高校自主招生廉政风险防范管理研究

邓婧+周燕+王涛

摘 要：随着自主招生的开展，高校招生自主权进一步扩大，自主招生的一些腐败问题也逐渐暴露出来。导致高校自主招生领域腐败产生的廉政风险环节具体有哪些？高校能否建立有效的风险防范措施？这些问题尚未得到系统分析和阐述。本文以委托代理理论、寻租理论为工具，分析了现阶段自主招生存在腐败的必然性；通过对北京地区开展自主招生高校的实证研究，揭示了可能导致高校自主招生腐败的八个高风险点及其产生原因；提出了防范自主招生廉政风险的政策建议，提供了一种可行的廉政风险防范模式。

关键词：高校 自主招生 廉政风险防范

为了进一步深化高等教育招生录取制度改革，扩大高校招生自主权，2003年教育部发布《关于做好高等学校自主选拔录取改革试点工作的通知》，正式开始高校自主招生试点。至2013年，全国已有90所高校开展了自主招生改革试点，其中有77所面向全国招生，13所面向本省招生[1]。自主招生制度加强了高校的招生自主权，“允许高校根据自身的办学特色、办学条件和人才需求采用不同的形式和标准进行选才”[2]。同时，自主招生实施中也逐渐暴露出一些问题，自主招生“绝大多数学校缺乏一套完整、有效的考核体系对学生作出客观、公正的评价”[3]，“高校自主命题与全国命题相比，自主命题的科学性与权威性均处于劣势” [4]。“人为因素”在自主招生中发挥着重要的作用，自主招生中的托关系走后门现象比较普遍，“如果面试官不能够履行应有的责任与义务，就会导致不良后果”[5]。高校招生腐败问题一直以来就是社会关注热点，招生自主权扩大后，社会关注也越来越强烈。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）对高考制度和自主招生制度改革阐明了方向。

本文试图通过理论分析和实证研究，阐释了高校自主招生领域存在腐败的必然性，查找出对自主招生流程中四个阶段存在的八个突出廉政风险，并提出防范建议。

高校自主招生廉政风险形成的理论阐释

（一）寻租行为是组织约束的主要对象[6]

1.委托代理理论视角下的谋私概念。代理人使用委托人赋予的自由裁量权满足个人利益，损害委托人利益，这就是滥用委托人权力，代理人行为就是谋私行为或者叫做腐败行为，即代理理论对权力腐败的解释。亨廷顿（Huntington）指出，“代理人的谋私行为是现代化进程中的必然现象”[7]。

2.寻租是现代社会谋私的主要方式。寻租理论着重研究代理人与第三方之间权力与利益交换而形成的谋私或腐败行为。寻租理论思想最早由塔洛克[8]正式提出。“租”是一种权力，可以是资源的所有权、审批权等，具有稀缺性，而“租金”就是这种权力在市场的租赁价值，具体表现为金钱、名誉、服从、崇敬、服务等权力者的需求。寻租是直接表现为第三方逐利，更隐蔽，风险更小。有中国学者认为，“现阶段寻租性腐败已成为我国腐败现象中的主要的和危害最大的现象”[9]。

3.寻租治理的策略。治理寻租主要是从三个渠道进行，一是减少审批，减少设租可能；二是明确权力程序，加大运行透明度，降低权力的自由裁量空间；三是建立公平竞争的制度环境[10]。

（二）自主招生符合寻租产生的基本条件

自主招生制度环境满足了寻租产生的基本条件。第一个条件是自主招生制度赋予高校招生的自由裁量权。高校自主招生管理者成为代理人，“从经济理性上看，他们的思维方式与一般人无多大区别”[11]。第二个条件是家长成为第三方利益相关者。高考是高利害性考试，其成败直接关乎考生个人前途，因此不乏考生家长会尽力与招生代理人进行交换。第三个条件是监督体系不完善，招生管理存在明显的信息不对称情况。目前，自主招生依靠校内监督，其制度设计还存在一些缺陷。因此自主招生领域容易发生寻租腐败行为，损害社会公共利益，必须通过制度体系加以预防和治理。

北京高校自主招生的廉政风险

课题组于2012年选取了北京19所开展自主招生试点的部属院校，对参与自主招生的三类对象（招生部门、监察部门、大学生）进行问卷调查，梳理出自主招生初试名额确定、笔试、面试、录取四个阶段存在的八个主要风险点，并归纳出风险产生原因。

（一）主要风险点

1.名额分配阶段。在初试名额分配阶段，超过50%的高校认为“标准确定”“名单确定”和“专家选取”是主要风险点，认为产生风险主要原因是“监察部门参与不全面”“流程、制度不完善”和“流程执行不到位”。

