城市基础设施建设多元化投资的博弈分析

（中国人民武装警察部队学院，河北 廊坊 065000）

城市基础设施作为城市功能有效发挥的基础和核心，决定了其服务性的基本特征。城市基础设施与社会经济发展水平协调是经济发展的必然需求，否则就会对整个城市经济发展产生阻碍。目前建设资金问题是制约城市基础设施可持续发展的关键，而解决该问题的有效途径是建立多元化的投资制度。政府制定有效政策，营造激励非政府财政资金投入环境则是形成多元化投资制度的关键保障。

一、多元化投资制度产生分析

1.城市基础设施建设滞后迫切要求多元化投资

城市基础设施不是为个别利益载体（包括个人、家庭和单位）服务，而是为整个城市提供社会化服务，具有地方公共物品的性质。其投资效果和经营管理效果，不表现在自身投资回收期的长短及获取利润的多少，而表现在服务对象效益的提高，即投资建设城市基础设施的总收益（间接效益+直接收益）会远远大于项目本身所能带来的收益，但许多城市基础设施项目的直接效益根本无法弥补其投资成本。因此，城市基础设施的投资建设无法完全由以追求利润为最高目标的私人厂商来完成，需要政府对城市基础设施建设介入以弥补市场供给的不足。这也就造成政府是公共产品唯一供给主体的偏颇认识，形成了城市基础设施建设由政府单一投资和管理的局面。

长期以来，在传统计划经济体制下，城市基础设施建设由政府统包统揽，从项目决策、计划编制、组织实施到资金筹集使用，均由政府包办。随着我国政治、经济、文化的发展和变迁，这种政府对城市基础设施建设的大包大揽，一方面造成民众容易形成“城市建设是政府任务，应由政府负责”的惯性意识，使得社会团体、企业组织及公民个人在心理上依赖政府，缺乏主动参与，直接后果是地方政府财政在城市基础设施建设方面的投入短缺，城市基础设施资金供给严重不足，与城镇化发展进程不相匹配。数据显示，“十一五”平均每年投资需求为5 775亿元，而“十五”期间，我国市政公用设施投资总额20 300亿元，每年是4 060亿，缺口很大。城市基础设施投资规模与同时期社会经济总量相比仍然偏低，仅占GDP的2.9%，与国外大规模建设时期通常占3%～8%相比，仍有相当的差距。

另一方面，城市化进程在加快，城市人口剧增。面对由政府免费提供这些基础设施，人们就可能过度消费这些设施。依据公共经济学理论得知，当城市的人口不断聚集到一个相当大的数量时，基础设施消费则达到了拥挤点[1]，如果在拥挤点控制范围内，每增加一个城市人口，不会增加设施的管理成本，人口无限膨胀，超过拥挤点后，增加的城市人口将会与原有的居民争夺相对有限的基础设施服务，从而降低了全体居民的效用，同时直接加大了未来人口的消费边际成本和基础设施服务的拥挤性，甚至带来社会不稳定，各类歧视和排斥事件发生。

这些急需解决的问题必然要求政府创新城市基础设施投资制度，利用更多的市场化手段，引入竞争，打破基础设施生产与供给的政府垄断局面，采用各种有效手段引导和鼓励社会各种组织主体以及民众主动参与城市基础设施的建设投资，形成基础设施多渠道投入，提高基础设施服务充分供给。

2.供给机制多样化为多元化投资提供了理论基础

公共产品理论的发展解释了公共产品供给主体的多元化存在的基础。科斯“灯塔”理论说明了公共产品可以由市场机制供给。布坎南的俱乐部产品理论从产权角度解决了公共事物悲剧问题，提出了准公共产品借助市场化手段有效供给的模式。埃莉诺·奥斯特罗姆的“多中心治理”理论，说明了“事实上政府已经无法成为唯一的治理者，它必须依靠与民众、企业、非营利部门共同治理与共同管理”[2]。即公民是由大量的各不相同的公共服务产业服务，其中大多数公共服务产业都含有重要的私人成分[3]。这些证明了城市基础设施作为公共产品其供给机制是多样化的，供给主体包括政府供给、市场供给和共同分担供给机制。

公共产品生产和提供过程的科学分离是公共产品供给机制多样化的根本原因。“生产是指物理过程，据此公益物品或服务得以成为存在物，而提供则是消费者得到产品的过程”[4]生产公共产品的主体可以不再是传统的政府单独生产，各种主体都可以成为生产主体。政府可以在提供过程中通过相应的制度规范和契约安排，例如，制定相应的监管标准，控制和监督城市服务的生产承诺，合理引导各种主体主动投资城市基础设施建设，以有效弥补政府单一供给不足，缓解基础设施服务需求与供给的紧缺矛盾，增进社会福利。

二、政府推行多元化投资制度的博弈分析

在城市基础设施建设中，政府并非是唯一的投资主体，还有企业、民间个人资金以及外资等。但由于政府和非政府之间对城市基础设施建设投资的绩效目的不同，他们之间存在着非合作博弈。我们将通过博弈模型分析，政府必须创新投资制度，塑造良好的投融资环境，才能有效激励多元化投资。

