气候资源的权力与权利:基于公共财产属性的构造

闫 海，赵巧玉

(辽宁大学，沈阳110136)

气候资源的权力与权利:基于公共财产属性的构造

闫 海，赵巧玉

(辽宁大学，沈阳110136)

气候资源不是《宪法》、《物权法》上明确列举的国家所有权客体，也不具有权利客体的特征。气候资源与国家所有权客体在权利归属、表现形态、使用方式、存在目的上存在较大差异，乃是一种公共财产。基于公共信托理论，国家是公共财产的受托人，对气候资源行使诸如气候资源规划权、保护区设立权、纠纷裁决权及开发利用行政许可权等管理权。因为气候资源不是国家所有权客体，源自气候资源国家管理权的民事主体对气候资源开发利用的权利乃是特许物权。气候资源特许物权具有公私兼容的性质，既具有公法性，又具有私法性。

气候资源;公共财产;公共信托理论;气候资源国家管理权;气候资源特许物权

一、引 言

黑龙江省人大常委会在2012年6月制定并通过《黑龙江省气候资源探测与保护条例》，该条例对气候资源探测的原则和规划、探测审批制度、探测结果的资料汇交、气候可行性论证等内容予以具体、明确的规定，较好地解决了目前气候资源探测和保护工作中的诸多问题。在该条例的引领下，我国关于气候资源探测和保护的地方立法相继出台，如同年9月出台的《西藏自治区气候资源条例》、《山西省气候资源开发利用和保护条例》及同年11月出台的《贵州省气候资源开发利用和保护条例》等。与其他地方立法不同，《黑龙江省气候资源探测与保护条例》第7条第1款明确规定“气候资源为国家所有”，该条款引发广泛争议，学界主流观点对此持质疑态度，指出气候资源国有化是法律上的“不可能任务”。［1］我们也认为“气候资源为国家所有”并不成立。但是，针对当前盲目开发利用气候资源的现实问题，迫切需要的是建设性批评，应当从气候资源公共财产属性出发，根据公共信托理论，完成气候资源国家管理权和气候资源特许物权的权力(利)构造。

二、气候资源的法律属性:国家所有权客体抑或公共财产

(一)气候资源不是国家所有权客体

1991年，国家气象局出台的《气候资源管理大纲》(国气候发［1991］1号)指出，“气候资源是指人类凭藉一定的手段、方式所能开发利用的那一部分气候条件，是人类可利用、形成财富或使用价值，并能影响劳动生产率的自然物质和能量的一部分。”2012年《黑龙江省气候资源探测与保护条例》第2条第2款也规定，“本条例所称的气候资源，是指能为人类活动所利用的风力风能、太阳能、降水和大气成分等构成气候环境的自然资源。”

我国《宪法》第9条第1款规定，“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有。”我国《物权法》第45条第1款规定，“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。”同时《物权法》第46至55条共11条明确列举了国家所有权客体的范围，其中涉及自然资源的包括:第46条的“矿藏、水流、海域”，第47条的“城市的土地”、“法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地”，第48条的“森林、山岭、草原、荒地、滩涂”，第49条的“法律规定属于国家所有的野生动植物资源”，第50条的“无线电频谱资源”，等等。由此可见，气候资源并不属于《宪法》、《物权法》所明确列举的国家所有权客体。如果进一步考虑气候资源是否可归属于《宪法》第9条第1款、《物权法》第48条中“等”之列，则需要在法理上辨析气候资源是否符合权利客体的特征，甚至从语义上分析与“等”之前所列事物是否具有同一性。

法律关系客体作为联系法律关系主体之间权利和义务的中介，不仅是权利和义务的依托，更是确认法律关系性质和类型的重要依据。法律关系客体具体包括财物、行为和精神权益。作为权利和义务载体的法律关系客体具有以下特征。第一，对主体而言，它必须是“有用之物”，围绕客体可能发生利益冲突，因此需要对其予以利益界定，即对其权利和义务进行分界，明确其所属所归。第二，须是人类能够控制或者部分控制的“为我之物”，只有人类能够控制的东西才适宜由法律来调整，才可以成为行使权利或履行义务的对象。第三，须是独立于主体之外(在认识上可以与主体分离)的“自在之物”。［2］因此作为权利客体的物必须具有可控制性、可支配性及排他性。气候资源虽然是人身以外的客观存在，能够满足人们的社会需要，但是其分布随机且分散，发挥作用的过程较为短暂。这种不特定化导致人类不能有效控制气候资源，所以不符合“为我之物”的特征。气候资源作为无体物，表现为自然力，具有一定的抽象性，难以成为被主体占有、使用、收益、处分的具有存在形态的事物。此外，气候资源是一种取之不尽、用之不竭的自然物，不具有稀缺性，是一种自由财产，不是所有权客体，理所当然不是国家所有权的客体。

