西安市卫生监督机构管理现状及对策

雷 英 王宜杰 郝 赋 杨 艳 朱红强苏景宽

1 第四军医大学管理心理教研室，西安，710032；2 西安市长安区卫生监督所，西安，710100；3 西安市十二医院，西安，710100

卫生监督体系是公共卫生体系的重要组成部分，也是中国法制体系的重要组成部分。它对改善社会卫生状况，提高全民健康状况，社会稳定和国家安全做出了重要贡献。目前，我国卫生监督体系建设和发展整体的不平衡，导致在体制改革进程中出现了许多新的情况和问题。中国卫生监督模式是源于前苏联的卫生防疫站模式，从20世纪90年代，中国开始借鉴美国模式。美国是世界上公共卫生管理模式最先进的国家之一，该国在全国各地均设立CDC、FDA等机构，为国民健康做出了较大的贡献。本文对西安市目前卫生监督机构的建设、人员、管理现状进行分析，进而找出西安市卫生监督中的薄弱环节，并寻求相应的解决方案，以进一步推进西安市卫生监督工作的发展。

1 西安市卫生监督机构发展现状

随着卫生监督体制改革的不断深入，西安市于2002年将原防疫站分为监督、疾控两个机构，2009年《中华人民共和国食品安全法》的出台，又将卫生监督部门分为卫生监督和食品稽查两个机构，而分出去的食品稽查部门则实现了垂直管理。随着一次次的职能调整，西安市卫生监督机构的发展逐渐迟缓，2009年餐饮职能被划分到食品药品管理部门，2012年职业卫生被划归由安全生产监督管理部门主管，致使卫生监督部门的职能逐渐被分解出去。目前西安市公共卫生监督机构执法人员的水平参差不齐，信息化程度低，并在执法过程中也暴露出许多问题。因此，在新的体制下，卫生监督机构如何转变职能、依法行政已经成为目前急需解决的问题。

1.1 卫生监督机构管理机制不完善

1.1.1 管理层级过多。 西安市各级卫生监督机构直接受属地卫生行政部门的领导，上级卫生监督机构又对其进行业务监管。根据这种模式，一旦需要卫生监督机构查处涉及卫生监督的案件时，受人情关系等多种因素影响，卫生监督执法效果往往难以实现。加之，涉及卫生监督的案件办案程序复杂，审批程序繁多，这也导致了卫生系统多年来办的大案、要案较少。另外，由于管理部门过多，使卫生监督机构执法力度偏弱，缺乏社会认可度。

1.1.2 各部门之间协调不畅。2002年国家对保健食品监督管理职能进行了调整，将其划归药监局管理；2009年将食品监管划归食品稽查部门主管；2012年职业卫生、放射卫生监督管理职能又分别划归安监局和环保局管理。目前西安市各部门与卫生监督工作存在执法重叠的有环保和安监部门，在职业卫生监管方面存在重叠；疾控部门在传染病防治、放射卫生、学校卫生监管等方面存在重叠；工商部门在取缔无照经营单位方面存在重叠；工商部门和中医药管理部门在医疗广告管理方面存在重叠；食品药品监管部门在餐饮业、化妆品、医疗机构、餐饮具消毒产品方面存在重叠。由于各部门之间缺乏协调，各自为营，相互推诿，从而影响了卫生监督机构工作人员的积极性。在查处非法经营活动过程中，由于卫生监督机构没有强制执法权，各部门之间又缺乏有效协调，使卫生监督执法的力度偏弱。加之，卫生监督部门的职能不清，各部门之间又协调不畅，使得卫生监督机构履行的执法权长期处于尴尬的局面[1]。

1.2 卫生监督员数量不足

根据西安市人口网提供的资料表明，目前西安市现辖新城、莲湖、碑林、灞桥、未央、雁塔、闫良、临潼、长安9个区和蓝田、户县、周至、高陵4个县，人口近857万人，流动人口数量已达144万人；预计至2020年，西安市还将吸纳近300万流动人口进入城市。另外，根据西安市卫生行政部门提供的数据显示，西安市卫生监督机构现有卫生监督员共487人，实际在岗485人，全市平均每万名常住人口配置0.48名卫生监督员，不及国家标准的一半。而现有人员构成中，区级、县级机构工人身份仍占相当大的比例，这直接影响着卫生监督机构的参公管理。西安市卫生监督员整体素质有待提高，大专以下人员、无学历人员仍占相当大的比例。从业务素质上看，西安市卫生监督所人员职称结构总体情况较好，但是区级、县级机构中、高级职称人员较少，无职称人员比例较高，卫生监督工作要求卫生监督员要经常到下级单位指导检查工作，而现有人员学历、职称结构不利于日常监督检查工作的开展，也不利于在履行监督职能时树立执法机构良好的形象。

1.3 卫生监督机构信息化建设滞后

目前西安市各级卫生监督机构均没有设立专门的信息部门，将信息化建设等同于办公自动化，与业务信息混为一谈；各个机构之间交流渠道不畅通，缺乏卫生监督信息沟通平台，信息单一，整合能力差，无法实现信息共享；执法手段落后，执法文书采用手写方式，且书写不规范；缺乏信息管理人才，信息数据紊乱，无法从信息数据中获得有效信息；缺乏社会有效监督，执法透明度差。