1.假设

首先，我们用完全信息静态博弈模型描述地方政府之间的博弈行为。假设有三个地方政府在城市基础设施建设上是完全理性的，即都积极吸引非政府财政资金的投入；而且地方政府之间对彼此的资源禀赋和博弈策略信息也十分清楚。这样在博弈过程中，双方的策略以及相应的策略发生状态下相互反应等信息是对称的，都享有充分的信息。

其次，在非政府财政资金参与基础设施投资的博弈中，各个地方政府虽然相互共享各种投资方面的信息，但也仅是通过根据自己所掌握的信息，以“理性人”的假设，预测对手实际的策略，并依此调整自己的最优策略选择。

2.库诺特博弈模型分析

由于外部资金投资规模取决于地方政府的相应的引资政策以及当地的自然资源。通过柯布·道格拉斯生产函数来描述这一关系：

其中，f为常数，T和U分别代表当地的引资政策和自然资源水平，r和s分别反映了外部资金投资主体对当地的投资激励政策和自然资源水平的偏好程度。因为自然资源水平属于中长期变量，简化分析，在博弈中暂不考虑，（1）式简化为

（三）实验探究能力和信息获取能力须提高。一轮复习补知识，二轮复习补能力。对考生区分度最高的两项能力就是实验探究和信息获取，平时练习刻意找这两类题型进行专项训练。

该式表明在短期内，外部资金投资规模q受到地方政府引资策略的影响。外部资金投资规模则成为地方政府的策略集合中可选策略，而地方政府的引资策略可能成为相应策略选择的决定因素。

假设地方政府1、地方政府2和地方政府3，三个地方政府的基础设施建设策略都是通过制定的优惠引资政策吸引外部资金投资规模。用qi代表第i个地方的外部资金投资规模；支付是收益，是外部资金投资规模q1与q2以及q3的函数。

根据搏弈策略选择，建立一个逆需求函数，将其简化为：P=α-Q，Q=q1+q2+q3

Ci（q1）为地方政府i的投资激励政策成本函数，设定其最简单形式Ci（q1）=d i*q2i，地方政府的收益为：

则最优化一阶条件分别为：

同理，计算得：

通过（4）（5）（6）建立联立矩阵方程，解得出纳什均衡解：

3.结论

根据模型分析，外部资金投入规模决策是以自身最大利益为目标，选择α/（4+2d1）单位投资，三个地方容纳投入规模总量为3α/（4+2d1），三方各自博弈收益为：

三个地方政府的收益总和为3α2（1+d1）/（4+2d1）2，从而说明初始自然资源相同的三个地方政府由于投资引资环境基本一致，而且引资政策的使用成本相同，所以，三个地方政府的外部资金投资规模完全相同，博弈收益也相同。

当三地激励投资政策成本不同时，假设地方政府1＞地方政府2＞地方政府3，d1＞d2＞d3，得到（1+2d2）/（1+2d1）＜1则q*1＜q*2；（1+2d3）/（1+2d3）＜1则q*2＜q*3，推出q*1＜q*2＜q*3。

说明使用投资激励政策的边际成本递增速度越快的地方，外部资金投资规模就越小。当初始自然资源不一样时，财政收入较高且资源丰富的地区在用财政补贴等手段吸引外部资金方面明显比其他地区有优势。

引资政策的成本系数主要取决于税收优惠政策、其他财政措施、非财政措施以及公共管理部门的服务水平和效率。地方政府难以主观能决定前三个因素，地方政府能改变的因素只有公共管理部门的服务水平和效率，而这一因素对引资政策效应的发挥有着更大的影响力。所以，进行投资制度创新，营造良好的投资环境是城市基础设施建设中有效吸纳各种非政府组织多元化投入的关键。

三、创新城市基础设施建设多元化投资制度的措施

1.建立有效的基础设施项目产权，培育多元化市场投资主体

产权制度是一个经济运行的基础，有什么样的产权制度，就会有什么样的组织效率[5]。地方政府界定清楚基础设施建设项目产权，才能有效运用市场机制调节供给，非政府组织才会关注投资成本和收益，主动参与供给，而且会对产业投资进行科学决策，避免重复建设，根据市场变化，及时动态调整投资结构，从而提高基础设施有效供给效率，缓解公共服务的短缺矛盾。为此，地方政府一方面应该通过注入资本金、贷款贴息、税费优惠等措施政策有序引导非政府组织，采取独资、合资、合作、联营、项目融资等方式，将社会资本引入城市基础设施建设，参与经营管理；另一方面，政府通过改进以审批制为代表的一些不合理的行政制度，构建明确市场准入制度和科学的项目登记制度，公开简化审批程序，以高效的服务效率吸引各种社会资本。

