社会治理视角下我国社会保障制度建设的思考

●郑传锋

社会治理视角下我国社会保障制度建设的思考

●郑传锋

社会治理理论是20世纪90年代西方国家流行的一种社会管理理论，21世纪初开始引起国内学者的注视。尽管国内学术界对社会治理的理论认识还存在一定分歧，但对社会治理的基本定义与运行机理是认同的。即是“指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益”，认为社会治理是一个过程，其“涉及到公、私部门，是以调和而不是支配为基础建立起来的，有赖于正式制度和非正式制度持续的相互作用”。

一、社会治理的代表性理论

社会治理理论将传统的、被动的政府统治社会管理模式转变到现代的、积极的政府与社会共同治理模式，对化解社会风险，提高社会管理的有效性是非常有意义的。归纳起来，社会治理就是指政府及其他社会主体，为实现社会的良性运转而采取的一系列管理理念、方法和手段，从而在社会稳定的基础上保障公民权利，实现公共利益的最大化。由于社会治理理论产生的历史还较短，因此，其理论发展还不完全成熟。归纳起来，代表性理论主要有以下几种：

（一）多中心治理论

这是由社会治理理论创始人之一的学者罗西瑙首先提出的。多中心理论研究的视角是社会管理主体的权力分割问题。该理论认为：与统治不同，治理指的是一种有共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。归纳起来，多中心治理理论在讨论社会治理主体时，对单一的政府治理主体提出了批评，其理由是政府的公共职能作用是有限的，应引入政府以外的社会组织甚至是私人机构来参与社会治理，以充分发挥各自的职能作用。从而建立起一种政府、社会组织与私人机构相互合作的多中心的社会治理模式。

此后，埃莉诺·奥斯特罗姆与文森特·奥斯特罗姆夫妇在此基础上将此种理论进一步发展。通过研究证明：与政府强加各项规章以及纯粹的市场化方式相比，通过社区管理的方式可以更好地管理公共资源，可以很好地实现自治治理并提高公共服务供给效率，避免搭便车的现象以及规避责任，实现可持续的公共收益。其主要观点有：首先，公共服务的供给主体多元化，同时主体之间存在着竞争的关系。即在社会治理中，公共物品的生产、公共服务的提供、公共事务的处理均存在多个供给主体，而不是单一的政府及公共机构。在保持公共事务公共性的同时，通过多种参与者提供性质相似、特征相近的物品，并建立起一种竞争或准竞争机制，以降低成本，提高供给效率。其次，公民可以根据自主意愿去选择供给主体。公民根据各个生产者的相对优势，按照自己的意愿，在各个生产者之间进行选择。再次，治理手段多元化，同时，政府与市场所运用的手段彼此可以相互借鉴与兼容。最后，提出了需要注重政府角色的演变，强调政府转变自身角色与任务的观点。在多中心治理中，政府扮演一个中介者的角色，即制定多中心制度中的宏观框架和参与者的行为规则，同时运用经济、法律、政策等多种手段为公共物品的提供和公共事务的处理提供依据和便利。

（二）合作互动治理论

其研究的着眼点主要关注社会责任的承担方式及管理权力的分配问题。即在社会治理中，既强调政府与社会组织机构合作的重要性，又强调社会治理对象的全面参与，从而实现社会治理过程的全面互动。

在社会责任承担方面，提出了应该在政府与民间、公共部门与私人部门之间建立积极、有效的合作。格里·斯托克认为：治理意味着一系列来自政府但又不局限于政府的社会公共机构和行为者，现代社会国家正在把原先由它独自承担的责任转移给各种私人部门和公民自愿性团体。治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络，在某个特定的领域中拥有发号施令的权威，它与政府进行合作，分担政府的行政管理责任。之所以提出以治理代替统治，是因为他们在市场资源的配置中，既看到了市场的失效，也看到了国家的失效。而作为第三方力量的社会则可有效解除市场失灵与政府失灵的困境。“在治理过程中实现这一精神的结构性手段就是私人的自愿行为与政府，并通过政府在商业、劳动和农业生产中的联合。”此种理论认为单纯的政府或市场承担责任的方式都存在调控和资源配置方面的缺陷，社会治理应是一种合作，主要包括政府职能部门与非政府的社会组织的合作、公共机构与私人机构的合作等。通过社会治理责任在政府部门、私人部门和公民自愿性团体进行合理分担，进而建立起一种共同参与、协同解决的公共责任机制。这种协同合作机制的作用在于，一方面可以弥补政府部门职能作用的局限性，提高公共管理与服务的效率，另一方面，充分发挥社会其他组织的职能作用，从而从整体上提高社会治理的效率。