(二)气候资源应当是公共财产

罗马法将不可归个人所有且不可用来交易的物品称为非财产物，并且分为神法上的非财产物和人法上的非财产物。人法上的非财产物包括公共财产，即直接服务于某些公共用途，任何人都享有按其公共用途非排他性地使用、且政府无权随意处置其用途或者利用其获得收入的财产。［3］对于公共财产，全体社会成员应根据自然法共同享有，公共财产不能归属于任何人甚至国家所有，不得转让，也不因时效而消灭。［4］与国家所有权的客体相比，公共财产具有四个特征。第一，权利归属不同。土地、矿藏、水流、森林等法律明文规定的自然资源作为国家所有权的客体由国家享有占有、使用、收益、处分等各项权能。公共财产不存在归谁所有的问题，每个人都可以在法律规定框架内合理使用。第二，表现形态不同。作为所有权客体的自然资源，应当是有形的、可以被支配的，国家可以有针对性、有计划性地行使各项权能。公共财产大多没有具体的物的载体，只能凭感觉感知，具有抽象性，并不存在一定的物质形态。第三，使用方式不同。法律规定属于国家所有的自然资源具有排他性，对其使用需要提出申请，经过行政许可，缴纳一定的费或税之后才有权开采利用。公共财产作为一种无主物，是人类共有的财产，因此不需要支付报酬，任何人都可以基于自己的合理需求无偿使用。第四，存在目的不同。作为国家所有权客体的自然资源应服务于财政收入，实现国库收入最大化。公共财产直接服务于公共用途，以确保每个公民最低限度的自由和自主为目的。气候资源不是国家所有权客体，但是符合公共财产的特征，是一种重要的公共财产。

将气候资源界定为公共财产具有重要意义。首先，明确气候资源的公共财产属性，更有效地确认了气候资源是神圣不可侵犯的。气候资源在被开发利用的过程中易遭破坏或者被不当使用，将其定性为公共财产后，国家可以代全体民众行使管理职责，给予特殊的保护。其次，可以限制政府利用气候资源获得不正当收入，保证气候资源的公益性。国家以管理者的身份对气候资源进行公平分配，一般不得收取费用。只有在超过基本需求或者妨害他人合理利用的情形下，政府才可以通过收取适当费用保障资源的有序有效利用。再次，实现气候资源公平与效率之间的平衡。财产权是自由的保证，公共财产则是全体公民实现自由的强有力武器。气候资源的公共属性可以减少市场化大规模分工对弱者个人自由的威胁，使弱者免于受到包括国家在内的强者的过度剥削，保障代内之间、代际之间基于自身的需求公平地行使各项权利。最后，保证公民对自主需要的气候资源的利用权，促使气候资源直接服务于公众的共同利用，从而增加公民的福利。

三、基于公共财产属性的气候资源国家管理权

(一)公共信托理论与气候资源国家管理权

每个人都可以自由使用公共财产，然而这一使用必然对他人产生负面影响，或者有产生负面影响的可能性，因此使用行为应当受到限制。每个人在使用气候资源时应当考虑到他人是否可以合理的使用，要尽可能的将对他人的侵害控制在最小程度内，这就需要第三方对使用行为加以规范。公共信托理论(Public Trust Doctrine)较好地解决了这一问题，为国家对公共财产行使管理权提供了依据。现代意义上的公共信托理论发轫于美国，1970年美国密执安大学萨克斯教授针对伊利诺斯州中央铁路诉伊利诺斯州(Illinois Central Railroad V.Illinois)一案发表评论，提出“阳光、水、野生动物等环境要素是全体公民的共有财产，公民为了管理他们的共有财产而将其委托给政府，政府从而与公民建立信托关系。”［5］他认为，州政府不能授予私人对公共财产的所有权，赋权他们去界定或改变公共用途，因为空气、水、阳光等人类生活所必需的环境要素在受到严重污染和破坏以致威胁到人类正常生活的情况下，不应再视为“自由财产”而应成为所有权的客体。环境资源就其自然属性和对人类社会的极端重要性来说，应该是全体公民的公共财产，任何人不能任意占有、支配和损害。每个人在充分使用公共财产的同时，不得妨害他人使用公共财产，为了合理支配和保护这种公共财产，应由共有人委托国家来管理。被授权的国家为公共利益来保护和利用公共财产，并且以信托的形式控制这些资源。公共信托实际上是一种社会契约，是主权者的国家和公众为了维护公共财产达成的合意，通过对国家转让公共信托财产或者改变其用途施加限制，保护信托财产的公共用途。

