改革深水区个体极端暴力事件应对与社会治理创新

张晓峰

(黑龙江大学，哈尔滨 150080)

中国改革在进入深水区后，群体性事件频发，个体极端暴力事件也呈高发态势，有关部门应对却愈显被动乏力。表明以往基于管制思维的公共危机管理模式难以适应改革进入攻坚阶段社会个体问题越来越突出的新形势。中央提出推进国家治理体系和政府治理能力现代化，充分发挥市场在资源配置中决定性作用，为破解改革深水区个体极端暴力事件难题提供了新思路，即从创新社会治理视角解决公共危机管理和平安中国建设问题，通过善治意义上的治理服务型政府建设，协调好社会个体同政府、市场及社会的关系，最终解决社会生活中人的问题。

一、改革深水区个体极端暴力事件高发态势与中国传统治理模式的困境

个体极端暴力事件是指完全由个人有意策划，通过非正当途径和暴力手段实施的，给他人和社会造成巨大危害的个体犯罪行为。它与其他个体犯罪及群体性事件最大区别是不可预知性和诱因的个体差异性，多为泄愤或报复。而且目标泛化，除直接相关人，多伤及无辜。有的也会演化成群体性事件。其共同点是都具暴力特征和较大的社会心理冲击力，都对社会秩序构成极大危害。

随着中国改革进入深水区，社会矛盾凸显，在群体性事件频发同时，个体极端暴力事件也呈高发态势。近年来，福建南平、广东雷州、江苏泰兴、陕西汉中、山东潍坊等全国范围内连续发生针对中小学生和幼儿园的个人极端暴力犯罪案件;成都、长沙、厦门等地接连发生公交车纵火案;哈医大附属第一医院、浙江温岭第一人民医院、深圳北大医院接连发生袭医案。影响较大的还有河北大学李启铭驾车撞人案，湖南长沙税务分局爆炸案，上海“杨佳袭警案”，周克华跨省持枪系列杀人案，残疾男子冀中星首都机场爆炸案，黑龙江海伦王贵敬老院纵火案等等。仅2014年1至2月，就有陕西党赵飞长途汽车爆炸案、兰州中川机场男子砍伤安检员案、湖南花垣访民胡秀祥刺伤截访者案、云南腾冲邵宗其冲锋枪杀人案、齐齐哈尔北钢医院杀医案等等。这些都是带有较多人员伤亡、产生全国性影响的重特大个体恶性事件，其特点:一是行为主体除少数敌视政府者或权贵，以及有人格障碍或心理疾患者，大多为弱势群体;二是蓄谋已久;三是大多伤及无辜;四是犯罪诱因具有心理积聚性。多由社会、单位、情感及家庭等小纠纷长期积累，迁怒社会;五是具有示范性和扩散效应;六是大多以非法行为铤而走险;七是不可预知性。事先很难预料，官方基本都是事中被动应对，事后严密布控以防扩散，事前预防有一定难度。

改革深水区个体极端暴力事件频发的原因，除社会正常发展时期也存在的病患、性格偏执、感情或家庭纠葛、赌博酗酒、劳资和商业纠纷、职场和校园矛盾、受骗上当、敌视社会外，也与改革攻坚阶段社会矛盾凸显密切相关，主要集中在拆迁、征地、涉案涉访、下岗分流、不公境遇等因改革引发的利益纠纷上:一是伴随改革深入和利益关系调整，法律和制度不完善，权和情大于法、社会不公等现象突出，政府对群众利益问题解决得不好，一些人心理失衡行为失控在所难免;二是从国家到地方基本没有针对个体极端暴力事件的专门预案，大多将其置于突发公共事件应急预案中，且主要同群体性事件相关联。二者虽有相通之处，但毕竟应对有别;三是各级政府虽然都有针对个体极端暴力行为的日常管控措施，但存在碎片化倾向，未形成全覆盖的关于个体极端暴力事件的信息管理技术平台和紧急救护网，统一协调不够，尤其社区、第三方作用没充分调动起来;四是群众权利诉求与利益实现渠道不畅通，一些人就可能寻求非正当参与方式解决问题，如上海杨佳袭警案和首都机场冀中星爆炸案，皆因对正当渠道解决诉求不满意才选择极端方式;五是与改革而致的个人境遇或对社会不满有关。如厦门公交纵火案的陈永洲就因户口得不到解决无法领到低保报复社会。山西省委爆炸案犯丰志均不满盗窃被判刑，自制爆炸装置报复社会;六是犯罪人普遍执拗偏激，悲观厌世，有的还有精神疾患，且男性居多;七是传媒误导。一些媒体对犯罪报道容易过界，导致犯罪欲望和方法扩散传染;八是对群众思想和心理疏导有疏漏，相关人员应对能力尚显不足。

