国有企业医院改制的理论分析

张 晋 白 雪 方鹏骞

1 湖北省卫生和计划生育委员会，武汉，430079；2 华中科技大学同济医学院医药卫生管理学院，武汉，430030

企业医院主要指各类工业及其他部门办的医院，伴随着建国初期的“仿苏潮”应运而生，是我国医疗卫生事业发展史上的特定产物，主要涉及铁路、煤炭、钢铁、石油、石化、电力、邮电、纺织、重汽、交通、建筑等国有企业，它是计划经济时期的产物，有鲜明的时代印迹[1]。企业医院以保障企业职工身心健康，确保企业劳动力健康，促进企业的生产与发展为目的，是企业内部职工的一项福利事业，在劳保医疗制度和公费医疗制度下发挥着巨大的作用。随后，市场经济的到来使得企业医院开始向周围居民开放、向市场开放，引起了新一轮的改革浪潮。

1 国有企业医院改制的政策背景

改革开放以来，党中央国务院出台了一系列相关文件和政策，旨在促进我国医疗卫生事业改革，从而加强企业医院改制工作，切实解决企业医院改制过程中出现的难题。

1997年1月，《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》中指出：企业卫生机构是卫生资源的重要组成部分，在深化企业改革过程中，要根据实际情况积极探索，逐步实现企业卫生机构社会化。

1999年9月，《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》中指出：分离企业办社会的职能，切实减轻国有企业的社会负担。位于城市的企业，要逐步把所办的学校、医院和其他社会服务机构移交地方政府统筹管理，所需费用可在一定期限内由企业和政府共同承担，并逐步过渡到由政府承担，有些可以转为企业化经营。

2000年2月，国务院八部委《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》中提出：建立健全社区卫生服务组织、综合医院和专科医院合理分工的医疗服务体系，位于城市的企业医疗机构要逐步移交地方政府统筹管理，纳入城镇医疗服务体系。

2006年，党的十六届六中全会通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出：要高度重视医疗卫生事业在构建社会主义和谐社会中的重要地位和作用。不言而喻，企业医院如何平稳顺利改制也是构建和谐社会的一部分。

2009年3月，《中共中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》发布，接着国务院印发了《医药卫生体制改革近期重点实施方案(2009-2011年)》，新一轮医改方案正式出台。其中明确指出：鼓励和引导社会资本发展医疗卫生事业。积极促进非公医疗卫生机构发展，形成投资主体多元化、投资方式多样化的办医体制。抓紧制订和完善有关政策法规，规范社会办医疗机构包括外资办医疗机构的准入条件，完善公平公正的行业管理政策。鼓励社会资金依法兴办非营利性医疗机构。国家制定公立医院改制的指导性意见，积极引导社会资金以多种方式参与包括国有企业所办医院在内的部分公立医院改制重组。

2012年11月，党的十八大报告指出：要毫不动摇地巩固和发展公有制经济，推行公有制多种实现形式，深化国有企业改革，完善各类国有资产管理体制，推动国有资本更多投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，不断增强国有经济的活力、控制力、影响力。

2013年10月国务院印发的《关于促进健康服务业发展的若干意见》(国发〔2013〕40号)提出要加快形成多元办医格局，大力支持社会资本举办非营利性医疗机构、提供基本医疗卫生服务；优化医疗服务资源配置，公立医院资源丰富的城市要加快推进国有企业所办医疗机构改制试点，引导非公立医疗机构向高水平、规模化方向发展，鼓励发展专业性医院管理集团。

2 国有企业医院改制的原因及必要性

作为企业的组成部分，企业医院曾对我国社会医疗保健事业起到了积极的作用，较好地解决了企业职工及其家属看病就医问题，为企业的稳步发展解除了后顾之忧，其自身也在企业的发展中得到了一定的发展，二者相辅相成，共同促进。

然而，随着市场经济的转换，作为计划经济产物的企业医院已逐渐不能适应社会的发展，甚至出现了阻碍企业主体发展的趋势[2]。我国企业医院依托企业而建立，在建立初时并未能有一个整体的规划，导致企业医院过于集中，造成布局不合理、重复建设进而资源浪费的局面。企业医院大都附属于企业的生活后勤服务系统，一般没有人、财、物力的自主权，工资、福利、奖金由企业统一规定，各项保险由企业统一办理，离退休人员由企业统一管理，其生存和发展主要靠企业拨款，这就使得企业医院必须牢牢地依附于企业，没有自己的奖惩措施，抑制了企业医院的积极性和活力，使其难以充分发挥自身的优越性。在企业医院中，往往有床位与医、护比不合理的现象，同时企业医院的病人来源一般就是企业职工和家属，病种单一，难以提高业务水平，进而导致业务骨干流失。此外，企业医院筹资渠道过于单一，仅依靠企业主体拨款和少量对外服务收入，远远不能满足企业发展的需要[3]。因此为适应市场经济发展，企业医院必须进行改革。