由于气候资源分布不均衡，一定时期内可利用的气候资源在数量上也是有限的，这需要国家对气候资源的利用予以平等分配。所谓平等分配，既要保证代内的不同地区的人的平等使用权，又要保证未来世代的人能够平等地利用资源，只有国家有责任、有能力担当这一受托人的角色。国家作为受托方，享有管理气候资源的权力，有效管理可以避免气候资源陷入哈丁所说的“公地悲剧”。［6］

(二)气候资源国家管理权的内容及其限制

基于公共信托理论，国家不是气候资源的所有者，只是为了公共利益而受托管理气候资源，以化解气候资源开发中各方的利益冲突，确保气候资源得到最佳利用。作为受托人，国家可以行使以下四种权力。第一，气候资源规划权。为避免气候资源开发的盲目性，保障气候资源利用的整体性和协调性，需要国家对气候资源开发利用活动进行有效引导，因此国家有权对气候资源的探测和开发予以规划。第二，气候资源保护区设立权。开发气候资源有可能会出现过度开发、不当开发等破坏生态环境的问题，国家有权遵循法定程序设立气候资源保护区，明确禁止在保护区内进行商业性开发，并对保护区内已有的开发项目进行环境评估，对产生重大污染或者破坏环境的项目要求限期整治，期满后仍不合格者可责令其停止。第三，气候资源纠纷裁决权。不同个体从自身利益出发寻求气候资源利用效益最大化可能导致权利冲突，国家作为冲突的第三方，应通过司法或非司法的途径解决纠纷，及时高效地化解各方之间的矛盾。第四，气候资源开发利用许可权。行政许可是行政管理的一项基本手段。应当通过环境影响评价制度分析开发利用气候资源的各项活动对气候资源的影响，同时制定措施，以减轻或避免对气候资源产生负面影响。［7］国家有权基于环境影响评估结果对个人或者组织的气候资源开发行为予以审查，这样，既保障了全体民众的公共财产权益，又能避免气候资源被闲置浪费，还可以及时监督开发行为，从而实现气候资源的可持续利用。

公共信托理论不仅赋予国家气候资源管理权，同时也规范作为受托人的国家的行为，确保气候资源国家管理权不被肆意地行使，即国家不得改变气候资源的公共财产属性，国家制定、实施法律和政策以公共利益为出发点。因此，应当增强气候资源管理权行使中信息公开的力度，扩大信息公开的范围，确保利益相关人享有充分的参与权和知情权，通过畅通的利益诉求渠道防止公权力被肆意行使。

四、基于公共财产属性的气候资源特许物权

(一)公共财产、公共信托与气候资源特许物权

《物权法》第122、123条规定的海域使用权、探矿权、采矿权、取水权、养殖权、捕捞权的权利对象为国家所有权客体的自然资源，权利本源是国家所有权的行使。《物权法》第117条将用益物权定义为“对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利”，由此可见，上述权利属于用益物权范畴。但是，气候资源属于公共财产，不是国家所有权的客体，组织或个人对气候资源开发利用的权利亦非源自国家所有权，而是基于国家行使气候资源管理权中的行政许可，因此不属于用益物权的范畴，而是特许物权。所谓特许物权是指国家经由行政许可直接赋予权利人开发、利用自然资源的权利，并不表现为对自然资源的简单占有、控制和利用，而是对自然资源具有创造性的开发行为。［8］特许物权是对特定自然资源进行某种形式的利用，表现为在原有资源形态上进行的有目的、可间断地摄取、开发和检测行为等。特许物权的设立有助于提高自然资源的利用效率，防止对环境和自然资源的掠夺性消耗，实现经济、社会、环境三者之间的协调和可持续发展。气候资源特许物权是国家基于公共信托理论，以气候资源管理者的身份，通过行政许可对气候资源开发利用活动的民事权利安排。