从深层次说，近年来个体极端暴力事件频发暴露出的是政府在社会急剧转型过程中囿于长期计划经济思维和全能政府管控模式，导致无论理念还是行为方式仍局限于管理主义窠臼，从而在改革进入深水区转入治理阶段，理应依靠治理模式解决深层次问题时，仍在管理和治理的复杂关系上纠缠不清，陷入被动应付的困境。一是现有政府行为的理念、组织、形式、方法已不适应转入社会治理阶段经济社会发展需要，特别是社会结构、利益结构多元化和互联网新媒体异军突起新挑战的需要;二是现有政府、企业、社会组织社会治理职能不清、关系不顺;三是现有社会管理体系不健全，难以适应转入社会治理后有效发挥作用的需要。中国人民公安大学研究显示，个体极端暴力犯罪案件近年来密集出现，平均造成伤亡人数远高于一般暴力犯罪案件，不仅祸及被害人及其家属，也殃及自己和家人，还引发社会恐慌，甚至扩散成群体性事件，严重危及社会秩序。

二、政府与社会关系长期疏离对转型期个体行为的影响

在中国，受宗法传统和专制体制长期影响，国家和政府自古以来就凌驾于民众和社会之上。这种体制格局下的政府不是以满足社会公众需要为旨归，而是一味要求社会成员向国家尽义务，政府与公众权力和义务关系不对等，权大于法，国民的臣民意识也由此养成，习惯了家长制统治方式，且世代相传。这种传统在建国后又和权力高度集中的计划经济体制结合在一起，导致国家与社会高度合一，政府本位被强化，社会缺位，人本意识缺失，公域和私域界限模糊，个人自由和权利受到忽视。改革开放使个人和社会的作用得到彰显，立足于以人为本，最大限度地满足人民群众物质和文化生活需要，个体欲望得到释放和满足，自主意识增强，参与改革的积极性被充分调动起来。

随着改革进入纵深阶段，人与自然关系、人与社会关系、人与自身关系严重失衡，区域差距、城乡差距、收入差距、干群差距不断扩大;心理危机、价值危机、情感危机及生态安全、食品安全、健康安全、职业安全、人身安全等问题日益突出;民主、法制、公平、自由等越来越成为影响社会个体行为的焦点和诱发因素。这既是历史积淀和体制不健全的后果，也反映出以往我们在指导思想上忽视社会和个体需要的失当。长期以来，我们给经济增长以过多关注，认为以此就能自发取得社会政策所需要的结果，在社会公众总体需要得到满足的同时，却因社会缺位而给千差万别的社会个体需要问题的解决留下空白。尽管宪法规定了公民的权利和义务，但公民参与政治过程的权利仍受很大限制，民众只能将权益实现寄托于拥有强大公权力的政府。政府垄断着本属于社会的权力和职能又力不从心，与公民个体需要有关的所有义务最后还是由个体自己及家庭邻里和亲友承担。这种政府吞噬社会，公域与私领界限模糊相互影响呈灰色化的状态，导致彼此之间权利义务关系扭曲和冲突，很容易诱发个体对政府不满及个体极端暴力行为发生，还会演化成群体性行为，中国历史上连绵不断的政权更替与此不无关联。