2.笔试命题阅卷阶段。超过50%的高校认为，笔试命题阅卷阶段中“命题专家选择”“命题标准”“阅卷人员和成绩登录人员选择”是主要风险点，认为产生这些风险的主要原因是“监察参与不全面”“监督形式化”和“制度不完善”。

3.面试阶段。这一阶段的主要风险点为“考官选择”“考官考场安排”，认为产生这些风险的主要原因是“监察部门参与不全面”“考官评分独立性不够”和“流程执行不到位”。

4.录取阶段。该环节信息透明度低，各校监察部门参与程度也不一致。在收回的问卷中，没有各校对该阶段廉政风险和问题的具体评价。该阶段是各校不愿评价的敏感环节，课题组认为这个阶段风险最高。

（二）产生原因归纳与分析

1.权力过于集中。大部分高校招生部门既掌握考试权，又掌握录取权。自主招生的命题、阅卷、面试等考试组织权力集中于招生部门，在信息不公开的情况下，很容易出现权力寻租的空间。因此，考试和招生权力集中于一个主体是产生廉政风险的重要因素。

2.信息不公开。目前，绝大部分学校都没有公开自主招生环节的具体信息。分析自主招生的几个环节，评审组织流程、面试打分标准等信息基本不公开，外界无从知晓，而录取阶段更是透明度最低的环节。这些环节的信息不对称影响了自主招生工作的监督质量，也造成了自主招生过程中的廉政风险。

3.内部监督乏力，外部监督缺失。从上面的调研中可以看出，“监管不全面”“监管形式化”是产生廉政风险的一个重要原因。虽然各高校已经通过本校的监察部门对自主招生的管理制度和工作流程进行了控制，但这属于高校内部监督，是一种自我监督。这种监督无法克服来自两者之上的学校层面整合力量，自身存在着先天性的不足，因此需要外部力量来监督高校。而从目前来看，外部监督正是自主招生最缺失的机制。

4.流程不完善。根据调研情况，发现不同学校自主招生的管理流程各不相同，有些流程设计难免存在漏洞。这些漏洞给寻租带来了可操作的空间，从而影响到了自主招生工作的运行。因此，“流程不合理”“流程不完善”是廉政风险产生的又一个重要原因。

自主招生廉政风险防范对策

治理代理人寻租的主要方式是通过权力制衡和信息公开。课题组认为，需加强自主招生的廉政风险防范和治理，建立招考分离、信息公开和加强社会监督等制约机制。课题组综合北京地区高校的一些有效做法，提出如下对策：

（一）推进招考分离制度，制衡招生权力

建立招考分离机制，由专业机构组织考试，由学校招生录取。中央《决定》中也提出建立招考分离的制度。学校可以将招生管理部门和考试管理部门分开，进行权力制约。例如，对外经济贸易大学早在2009年就将考试（包括命题、印刷、阅卷、成绩登录）工作全部委托给北京专业考试机构。由北京大学牵头的“北约”高校、清华大学牵头的“华约”高校也已相继采用。厦门大学则由独立的考试中心完成。

（二）社会参与监督，防止自我监督失效

让社会力量参与到监督中。中央《决定》中提出建立社会力量参与监督的制度。高校目前的监督主要由校内部门完成，从高校外部看仍是自我监督。这种情况下学校自身利益与社会利益并不一致。当高校以自身利益最大化为目标时，就会出现整合校内监督意见的动力和力量，内部监督也即失效。只有让代表社会利益的力量参与监督，才能保证高校自主招生权力的正确行使。

（三）通过透明限权，为高风险环节脱敏

公开是最好的防腐剂。真正高效、全面的监督需要以相关信息的公开为前提。目前，几乎所有高校都鲜有较为细化的各环节上的信息公布于众。高校应建立明确的自主招生公示制度，做到决策、执行、监督以及程序和结果的公开，风险防控措施及其落实情况的公开。在招生工作实施全过程，纪检监察部门应坚持“全程参与、重点监督”的原则，为高风险环节脱敏。

（四）推进标准化管理，通过流程限权

1.资格初审环节。主要风险点是“标准确定”“名单确定”和“专家选取”。防控目标是实施统一初选标准、严格控制专家人为影响；建立《自主招生初选办法》《初审专家选聘标准》等相关制度。关键防控措施：根据历年招生情况和专家论证情况制定初选办法；随机从库中抽取专家、临近通知并形成专家组，在学习初选办法、统一初审原则和标准后，随机分组、随机分配省份，可按照“同一省份同一组专家（多人），所有类别同一标准”方式审核。对专家筛选出的材料进行随机抽查复审。