(二)气候资源特许物权的双重属性

传统物权以对物的占有和归属为目的，特许物权则不同于此。因此气候资源特许物权亦不是建立在对气候资源进行控制、占有基础上的，这是一项公私兼具的民事权利。一方面，气候资源特许物权具有公法性。气候资源特许物权的公法性体现在设立程序上，由气候资源开发利用主体人向法律法规确定的有权设定行政许可的行政机关提出申请，只有符合法定要件且经过有关行政机关的同意才能取得此项权利。如果权利人违反公共利益和可持续发展的要求，相关行政许可机关有权取消该气候资源特许物权，这并不违背信赖利益保护原则，无须给予任何赔偿。另一方面，气候资源特许物权具有私法性，气候资源特许物权的私法性是指它的民事财产权性质。气候资源取之不尽、用之不竭，并不稀缺，但是开发利用气候资源可以取得收益。气候资源特许物权的权利人是基于与国家的行政许可合同来确立并行使权利的，当许可到期或者国家基于公共利益的需要终止行政许可，气候资源特许物权将不复存在，这与民事合同效力终止和解除具有类似之处，体现了私法色彩。

五、结 语

《黑龙江省气候资源探测与保护条例》之所以在第7条第1款规定“气候资源为国家所有”，乃是尝试通过确立气候资源国家所有权以保证气候资源国家管理权的合法性。但是这一规定缺乏宪法、法律的实在法支撑，同时气候资源也不具有所有权客体属性，因此这一条文是一次失败的立法实验。气候资源不是国家所有权的客体，将其界定为公共财产更符合法理。授权国家对公共财产行使管理权的公共信托理论能够有效推动气候资源的开发和利用，促进环境与经济、社会的可持续发展，乃是避免“公地悲剧”，解决气候资源开发和管理困境的可行性方案。依照公共信托理论，由国家行使气候资源管理权并通过行政许可设立气候资源特许物权，可以确保国家行使社会公共管理职能，对气候资源开发利用活动进行有效的监管，从而避免了气候资源权属之争，具有可操作性。

［1］侯佳儒.气候资源国有化:法律上的“不可能任务”［J］.中国政法大学学报，2012，(6).

［2］张文显.法哲学范畴研究:修订版［M］.北京:中国政法大学出版社，2001:106-107.

［3］肖泽晟.社会公共财产与国家私产的分野——对我国“自然资源国有”的一种解释［J］.浙江学刊，2007，(6).

［4］汪劲.环境法律的理念与价值追求［M］.北京:法律出版社，2000:238-240.

［5］Joseph L.Sax.The Public Trust Doctrine in Natural Resources Law:Effective Judicial Intervention［J］.Michigan Law Review，1970，(3).

［6］ ［美］科尔.污染与财产权:环境保护的所有权制度比较研究［M］.严厚福，王社坤，译.北京:北京大学出版社，2009:5-8.

［7］代杰.气候资源立法要点与规则整合［J］.山东工商学院学报，2012，(6).

［8］杨立新.物权法［M］.北京:中国人民大学出版社，2009:143.

〔责任编辑:沈 丹〕

Power and Rights of Climate Resources Based on Structure of the Properties of Public Property

YAN Hai，ZHAO Qiao-yu
(Liaoning University，Shenyang 110136，China)

Climate resources are not clearly listed on the objects of state ownership in Constitution or Property Law，nor has the characteristics of objectof right.There are big differences between Climate resources and the object of state ownership such as forms，using methods and purpose of existence.Climate resources are public property.Based on the public trust theory，the state is the trustee of public property，the state sets up the power of climate resources planning，the power of setting protection zone，the power of development and utilization of administrative permission，the power of decisions on dispute and so on.As climate resources are not the object of state ownership，the right to use climate resources is chartered real right from a civil subject powered by the state to develop and utilize.Climate resources chartered real right has public and private characteristics，which is compatible.

climate resources;public property;public trust theory;State Administrative Power of climate resources;Chartered Real Right of climate resources

D922.6;X2

A文章分类号:1674-7089(2014)02-0052-05

2013-12-30

闫海，男，辽宁本溪人，辽宁大学法学院教授，主要从事自然资源与环境保护法研究;赵巧玉，女，河南新乡人，辽宁大学法学院硕士研究生，主要从事自然资源与环境保护法研究。