2 提高卫生监督机构管理绩效的对策

2.1 进一步完善卫生监督机构管理协调机制

西安市各级食品稽查机构一经成立，就实现了垂直管理，很大程度上减少了执法环节，其地位和待遇都相应得到了提高。为此，西安市卫生监督机构也可参照食品稽查机构垂直管理模式，以提高执法力度，减少干扰环节，提高卫生监督员待遇，以调动卫生监督员工作积极性。合理整合执法机构，倡导综合执法。综合执法就是将各个机构的业务职能融为一体，以最大限度地解决重叠执法、人力缺乏等多种问题。综合执法有利于行政机关、执法机构之间的职责明确，工作规范，而且能够保证政令畅通，克服职能交叉，互相推诿，监管空白的缺陷，从根本上改变政务不分、执法力量分散、执法力量不够、效率低下的问题，从而提高卫生监督机构依法行政的水平[2]。近几年卫生监督机构的职能在调整过程中使卫生监督员数量减员较多，如浙江省卫生监督员从原来的4000名减少到2800名[3]。在改革中，西咸新区沣东新城的做法值得卫生监督机构借鉴。沣东新城整合了卫生监督、食品药品稽查的职能，成立了卫生食品药品监督管理局，这种做法解决了人员编制不合理、人员数量不足等问题，而且在监管工作中将各环节的工作衔接更紧凑，有效的利用了现有的人力资源，解决了机构成立之初人员紧张的问题，工作也有了更好的延续性，也符合机构精简的原则，值得推广。

2.2 科学配置卫生监督员

2.2.1 明确卫生监督机构工作职能。卫生监督人员缺乏身份认同感，不利于现有的卫生监督人员依法履行卫生行政执法职责，这也是很多地方出现优秀人才流失情况的原因之一[4]。目前西安市卫生监督所已参照公务员管理，其余13区县人员均按照事业单位进行管理，这与国家要求的执法要求不一致，致使执法主体与执法队伍相分离。相关部门应尽快使卫生监督机构人员实行参公管理，以期达到解决卫生执法主体和执法队伍相分离的问题，提高队伍的稳定性。

2.2.2 增加卫生监督员数量。卫生部《关于切实落实监管职责，进一步加强食品安全与卫生监督工作的意见》指出，每万名常住人口配备1-1.5名卫生监督员。如按每万名人口配备1名卫生监督员，西安市1001万人口则需配备1001名卫生监督员，而西安市现有专职卫生监督员仅485名，尚缺516名卫生监督员。针对这种现状，相关部门应根据社会发展的实际要求，合理的增加卫生监督员数量，满足人们日益增长的社会需求。西安市各级监督员队伍虽初具规模，但数量严重不足，特别严重的是区级卫生监督机构人员严重短缺，致使卫生监管工作任务不能如期完成，导致西安市卫生监督工作存在较大的安全隐患。为此，相关部门应合理配置卫生监督员。为了弥补现有的卫生监督员数量不足的问题，还应大力加强基层卫生监督协管员的培养工作，让基层卫生监督协管员作为卫生监督员的有力补充。同时，为了充分发挥基层协管人员的作用，节约有限的卫生监督资源，可结合今后卫生监督工作的发展方向，即卫生监督工作将进一步依靠基层协管员的力量。因此，加大对基层协管员的培养力度是实现卫生监督工作城乡全覆盖的必然要求。

2.2.3 优化人才队伍结构。重视卫生监督员队伍建设，是卫生监督体系建设的重要内容 。在卫生监督工作中，人才队伍建设是核心组成部分之一[5]。提高卫生监督员学历层次，严把人员准入关，加大在职教育和培训工作力度，培养一批高素质的卫生监督专业人才队伍中，满足不断提升的监督工作需求[6]。为此，卫生行政部门要力争政府部门的支持，把高素质的人员不断扩充到执法队伍中，以改变目前卫生监督范围广、工作量大、人员少的现状。同时，要解决人力资源问题就要有近期、中期、长期规划。近期要对现有的人力资源现状进行评估，根据工作性质评估适宜的人员数量与质量。中期招聘高素质的人才，以解决卫生监督人员数量不足的问题。远期要制定科学的、合理的卫生监督专业人员培养规划，为监督工作的长远发展打下坚实的基础。目前西安市高水平人才短缺，这也是一般单位常有的现象，关键是要善于开发利用人才和建立人才激励机制，为人才创造机遇，并提供人才发展的条件。同时，卫生监督机构每年还应对卫生监督员进行考核，对考核合格者要进行注册登记，对于考核不合格者给予解聘[7]。

2.3 加强信息化建设力度

建设数据库网络，可以降低工作成本[8]，实现资源共享。韩国用5年的时间建成了公共卫生信息网络集成系统，在全国3501个地区实现了网络资源共享，该系统含19个业务模块，47个详细的公共卫生计划，48个工作任务[9]，极大地提高了工作效率，增强了政府决策的科学性。我国的南通市卫生监督所率先使用卫生监督工作信息平台，创建了卫生监督的新模式，实现了电子执法文书的应用，现场查询经营单位信息，远程监控，遇到突发公共卫生事件时，通过远程监控系统，实现应急指挥，应急处理，既减少了人力成本，又确保了执法工作的规范化，提高了执法工作效率，增强了行政执法的透明度。美国目前建设了电子信息化网络平台，使用电子网络疾病监测报告系统，中国的CDC在非典过后已经实现了传染病疫情直报系统，卫生部每日发布的全国疫情信息都是得益于该信息化系统的使用。为此，建议在西安市建立卫生监督信息中心数据库试点工作，运用远程全局管理模式，推广移动执法包，实现实时调查取证，实时制作执法文书，规范执法文书书写，实时数据交换，实时对高风险环节进行监控和执法，为实现卫生资源共享，实现自我监督和全民监督，进而辅佐行政决策提供依据。

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