2.笔试环节（含阅卷和成绩登录）。主要风险点是“命题专家选择”“命题标准”“阅卷人员和成绩登录人员选择”。防控目标是切断考生与命题人、阅卷人、试卷管理人、成绩管理人之间的寻租可能；建立《试卷保密管理办法》《工作人员岗位职责》《笔试工作安排》《监考教师职责》《监考工作程序》等制度。关键防控措施：一是探索招考分离，实行委托命题和阅卷：可委托第三方高信用度专业考试机构出题和阅卷，执行统一命题标准和质量要求；国家级保密机构印刷、押运，考前一天运至学校，招办工作人员和监察人员同时在场入保密库。考试结束后立即密封送往考试机构阅卷。学校教师和工作人员不参与命题和阅卷。二是监考教师与考生考场的确定实行随机分配。三是网络“双盲”阅卷方式：对所有答题卡进行电子化扫描后进行双盲阅卷。例如，语文作文两位阅卷教师判分差异过大时，将进行第三次阅卷，确保阅卷科学性。

3.面试环节。主要风险点是“考官选择”“考官考场安排”“试题命制”。防控目标是切断考生与考官联系，控制考官寻租和自由裁量空间，对组织者进行监督；建立《工作岗位职责》《测试专家注意事项》《面试工作安排》等制度。关键防控措施：一是面试考官之间的“双盲”设计：面试考官以1：3的比例推荐、在监察人员监督下随机抽取产生。所有面试考官考前现场公布随机分组名单以及主面试考官名单。二是面试考生和面试考官之间的“双盲”设计：所有考生考场分配实行随机原则。即所有考生在候考室随机分组到备考室，备考结束后由考场外招办助理随机分配考场。三是面试过程实现两个隔离：信息隔离和人员隔离。信息隔离要求考生全过程关闭所有通讯工具；人员隔离要求非工作人员未经允许不得进入考试工作区。四是面试试题轮换制：学校准备多套面试题，面试过程中每一个小时换一套试题，确保试题保密性。五是面试成绩登录时四人一组，登录后两人分别进行核对。

4.录取环节。主要风险点是点招和扩大计划招生。防控原则是权力制约与公开信息；建立《自主招生录取工作制度》。关键防控措施：一是建立校领导、纪委、教师代表等多方参与的录取审查委员会；二是公开自主招生考分信息。

自主招生制度是高校落实办学自主权的重大举措。因其事关社会相关群体的重大利益，必须在社会关注和监督下实施。政府有责任推进该制度的协调和完善，高校也有责任推进制度的落实和组织的严密，这样高校和社会的公共利益才得以充分保障。

本研究系北京市“十二五”教育科学规划2011年度重点课题《高校重点领域预防腐败风险防控机制研究》（AAA11002）阶段性成果

参考文献：

[1]《2013年具有自主选拔录取试点资格的高校名单和招生简章》，教育部阳光高考平台（http：//gaokao.chsi.com.cn/z/tszs/2013zzxb.jsp#md1）.

[2]陆卓谟.高校自主招生考试改革的思考[J].江苏高教，2009，（2）.

[3]欧阳宏斌，徐颖峻.对当前高考模式下自主招生的分析和思考[J].招生工作，2004（73）.

[4]罗金远.高校自主招生不是考生的保险绳[J].中国高等教育，2007，（6）.

[5]乐毅.大学本科自主招生面试之我见[J].国家教育行政学院学报，2009，（8）.

[6]王涛.职业规范约束力[J].国家教育行政学院学报，2013，（12）.

[7]萨缪尔·亨廷顿（Huntington·Samuel）变化社会中的政治秩序[M].北京：华夏出版社，1988.

[8]刘启君.寻租约束下的行政效率及其对我国行政改革的启示[J]. 中国行政管理， 2005，（4）.

[9]萨缪尔·亨廷顿（Huntington·Samuel）变化社会中的政治秩序[M].北京：华夏出版社，1988.

[10]KrugerA O. The PoliticalEconomyofRent-Seeking Society [J]. American Economic Review， 1974， 64 （3）： 291-303.

[11]张军，特权与优惠的经济学分析[M].上海：立信会计出版社，1995：96.

[12]De.Soto. Hernando， 1989： The Other Path： The Invisible Revolution in the Third World. New York， Harper & Row.

[13]N.V.Jagannathan，1987：Informal Markets in Developing Countries. Oxford， Oxford University Press.

[14]庞守兴.质疑高校自主招生改革方案[J].教育发展研究，2003，（10）.

[]15]公开、公信、公平—从信息公开出发探讨自主招生领域廉政风险防范管理的理论基础，中国人民大学.

（作者单位：对外经济贸易大学 周燕系北京市怀柔区委常委、纪委书记）

[责任编辑：蔡桂兰]