2.1 企业医院的特征决定了企业医院改制是必然的

企业办社会服务是从前苏联的计划经济管理模式中学来的，“一五”大规模的经济建设，156项重点经济建设项目，不仅聘请前苏联专家帮助和指导，而且还复用其高度集中的极化管理方式。由于厂址多选在离市区相对较远的地方，为保证生产需要解除职工后顾之忧，企业还办食堂、幼儿园、医院、商店、招待所等，后勤服务样样俱全，规模日益扩大，“大锅饭、管理难”，企业背上了沉重的包袱，既分散了管理者的精力，也加大了产品成本的核算。随着市场经济体制的建立，企业医院的存在和发展也面临着新的问题，不但拖累和制约了企业的竞争力，也严重浪费了卫生资源[4]。特别是实行职工医疗保险制度以后，这种办医模式已到了非改不可的地步。分离企业自办医院，有利于企业降低成本提高效益，增强其生存和发展的能力。

2.2 企业医院管理体制促进了企业医院改制

企业医院是企业对职工的一项福利事业，资金来源于企业母体，服务人群固定为企业职工及其家属，医务人员的流动性不大。在这种毫无压力的情况下，企业医院的发展极为缓慢。首先，投入产出效率对企业医院几乎没有意义，故而企业医院医疗资源浪费情况十分严重；其次，固定的病源使得企业医院没有市场竞争意识，一旦向市场开放以后，往往缺乏核心竞争力；第三，人员队伍过于稳定造成医务人员工作积极性降低，医疗技术水平提升缓慢，员工的学历水平低于同等规模的非企业医院。这样的管理体制给医院生存带来了极大障碍，促进了企业医院的改制。

2.3 国有企业改革的不断深化要求企业医院进行改革

改革开放以来，我国先后对国有企业实行扩权让利、承包经营责任制、股份制等方面的改革。国有企业改革朝着转换机制、政企分开、制度创新、战略调整的方向迈进，促进了国有企业的成长壮大。进入20世纪90年代，中国现代企业制度建设取得积极进展。1994年国务院决定，选择100家国有大中型企业进行试点，并按“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学”的要求推进现代企业制度试点工作。到2000年，大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度。通过改组、改制、改造、兼并联合，中国培育出了一批跨地区、跨行业、跨所有制的大企业和大集团。如1998年经国务院批准重组的中国石油化工集团公司和中国石油天然气集团公司，其资产总计都在4千亿元人民币以上，大大提高了中国石油石化工业的集约化程度和国际竞争能力。中国一些跨地区、跨行业、跨所有制的大企业和大集团(如中石油、中石化集团)己在世界500强榜上有名，显示国有企业战略调整和国有经济改革成效显著。作为国有企业的附属单位，企业医院适应形势要求加快改革步伐已是不容回避的问题。

2.4 企业医院改革是适应社会主义市场经济的必然趋势

改革开放以后我国引入了大批的外资企业，三资企业、个体私营企业也发展十分迅速。这些企业按照市场经济的模式进行管理，高工资、低福利，企业不办社会福利事业，甩掉了沉重的包袱。截然不同的两种管理模式，使得企业不在同一起跑线上竞争，老的国有企业成本高、亏损大，既不能吸引人才也不能留住人才。要发挥国有企业在国民经济中的主体作用，改革企业管理体制刻不容缓。而减轻企业办社会的压力，又是关键。分离企业自办医院不仅具有客观必然性，而且也是大势所趋。

3 国有企业医院改制应遵循的原则

企业医院社会化改革的情况直接影响着城镇医药卫生体制改革的进程和成效，正确把握企业医院社会化改革应遵循的基本原则是企业医院改革成败的关键。

3.1 从社会医疗需求出发

医疗需求是医疗市场存在的基础，是医疗市场发展趋势的主导，需求的扩张和收缩直接决定着市场发展规模的扩大或缩小。所以在医疗改革中必须根据社会医疗需求来决定医疗资源配置，决定在一定区域内设置各类医疗机构的数量、规模、专业特色。例如设置不同级别的综合医院、专科医院、地段医院、社区医疗服务中心、社区医疗服务站等，构建分工合理、功能明确、层次清晰的城市卫生服务体系，最大限度地满足患者需要，方便患者就医。

