工程质量投诉管理若干问题探讨

黄 健

（海口市建设工程质量安全监督站，海口 570206）

工程质量投诉是民生热点问题。特别是近年来新闻媒体对工程质量投诉频频曝光，跟踪报道，投诉事件、工程质量投诉管理机构（以下简称：投诉管理机构）及人员更是时时成为社会的聚焦点。如何妥善处理工程质量投诉，是摆在政府及其委托的投诉管理机构必须面对的、绕不开的话题，它既拷问了政府行政能力和人员素质，又督促有关部门根据社会发展需要不断完善工程质量相关法律法规，以适应日趋复杂的投诉情形和人民群众对政府部门管理能力不断提高的需求。在投诉处理过程中，工程质量投诉管理机构如何正确把握好定位，灵活应用法律法规知识，恰如其分地处理一些敏感问题是顺利开展投诉处理工作的关键。以下对工程质量投诉管理工作中的若干问题进行探讨，试图解释在当前法律框架下，工程质量投诉政府职能、定位和作用，尝试解决一些在质量投诉中经常遇到的有时又是非常敏感和棘手的问题。

1 工程质量投诉的概念和受理范围

明晰工程质量投诉概念和范围是投诉管理机构和人民群众处理或进行工程投诉的基础。根据《建设工程质量投诉处理暂行规定》（建监［1997］60号）规定，工程质量投诉的概念可以归纳为：公民、法人和其他组织通过信函、电话、来访等形式反映新建、改建、扩建的各类建筑安装、市政、公用、装饰装修等建设工程在保修期内和建设过程中发生的工程质量问题的活动。建设工程在保修期内和建设过程中发生的工程质量问题均属投诉范围。

应注意投诉受理范围中“在保修期内”和“建设过程中发生的工程质量问题”这两个关键词。

对于工程项目建设单位（房地产开发商）和施工单位来说，“在保修期内”是指《房屋建筑工程质量保修办法》第七条规定的范围：“在正常使用条件下，房屋建筑工程的最低保修期限为：（一）地基基础工程和主体结构工程，为设计文件规定的该工程的合理使用年限；（二）屋面防水工程、有防水要求的卫生间、房间和外墙面的防渗漏，为5年；（三）供热与供冷系统，为2个采暖期、供冷期；（四）电气管线、给排水管道、设备安装和装修工程，为2年。其他项目的保修期限由发包方与承包方约定。”房屋建筑工程的保修期，自竣工验收合格之日起计算，保修事宜由施工单位出具《工程质量保修书》具体规定。

而对于商品房购买者来说，房屋的保修者为房地产开发商，两者为买卖合同关系。房屋所有人应当要求房地产开发商依据《住宅质量保证书》规定的保修内容、保修期来进行保修。应当注意的是保修起始时间应为房屋交付业主使用之日，与施工单位出具的《工程质量保修书》起始时间可能不同。

“建设过程中发生的工程质量问题”应包含的内容是：正在施工的建筑物本身质量问题或施工造成的毗邻建筑质量问题。如：一工地采用锤击桩施工，造成毗邻房屋内饲养的40余只兔子死亡。该事件属于生产者对周围环境影响问题，投诉方应到环保部门进行投诉，不属于工程质量投诉受理范围。而如果是造成毗邻房屋出现开裂等质量问题，则属于受理范围。

2 投诉管理机构的定位及工作理念

大多数地方政府均委托当地工程质量监督机构为投诉管理机构。因工程质量监督机构是受建设主管部门委托，依据有关法律法规和工程建设强制性标准，对工程实体质量和工程建设、勘察、设计、施工、监理单位等质量责任主体和质量检测等单位的工程质量行为实施监督的部门。这种委托有利于从监管方面顺利解决工程质量投诉。但是，投诉管理机构由于其背景，往往又倍受投诉人或媒体“责难”：“房屋质量有问题，是怎么通过验收的？”。这就需要正确理解工程质量监督机构工作职责和明确投诉管理机构的定位。

质量投诉机构的定位：是协调者、监督者，而不是工程质量责任具体承担者。在投诉处理过程中，投诉处理人员应充分认识工程质量投诉处理的复杂性，摆正自身位置，不发表超越自身职责之言，应以组织处理质量投诉为主线，积极发挥协调作用，协调投诉人和工程建设各质量责任主体关系，确保质量投诉按照建设工程法律法规、房屋购买合同及《住宅质量保证书》规定内容得到落实处理。对拒不履行保修责任的按照相关法律法规规定进行行政处罚、不良行为记录。