人类活动领域可划分为公共领域和私人领域，与之相适应的人类事务也可以划分为公共事务和私人事务，解决的是公共需要和私人需要问题。私人领域都是关涉个人或由个人组成的社会组织内部的私人事务，其理性追求是私人利益最大化，公权力不能随便介入;公共领域都是关涉社会共同体及其中每个成员的公共事务，它是公共权威即政治权力发挥作用的领域，按照哈贝马斯的观点，也称公共权力领域，即政治领域，其理性追求是“在社会整合的种种力量之间达成新的均衡”。［1］按照经济人假设，人都是利己的，然而人的这种利己性若离开了与他人或群体活动的关系是显现不出来并予以实现的，公共事务就是在这样的人类集体行为中产生的，是人的自利性得以显现的条件。［2］“群体决策的特征表现在有多个参与者存在，而且每个参与者都有可能对决策结果产生影响，当然，影响力的大小可能不同。”［3］汉娜·阿伦特在《公共领域和私人领域》中从分析古希腊人公共生活与私人生活入手，指出随着城邦兴起，人们除了自己的私人生活，还要接受政治生活，每一位公民都隶属于这两种生活秩序。人一旦失去与他人的客观联系就等于失去了达到比生命本身更加永恒的境界的可能性。马克思也是从这个意义上提出了人的本质是社会关系总和的科学命题。

现实生活中，由于人们作为“经济人”都依自身偏好决定行为并以此对群体决策施加影响，个体理性和群体理性存在着事实上的矛盾和冲突，这就给政府有效利用群体决策优势，通过公民有序政治参与制定政策造成一定困难。面对社会转型时期政府与社会长期疏离对个体行为的影响，作为群体决策最高形式的政府公共政策只能立足“以人为本”，把私人个体需要同社会公共需要统一起来，在公共利益问题上寻找共同点——存在于政府与社会之间的政府需要与社会需要的契合点，如民生、民主法治、社会公平等等一些共识性社会问题。撬动的杠杆就是创新社会治理，充分发挥社会组织尤其民间组织在疏通民意、开启民智、满足民需方面的作用，在“善治”基础上达成私人需要与公共需要的互惠与共享。

三、从创新社会管理到创新社会治理:政府、市场、社会、个人关系的重构

自20世纪下半叶开始，政府改革成为世界各国应对新社会发展变化而作出的重大战略性调整，呈现出从传统政府管理模式到新公共管理模式再到服务型政府模式三种形态的更替。尤其新公共服务理论在价值取向上由经济与效率转向了公平、责任与公共利益，政府角色由掌舵转向服务，强调政府责任回归，使政策更贴近人心。

20世纪70年代以来，面对市场失灵和政府失灵交替出现，传统政府管制模式已不适应社会发展需要。随着第三部门力量壮大和网络技术迅猛发展，政府体系信息渠道的单一性和垄断性已被打破，政府要有效行为，必须与国际组织、非政府组织、社区、公民等其它非国家行为主体充分合作，现代治理由此而生。政府治理和政府管理都需要权力和权威，目的都是长治久安。但政府治理作为管理的深化不仅靠上行下达的行政权威，更强调包括政府、私营部门、非政府组织和公民等在内的各种主体不断调和相互冲突的目标，在互存、互信、互利基础上协商谈判与合作，最佳状态就是“善治”，比“善政”更具民主性和灵活性。

尽管我国从上世纪80年代后期就一直试图在“小政府、大社会”模式下探索“社会化”的社会管理和社会服务体系，却囿于一直在以政府为惟一权力主体的“管理”模式上绕圈子，始终没处理好政府、市场、社会、个人等多元主体的关系，自然也就走不出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的政府改革怪圈，正确认识社会化的社会管理和社会服务模式的特点和要求也就无从谈起，有效解决社会个体需要问题也就缺乏体制建构和资源供应的根基。特别是近年来社会矛盾加剧，社会建设问题若不能很好解决，就会危及社会稳定。党的十八届三中全会引入“治理”理念，推进国家治理体系和治理能力现代化，以此充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，转变政府职能，放权给市场和社会，由创新社会管理转向创新社会治理。这就意味着要从治理角度重构政府、市场、社会和个人关系，使社会个体需要切实能够通过创新社会治理，尤其创新社会服务的体制机制得到满足，有助于从源头上破解公共安全难题，有效遏制个体极端暴力事件发生。