2.以转变政府管理职能为切点，创新投融资体制

首先，在多元化投资主体格局中，政府投资要逐步实现从主导到引导的角色转变。政府职能也随之进行相应转变，不仅要将政府社会管理职能和投资职能分开，而且在公共事业领域，政府投资与产业开发投资也要分开，促进政府从单一投资主体向规划型、政策型、服务型和监督型的市场管理方式转变，以塑环境，吸引多元化投资，为基础设施多元化建设提供制度保障。

其次，优化多元投资模式，在逐步完善以政府投资为主，地方、社会、外资多方参与的融资体制基础上，形成“政府引导、市场运作、多方投入”并行的投资模式。一方面争取国家财政的更多支持，同时加大地方政府财政投入力度；另一方面，在合理规划机动财力和预算外收入投入基础上，开征特种税费融资，积累稳定的城市基础设施建设资金；积极争取金融部门支持，加强银企沟通与合作，利用以债券、股票为主要形式的证券市场，加强项目推介，切实抓好申请开行、世行与亚行贷款的工作，使直接融资、建设债券、国际资本也成为重要资金来源。

第三，针对城市基础设施的不同性质，选择性推进，逐步深化投融资体制改革。例如在污水处理、垃圾处理等经营性基础设施项目可以大胆试点改革，引入市场化运作方式，以明确项目产权、吸纳各类社会资金、采取多种投资方式进入基础设施建设。

3.加强多元化投融资金管理，保障城市基本设施建设效率

（1）进行融资成本比较，提高融资效益。

根据前文分析，政府作为城市基础设施建设的组织者，降低融资成本，有助于扩大外部资金投资规模。城市基础设施建设的融资方式较多，在能够满足资金需求的前提下，应当对各种方式的融资成本进行慎重比较，选择融资成本低的可行方案。

（2）平衡城市基础设施建设融资的短期效果和长期效果。

城市基础设施建设融资要充分利用各种方式的优势。城市维护建设税和城市机动财力投入城市基础设施建设，可以减免利息和红利支出，而要想在短期内筹集大量的建设资金可以采取贷款、发行债券、股票以及PPP等融资形式，但资金成本较高。为此，城市基础设施建设融资必须要在充分考虑短期筹资成本和长期支付资金之间的矛盾下，综合平衡利用各种融资方式，既保证建设资金的充裕，又要控制运营成本，实现财务稳定[6]。

（3）对城市基础设施服务项目进行合理的价格管制。

追求利润最大化是各种社会资本运营的目标，必然存在着获取垄断利润的内在需求。城市基础设施服务由于缺乏清晰的价格对比，作为消费者的城市居民无法进行其他选择，从而造成基础设施服务的垄断管理性特征。政府应该积极发挥管理职能，在尊重消费者意愿和合理保护其利益的基础上，进行必要的价格管制。另一方面，为了实现基础设施建设与经营的可持续发展，价格管制的实施应以为城市基础设施的所有者和经营者保留适度的利润为前提。

（4）完善投资回报补偿机制，提高社会资本投资积极性。

优惠的融投资政策有助于投资主体多元化，扩大融资规模。但是，经济发展的不确定性，造成经济波动包含许多变数，有些是政府无法预测和控制。一旦情况变化，对各方预期利益产生重大影响。为此，在政府财力的允许下，有必要建立投资回报补偿机制。对不同的项目可采取不同的补偿方法，进一步刺激社会资本投资，主动降低成本，提高效率，满足公共利益的需要。

一是建立价格补偿机制。在自来水、燃气等有一定投资回报和发展潜力的经营性城市基础设施建设和运营领域，由于政府定价水平偏低，社会资本投资无法获利，政府可按市场加以配置，加快推进价格改革，对企业中标价格和政府定价之间的差额进行补偿。

二是完善公益性工程耗费补偿机制。例如，水利工程是公共基础设施的重要组成部分，自身无直接效益，但其效益具有社会性，对于促进城市经济增长，保障城市社会生活发挥着巨大作用。水利工程在从事公益性活动中所发生的耗费支出必须得到补偿，否则就无法保证公益性水利工程的正常营运管理，无法实现公益性水利工程为社会提供防洪、排涝、水土保持等公益性服务的预期目标。

三是建立利差回报机制。主要针对投资回收周期长，风险较高的基础设施建设。如隧道、桥梁等项目，政府以较长的经营期限确保公司投资回报基数，稳定投资信心，经营期满后，政府收回项目的产权归属。

[1]黄春雷.公共池塘资源及其治理模式初探[J].甘肃农业，2010（1）：10-12.

[2]张成福，党秀云.公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2001：22.

[3]迈克尔·麦金尼斯.多中心体制与地方公共经济[M].毛寿龙，译.上海：上海三联书店，2000：58.

[4]王玲，王伟强.城市公共空间的公共经济学分析[J].城市规划汇刊，2002（1）：40-44.

[5]熊珊.产权理论与完善社会主义市场经济体制[J].学术园地，2009（10）：23-24.

[6]王文峰，施慧洪.我国城市基础设施建设融资模式探讨[J].商业时代，2013（14）：53-54.