另外，质量投诉机构也不是工程质量鉴定机构。在质量投诉处理过程中遇须鉴定判定归属问题（如：房屋裂缝成因鉴定，须判定是主体结构构件或装饰装修原因产生等）的，应当建议投诉人及建设单位共同委托有资质的鉴定机构进行鉴定。

3 工程质量投诉处理流程

工程质量投诉应倡导将投诉解决在物业管理层级的原则，即投诉人发现房屋质量问题，应先向物业单位反映，物业单位应按照《物业管理条例》及物业服务合同的约定及时向建设单位报告，由建设单位组织项目各质量责任主体各方进行处理，将工程质量投诉消灭在萌芽状态。如果上述诉求无果，投诉人可以到投诉管理机构进行投诉。投诉管理机构可以参考以下工程质量投诉处理流程进行处理（图1）。

工程质量投诉流程图中体现了以下投诉处理原则：

一是公正处理、疏导协调和监督相结合的原则。即投诉管理机构依据现行法律法规对投诉全过程进行管理，维护投诉者正当权益。

二是有限协调处理能力原则。即投诉管理机构对投诉的处理能力是有限的，如投诉超出范围或投诉协调难以进行即进入司法程序进行处理。这条原则对无理投诉者是一种有力制约，它为投诉工作“疏导、协调”提供了有力保证。

三是共同委托鉴定原则。一旦投诉必须进行鉴定，应推行本原则，这对避免鉴定结论产生纠纷提供有力保障。

此外，还通过数值计算进行了检验。例如，Cupillard和Capdeville（2010）揭示出：在考虑球状地壳构造的情况下，当噪声源在地表呈空间均匀分布时，就可以正确推定其衰减，但当噪声源为局部存在时，就无法进行正确推定了。相同的数值验证也经Weaver（2011）得出了结论。

注：（1）质量投诉受理范围：建设工程在保修期内和建设过程中发生的工程质量问题均属投诉范围。（2）项目质量责任主体：参与项目建设的建设、勘察、设计、施工、监理等单位。（3）责任单位：负有投诉质量责任的项目质量主体中的一方或几方。

4 几个在投诉处理过程中常遇到的问题

4.1 关于工程质量鉴定机构

工程质量投诉往往会遇到建设单位和投诉人共同委托有资质的鉴定机构鉴定问题。那么，具备对房屋质量问题鉴定资质的机构是哪些呢？根据我国实际情况，大致有如下三类：

1）设计单位 《建设工程质量管理条例》第四十二条规定“建设工程在超过合理使用年限后需要继续使用的，产权所有人应当委托具有相应资质等级的勘察、设计单位鉴定，并根据鉴定结果采取加固、维修等措施，重新界定使用期”。故条例赋予设计单位房屋鉴定资质。但现实是，负责本项目设计的设计单位做出的鉴定结论一般不被投诉人认可。其它具有相同资质等级的设计单位又不愿意承接这种利润微薄且又有风险的质量投诉鉴定，这是尴尬的现实。

2）工程质量检测机构 工程质量检测机构可以承担构件的质量检测并给出结论意见。但难以对结构体系存在问题导致的质量问题进行综合分析并得出结论意见。故工程质量检测机构可以承担那些不需要对结构整体进行分析判断的工程质量鉴定工作，如：判定单个或一个检验批混凝土构件抗压强度、砂浆抗压强度、钢筋抗拉强度以及混凝土楼板的厚度等。

3）司法鉴定机构 司法鉴定机构是经过司法行政机关审核登记并取得《司法鉴定许可证》，从事司法鉴定业务的法人或者其他组织。严格来说，司法鉴定机构只有在法院委托的情况下行使房屋鉴定职责，其结论只为司法系统所采纳。在质量投诉处理中，在未进入司法程序的情况下，如投诉人和建设单位双方均同意委托该类机构进行鉴定，亦不失为一种解决办法，投诉处理机构应予支持。

4）房屋安全鉴定机构（危房鉴定所） 房屋安全鉴定机构是依据《城市危险房屋管理规定》规定，由市、县人民政府房地产行政主管部门（现为住建主管部门）批准设立的房屋安全鉴定机构。但该机构各地发展不均衡，有些房屋安全鉴定机构只能进行危房鉴定，有些地区制定了安全鉴定机构准入标准，提高了该机构的鉴定范围。质量投诉处理中，可根据该类机构能力和准入条件委托鉴定。