一般说来，一个国家由政府、企业和社会三种基本权力组成，分别代表政治、经济和社会三种权力，社会发展是三者相互作用的结果，社会个体需要的满足也主要取决于三者关系的均衡。政治生活和经济生活不会脱离社会生活单独进行，而是作为构成社会生活的一个重要方面，对人类现实活动产生影响，进而决定社会个体的思想和行为。政治、经济活动中的所有问题都能在社会关系中得到解释。至于解决办法，罗尔斯的答案是通过政府干预解决个人需要问题。诺齐克则认为只有个人和市场才能使社会组织起来实现公正目标。哈耶克认为政府没有能力改善个人与市场的互动，经济应在无干涉条件下发展，政府的作用仅仅是确保这种社会中的自发秩序，以促进个人自由和市场自由。公有村社主义吸收了政府和市场优点，又克服其不足，强调政府目标应转向个人自由、家庭利益和社区关系，为此必须推动那些介于国家与个人之间的家庭、志愿组织、学校、教堂和社区等不断发展并发挥作用。社会转型作为整体性社会变革不单纯是经济体制改革和政治体制改革，还包括社会治理体制的改革和创新，而且后者是所有领域改革成功的保障。

多年来我们虽然一直强调正确处理好国家、集体、个人的关系，却始终没有破题。先是突出政治，后又过于强调经济，唯独忽略社会这一块短板。结果是政府凭借垄断资源过度干预企业和个人生活，企业又把负担转嫁给社会，政府社会职能又缺位，三重重负最后都压到个人和家庭上。民众因社会政策空白乏力不托底有后顾之忧，一些人对政府失望，遇事才铤而走险。创新社会治理为我们找到了正确处理上述关系的突破口，即以经济体制改革为牵引，通过创新社会治理撬动政府、市场和社会的有效互动，通过放权给市场满足企业需要;通过还权于社会满足公民个人需要;通过转变政府职能，规范权力运行，简政放权，适应提升政府治理能力现代化的需要。如此，才能有效实现市场需要和社会需要的对接，使一切劳动、知识、管理、资本的活力竞相迸发，发展成果更多更公平惠及全体人民，政府需要也就会自然得到满足。

社会个体作为现实生活中的人，既是创新社会治理的主体，又是对象，必须让他们充分参与到创新社会治理中。在这个过程中，对公民个体素质的要求与对政府提升治理能力的要求是同步的，个人生活的意义只有与公共性结合在一起，在与政府、企业及社会的互动中才能变成现实。政府为此应立足“以人为本”，从满足社会共同体全体成员共同需要出发，改进社会治理方式，加快实施政社分开，通过激发社会组织活力，实现政府、市场、社会和个人共同需要基础上的良性互动，实现创新社会管理向创新社会治理的转变，推动服务型政府建设由善政向善治转型升级，最终解决社会生活中人的问题，这是决定公共需要如何满足个体需要的性质、方式和效果，进而解决公共安全问题的关键。

四、推进善治意义上的治理服务性政府建设:创新社会治理对人的关照

善治是使公共利益最大化的社会治理过程，是社会治理的最佳状态，同“善政”这一传统理想政治模式相比，其本质特征是政府与公民对公共生活的合作共治，呈现的是国家与公众和谐关系的最佳状态，虽仍由政府主导，但基础在公民或民间社会。改革进入深水区的政府政策要真正接地气，就必须用社会政策托底，落实到社会公众个体。办法只能是从解决政府和社会关系入手，推进政社分离，即政府还权于社会，逐步退出社会能够进行自我管理和服务的领域。路径就是将正在大力推进的服务型政府建设上升到国家治理体系和政府治理能力现代化层面，同市场在资源配置中决定性作用结合起来，以创新市场治理能力为牵引，以创新社会治理为突破口，推动善政意义上的服务型政府向善治意义上的服务型政府转变，为破解改革深水区个体极端暴力难题提供新思路。

善治意义上的服务型政府追求的是以治理方式为群众提供最佳服务的最佳状态，也可称治理服务。治理服务是不同于依托“权力本位”以政府为惟一权力主体的“善政”意义上的统治服务和管理服务，是一种依托“公民本位”、主体多元的、“善治”意义上的全新服务形式，与之相适应的服务型政府因而也是“善治”的政府。按照党的十八届三中全会精神，就是党委领导、政府主导、社会各方面参与，通过系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，以实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动的治理服务型政府。从政府起源来说，政府是从社会分离出来的公共力量，来源于公民权利的让渡，服务公众是政府的本质所在。治理服务厘清了统治服务、管理服务和公共服务在服务主体、组织、形式上纠缠不清的模糊状态，以多中心治理理念和创新社会治理这样一些更具可操作性的手段，营造多元共治、包容和谐的新格局，更好地体现政府服务的公共性和对人的关照，具体到影响个体行为上:

