四、结语

本文基于信息不对称理论对大企业专业化税收管理进行分析，用以诠释在大企业征管实务中的管理平台矛盾。在实地调研的基础上，本文提炼出基层主管税务机关在进行大企业管理过程中的三大困境：信息不对称、地位不对称、人力资源不对称。最后，分别以信息化模块构建、管理机制再造、系统优化为三大破解点，解决信息载体、管理客体、人才主体三大矛盾。辅之以其他配套对策，为当前大企业专业化税收管理的征管实务提供整体性的改进方案。但是，任何事物都有两面性，仅仅基于信息不对称理论也可能造成分析问题的片面性与不充分性，这也是导致本文美中不足的一个重要原因。

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