顶层推动破题大北京困局

蔡如鹏

2月26日，中共中央总书记习近平在北京主持召开座谈会。会上，习近平再次提出了“首都经济圈”的概念，要求推进京津冀地区协同发展。舆论普遍认为，由总书记亲自出面推动的京津冀协同发展，各方面的政策调整和规划将会迅速出台，北京即将迎来城市史上的一次大变革。

“京津冀一体化发展最早从上个世纪80年代就开始提，但由最高领导层亲自主持会议讨论还是第一次。”中国社科院区域经济研究所研究员刘维新对《中国新闻周刊》说，尤其是习近平用“示范和样板”“国家战略”来强调京津冀协同发展的重要性，“将其提到了前所未有的高度”。

突破瓶颈

京津冀一体化曾经被视为是失败的区域经济样本，“首都经济圈规划”也一直被认为是“最难编制的区域规划”。

北京市的“十二五”规划和国家“十二五”规划都曾提到编制首都经济圈规划，但规划迟迟没有出台。分析人士认为，与长三角和珠三角不同，京津冀地区行政色彩较浓，涵盖三个平行的行政区划（包括首都在内的两个直辖市）无形中对市场融合形成了很大的障碍。

2005年，亚洲开发银行曾发布过一个关于“环京津贫困带”的报告，提出京津冀三地应联手建立跨区域的综合性生态与经济政策试点示范区，以达到消除区域贫困和改善区域生态环境的双重目的。

当时出席报告发布会的一位河北省领导就悲观地表示，如果没有中央的推动，这个示范区是没办法成立的。刘维新告诉《中国新闻周刊》记者，缺乏一个高于三地的行政单位的协调，实际上已经成为京津冀一体化发展的一个瓶颈。

座谈会上，习近平提出了七点要求，第一条就是“要着力加强顶层设计，抓紧编制首都经济圈一体化发展的相关规划”。刘维新评价说，“这是最关键也是最‘解渴的一招。”

习近平在讲话中还强调，“要自觉打破自家‘一亩三分地的思维定式，抱成团朝着顶层设计的目标一起做，充分发挥环渤海地区经济合作发展协调机制的作用”，“走出一条科学持续的协同发展路子来”。

习近平指出，北京、天津、河北人口加起来有1亿多，土地面积有21.6万平方公里，京津冀地缘相接、人缘相亲，地域一体、文化一脉，历史渊源深厚、交往半径相宜，完全能够相互融合、协同发展。

座谈会上，京津冀的一把手也积极表态。北京市委书记郭金龙说：要克服行政辖区惯性思维的束缚，自觉把工作放在京津冀协同发展的大局中去谋划和推进；天津市委书记孙春兰表示，要扎扎实实做好工作；河北省委书记周本顺说，要把握好战略定位和历史机遇，在区域良性互动、协同发展中实现自身更好发展。

由于中央的高度重视，首都经济圈的发展已经提速。据了解，由国家发改委组织，京津冀三地参加的首都经济圈规划正处在编制过程中。刘维新说，在这个时候，座谈会的召开无疑具有非常重要的意义。

去行政化

随着京津冀协同发展成为国家战略，刘维新认为，北京即将迎来城市史上的一次大变革，一些非首都核心功能将被疏解。

习近平在调研中明确指出，北京应“调整疏解非首都核心功能，优化三次产业结构，优化产业特别是工业项目选择，突出高端化、服务化、集聚化、融合化、低碳化”。

据中国区域科学学会会长、北京大学教授杨开忠介绍说，非首都核心功能主要有两大类：首先，从经济角度考虑，一些相对低端、低效益、低附加值、低辐射的经济部门；其次，区位由非市场因素决定的公共部门。他认为，这些都可以疏解到天津或河北。

从去年底，北京已经开始疏解工作，动物园批发市场、大红门服装批发市场和新发地农产品批发市场等场所都被动员搬迁。这些市场从业人员众多、摊位密集、客流量大，仅“动批”的从业人员就超过3万。有消息称，“动批”将整体迁至河北廊坊或保定。

据统计，类似的小商品交易市场在北京城区有上百个。另据北京市规划委统计，仅东城区和西城区两个区的小商品市场就吸纳了约20万外来人口就业。

但从“动批”商户的反映来看，搬迁难度很大。“把‘动批、大红门弄到河北去，要是没有人气，必然以各种形式返回北京。”盘古智库城镇化首席研究员易鹏对《中国新闻周刊》表示。

易鹏长期研究城镇化，他认为，北京目前的问题确实是资源过于集中，特别是集中在四环以内。但是要把这些资源搬出去，谁都不愿意。“北京的资源大量是凭借首都和直辖市身份获得的行政资源。要破除北京大城市病，不去行政化是没有结果的。”易鹏说。

据一位知情人透露，除了人口聚集的商贸市场，区位选择可由政府决定的央企总部、部分科教文卫机构均在外迁范围之内。这位人士称，如果迁走20家央企总部，可以为北京减少50万人。

3月1日，北京市委召开十一届五次全会，传达、学习、贯彻习近平在座谈会上的讲话精神。市委书记郭金龙在会上表示，要推动教育、医疗等公共资源在区域内共建共享。分析认为，此前吸引外地人进京的优质教育、医疗资源很可能将部分外迁，以减少核心城区的压力。有数据显示，每年仅外地到北京就医的就超过5000万人次。

“要想控制住北京的人口，必须遵循以市场为主导的方式，用疏而不是堵的方式。”易鹏对《中国新闻周刊》说，京津冀一体化将有助于北京的资源和功能疏散到周边城市群区域中，尤其是环首都河北地区，从治本上解决北京人口规模问题。

雾霾契机

当前京津冀协同发展如此受重视，分析人士认为，很大程度上源于治理雾霾这个社会难题。

近几年，京津冀地区已经成为中国雾霾污染最严重的地区。在环保部公布的空气质量最差的10个城市中，有7个在河北。在区域复合型大气污染面前，任何一个地区都不可能独善其身。

日前，中国科学院大气物理学家王跃思在对74个城市的空气质量监测数据分析后发现，北京大气灰霾污染主要形成于周边工业燃煤污染排放输送，再加上本地机动车交通污染排放（包括交通道路扬尘）。

“北京重霾污染的应急控制方向不言而喻，就是削减周边燃煤排放和本地机动车排放。”王跃思说，“而京津冀地区应重点控制工业和燃煤过程，重点在于燃烧过程的脱硫、脱硝和除尘，同时要高度关注柴油车排放和油品质量。”

据中国公众环境研究中心调查，河北省一批大型火电、钢铁企业污染物排放严重超标，个别大型企业废气排放量一天就可达到上亿立方米。

一位不愿具名的环保人士说，“北京要想治霾，必须和河北联手；而河北要调节产业结构，靠自身能力也是有限的，所以中央要建立联动机制，并给予河北支持，妥善解决淘汰产能涉及到的就业和银行债务问题。”

据悉，去年大气治理“国十条”明确提出了“京津冀区域建立大气污染防治协作机制”。今年以来，京津冀联防联控进程明显加快。北京市环保局与河北省环保厅还签署协议，探索建立协商、通报、预警、联动机制。

“多年以来，京津冀三地一直在谈合作，也开过不少会议，但一直没有找到一个最佳的合作点。”刘维新说，“联手治理雾霾，这是一个绝佳的合作契机。”