第一，必须建立政社合作机制，搭建协调政府、企业、社会和个人关系的协作平台，注重发挥社会组织的作用。

第二，坚持源头治理，创新有效预防和化解社会矛盾的多元化的体制机制。一是各单位和部门都要建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制，切实解决群众实际问题，特别是弱势群体的问题;二是加强宣传教育，引导人们正确处理家庭、单位、社会及与他人关系，珍视生命，理性面对矛盾，树立法制观念和靠正当手段维权的意识;三是移风易俗，改掉潜规则之类陈规陋习，树立健康的社会风尚;四是规范政府权力运行，依法行政，严惩腐败，公平合理分配资源。对待矛盾不捂、不拖、不堵、不欺，对维权事项及时处理，及时反馈结果;五是完善社会矛盾大排查、大调解机制。各单位、社区都要制定矛盾纠纷登记制度、报送报告制度等制度，对职场、家庭邻里等方面纠纷全面排查，将矛盾化解在萌芽状态;六是健全重大决策社会稳定风险评估机制，防患于未然。

第三，推进平安中国建设，构建多元化治安防控体系。一是要像重视群体性事件一样重视个体极端暴力事件，纳入平安中国建设，立专项、投专费、设专办、司专责。各级政府都要制定《突发个体极端暴力事件应对预案》，或将其纳入社会治安管理体系，设配套政策法规;二是将应对个体极端事件纳入创新立体化社会治安防控体系中。构建以公安政法机关和行政执法队伍为骨干，以各单位保卫组织、社区保安员、场所保安员、联防员、治安信息员构成的群防群治组织为基础，囊括社区民警、专职治安巡防队、单位门卫、保安、群众性义务联防、店铺联防等网格化防控体系。而且覆盖社区住户、单元，农村的农户，企事业单位的部门、班组、车间，学校的班级、年级，商业场所的柜台、摊位，深化平安家庭创建工作;三是坚持预防为主，构建处置个体极端暴力事件预警机制。强化学校、医院、公交等人员密集场所尤其敏感人物、场所、时段的情报信息搜集研判，以及枪支刀具等违禁品管理。加强巡逻盘查和实战演练，快侦快破已发案件以防继续作案;四是将处置个体极端暴力事件纳入公共安全信息管理系统建设，融入智能城市建设、智能化小区建设和家庭智能安防计划中;五是通过宣传和培训增强干部群众自我防范意识和应对能力。

第四，强化法治在解决个体极端暴力事件中的权威地位。运用法治思维和方式化解矛盾，政法战线更要公正执法;引导人们以合法方式表达诉求，对暴力维权者绳之以法。完善维护群众利益的各种法律制度及调解联动体系。

第五，信访部门要正确处理群众上访。落实首办责任制，开拓网络信访等多种新渠道。把涉法涉诉信访纳入法治轨道。

第六，完善精神支援制度，加强敏感人群心理干预。

第七，规范媒体报道，引导舆论理性对待个人极端行为，防止过分渲染作案细节形成模仿效应，惩治假信息传播和恶意炒作。

总之，将改革深水区的将个体极端暴力事件完全归罪于行为人失之偏颇，他们的行为也有社会原因，既不能当敌我矛盾处理，又要防止其转化为敌我矛盾，要分清性质，区别对待，妥善处理好维稳和维权的关系。这是一个新形势下立足“以人为本”，从善政逐步走向善治的还政于民和还权于社会的治理服务过程。从创新社会治理视角解决公共危机管理和平安中国建设问题，强调党委、政府、企业、社会组织和个人都作为治理主体共同参与政策的过程，使社会个体真正得到切实有效的关照，有助于从源头上遏制个体极端行为。如此，才能确保社会安定有序，人民安居乐业。

［1］ ［德］哈贝马斯.公共领域的结构转型［M］.曹卫东，刘北城.等译.上海:学林出版社，1999:22－35.

［2］ 刘熙瑞.公共管理中的决策与执行［M］.北京:中共中央党校出版社，2003:50.

［3］ 扬雷.群体决策理论与应用［M］.北京:经济科学出版社，2004:37－38.