4.2 关于维修方案的出具问题

《房屋建筑工程质量保修办法》规定：“发生涉及结构安全的质量缺陷，……；由原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位提出保修方案。”故涉及结构质量方面的维修方案应由设计单位出具。除此之外质量缺陷的维修方案一般由施工单位等各质量责任方根据各自责任情况出具。

4.3 关于投诉人要求落实“三包”和退房问题

“包修”，如前所述。

商品房“包换”，尚无相关法律文件支持。

“包退”，中国消费者协会明文规定实行“三包”（包修、包退、包换）的商品有18种，但不包括商品房。但住建部、国家工商总局制定的《商品房买卖合同示范文本》中明确：“出卖人承诺该商品房地基基础和主体结构合格，符合国家及行业标准。经检测不合格的，买受人有权解除合同”，即为退房。有些地方如海口市在《海口市商品房买卖合同》制定了更为明确的规定：“该商品房交付使用后，买受人认为主体结构质量不合格的，可以依照有关规定委托工程质量检测机构重新核验。经核验，确属主体结构质量不合格的，买受人有权单方退房。”综上所述，当证明地基基础和主体结构质量存在问题时，投诉人可以要求退房，有关部门应予支持。

5 关于现行建设工程法律法规在工程质量投诉处理中存在的问题

目前，在质量投诉中主要遇到的困难有：

1）对质量责任的承担主体不明确。导致在质量投诉处理过程中建设行政主管部门及委托的质量监督机构饱受责难。

2）投诉处理过程中缺乏规范的处理程序和具体规定，投诉处理方式不完善，导致各方矛盾激烈，投诉处理工作难以为继。

3）对拒不配合投诉处理的各质量责任主体（特别是建设、设计、监理单位）缺乏有效制约、惩治手段，导致政府部门协调投诉处理力度不强，难于收到“一时之效”，更难于通过质量投诉处理达到全面提高工程质量之效。

4）对投诉双方协商无果的，无明确规定走司法途径解决机制（仲裁或司法程序），投诉方往往责难有关部门协调能力差或不作为，给投诉处理结案造成很大困难。

对上述问题，我国现行建设工程法律法规难以有效解决。即存在着质量投诉法律法规不健全，缺乏有效的处理程序和处理手段，导致投诉方诉求难以落实，监管机构协调处理难等问题。如1997年颁布的《建设工程质量投诉处理暂行规定》（建监［1997］60号）这一规范性文件，该规定只有22条，施行至今已有16年，已经远远不能适应当前我国社会、经济和人民日益提高的民生诉求的需要。另外，原建设部《关于加强住宅工程质量管理的若干意见》（建质［2004］18号）中对建设单位（房地产开发企业）的质量责任和质量投诉有一些规定，但只言片语，难于系统发挥作用。

为解决这些问题，国家应对相关投诉管理规定进行修订，地方政府应结合本地区情况制定地方法规予以规范。另外，国家应强制推行工程质量保险制度，当务之急是推行工程质量保证保修这一险种，以应对各质量责任主体破产无法落实保修责任人等问题，也为各质量责任主体提供风险保障。在具体实施时，可以借鉴、探讨国际上较为成熟工程质量缺陷保险制度，建设单位投保工程质量保证保险的，可以免交物业维修金，通过保险降低建设单位的财务成本来引导和推动质量保险。如此，一是有利于分散住宅质量保证的风险和降低建设单位住宅质量保修的成本；二是有利于引入保险公司介入建设工程质量和安全监督的新机制，督促建设工程参与方更好地履行建设工程质量和安全的义务和责任。

6 结 语

工程质量投诉处理是一项综合性很强的工作，它既需要投诉处理人员熟悉现行国家建设工程法律法规及其他相关法规（如物权法、物业管理条例等），又要有稳重与灵活相结合的能力。希望该文能够给那些从事工程质量投诉工作的同行一定的启迪，顺利将每一件投诉案件结案。

［1］中华人民共和国国务院令279号.建设工程质量管理条例及释义［Z］.2000－01－30.

［2］中华人民共和国建设部令第80号.房屋建筑工程质量保修办法［Z］.2000－06－30.

［3］中华人民共和国建设部（建监［1997］60号）.建设工程质量投诉处理暂行规定［Z］.1997－04－02.

［4］上海市人民代表大会常务委员会公告第42号.上海市建设工程质量和安全管理条例及解读［Z］.2011－12－26.