3.2 服从政府宏观调控

政府宏观调控是资源合理配置、医疗市场正常运行的必要保证。特别对于我们这样一个人口众多、经济基础比较薄弱、市场经济还未完全形成的发展中国家，医疗这个特殊行业更需要政府实施有力的调控。政府通过财政政策、价格政策、产业政策来调控医疗市场的运行，有目的地进行重点扶持，优先保证初级卫生保健的落实、基本医疗保险制度的实施和医疗高新技术的发展。这是中国社会主义医疗卫生事业发展的需要和保证。只有这样才能既保证医疗技术的可持续发展，又充分体现为最广大人民群众的根本利益服务的宗旨。

3.3 医疗管理法制化

市场经济是法制经济，医疗市场更要加强法治，只有严格法纪才能保证公平有序的竞争，保证医疗工作的社会主义方向，保证医疗卫生事业的健康发展，体现医疗卫生事业的公益性质。医疗事业是社会公益事业，而且又是涉及人命关天的大事，所以医疗市场不同于其他市场，不能以经济利益为主要目标，必须坚持以患者为中心，坚持救死扶伤的人道主义精神，追求社会效益和经济效益共同提高，而且要把社会效益放到第一位。因此在医疗市场中政府必须加强管理职能，加大执法监督力度。

3.4 经营方式多样化

经营方式多样化是社会主义初级阶段医疗市场发展的需要，是邓小平同志“三个有利于”思想在医疗改革中的具体体现。只有放宽医疗机构的经营方式才能有效地筹集资金，动员各方面力量、调动社会各方面积极性保证医疗机构设备更新、技术创新必要的财力，推动医疗事业快速发展，解决政府对医疗机构补偿不足的问题，同时对减政放权转变政府职能起到有力推动作用。国务院《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》为城镇医疗机构改革指明了方向。医疗机构可以国营，可以民营，可以合资，可以实行股份制，可以强强联合成立医疗集团，也可以划整为零转为社区医疗服务点。这种宽松的政策、良好的环境一定会解决很多政府管不了也管不好的老大难问题，带来的将是一个生机勃勃、蒸蒸日上的医疗改革和发展的新局面。广大人民群众会在这种放开搞活、公平竞争的医疗环境中得到满意的医疗服务。

3.5 公平竞争优胜劣汰

规范的市场经济应具备平等、自主、竞争开放的特性，社会主义市场经济更需要遵守公平的原则。要保证公平，一方面医疗机构要严格执法，另一方面政府应加强对医疗市场竞争的管理和监督力度。由于医疗行业的特殊性决定了政府对医疗市场竞争的适度限制性和开展专业特色医院规模的指导性。做为医疗机构尤其是多数规模较小、综合实力较弱的企业医院更应有自知之明，不可盲目地与大医院竞争对综合实力要求高的专业技术项目。中、小型的企业医院应扬长避短、拾遗补缺，在医疗市场竞争中找准自己的位置。在激烈的市场竞争中一些医院管理水平得到提高，技术得到进步，医院综合实力得到发展，服务和技术水平都上了一个新台阶。也必然有些医院由于整体的差距在竞争中败下阵来，难以为继而解体、破产。政府指导管理市场，从竞争中进一步了解医院，从各医疗机构的实际出发，依照区域卫生规划对各所医院进行规模定格，功能定位，管理定性。政府对那些难以为继的医院痛下决心实行“关、停、并、转、迁”，对竞争失败的医院宏观指导其另谋出路。在医疗市场竞争中逐步达到区域卫生规划的落实。

[1]杨维钢,林杰.谈企业医院分离前准备[J].现代医药卫生,2006,22(5):490- 491.

[2]李麟，苏莉.论市场经济条件下企业医院面临的问题及对策[J].中华临床医学研究杂志，2006(5)：702-703.

[3]丁大勇.市场经济条件下企业医院社会化的思考[J].中国交通医学杂志，2004(5)：605-606.

[4]程书权.试论企业医院面临的困难与对策[J].中国卫生质量管理，2002(4)：54-55.