在社会管理权力分配方面，该理论提出了社会治理对象的全面参与性，以实现社会治理过程的全程互动。罗伯特·罗茨认为：治理标志着政府管理含义的变化，指的是一种新的管理过程，或者一种改变了的有序统治状态，或者一种新的管理社会的方式。治理意味着将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务，政府与民间、公共部门与私人部门之间在信任与互利基础上建立起的社会协调网络。该理论认为：社会治理是政府、社会组织、私人部门等通过合作、协商等方式确立共同的目标，进而实施对公共事务的管理相互作用的过程。这种社会治理模式运行的基础是各参与主体的权威性存在，即通过这种权威性，去引导、控制和规范社会群体的各种活动，从而维护与增进社会公共利益。

（三）社会善治论

该理论将研究的视角放在了社会治理目标的定位与选择上。将社会治理要实现的最佳目标称为“善治”(Good Governance)。该理论认为善治的主要些特征包括：（1）参与性与协商性；（2）合法性；（3）责任性；（4）透明性；（5）法治性；（6）回应性；（7）有效性；（8）公正性。善治是政府与公民对社会公共事务的一种合作管理，是政治国家与公民社会的一种新型关系，是两者结合的最佳状态，是实现公共利益最大化的一种全新的社会管理过程。

社会善治论更多关注社会治理目标的选择，认为公共利益最大化是社会治理追求的理想目标，而国家的权力向社会的回归是实现这种目标的必然选择。这种将社会治理从治理手段、责任与权力等要素的讨论直接过渡到对社会治理目标的实现与追求上，其对现实社会的治理更具有前瞻性与指导性，因而，该理论也受到西方各国政府高度重视，并得到了社会各界的关注和积极评价。玛丽-克劳德·斯莫茨在研究了善治的主张后，认为其有效性就在于：（1）公民安全得到保障，法律得到尊重，特别是这一切都需由司法独立，亦即法制来实现；（2）公共机构正确而公正地管理公共开支，亦即进行有效的行政管理；（3）政治领导人对其行为向人民负责，亦即实行职责和责任制；（4）信息灵通，便于全体公民了解情况，亦即具有政治透明性。

综上所述，西方社会治理理论提出了许多公共事务管理的新思想、新思路。无论是多中心治理论强调的治理主体的多元化，还是合作互动治理论强调的社会治理中的责任共同分担，以及社会善治论强调的治理目标理性选择等，尽管研究的视野与角度存在不同，但都有一个共同点，即强调提高社会治理的有效性与针对性。这既是社会治理的出发点，也是社会治理的归宿点。

二、社会治理理论对我国社会保障制度建设的借鉴

社会保障与社会治理是两个不同的理论范畴，有着不同的理论内涵与外延。但两者从社会管理的角度来分析，关注的都是社会风险的管理，因而又存在不可分割的相互联系。而社会治理的核心理念对推动社会保障制度的建设与发展有很强的现实指导意义。

（一）社会治理的多元参与性对社会保障监督管理体制改革的推动

多中心社会治理论在肯定政府管理社会的主导地位的同时，也强调了社会公众参与社会管理的必要性。政府职能部门、社会组织、私人部门在社会治理中有各自的职责定位。政府在制定相关社会政策时，要注意社会组织与私人部门参与的重要性。

对于社会保障监督管理体制改革而言，同样可以借鉴多中心治理理论的多元参与性理念，促进其本身的改革与发展。社会保障是基于社会利益而进行的公共选择，社会利益基于共性寓于个性原理，社会由个人和群体组成，个人和群体利益构成永久的、客观的社会利益。公共利益基于个性寓于共性原理，公共利益是社会利益的当前化，具有阶段性和政治化的特征。社会需要安全保障，具体的保障模式常常为满足当前需要而重新设计和调整。公共选择是基于社会利益，就当前问题进行的选择，包括成本分析（各利益群体的得失）、追求共识（较量与妥协）和遵循程序（互相作用和监督）。社会保障监督管理的最根本目的是维护社会利益，并促进社会利益最大化。

社会保障监督管理主要是指对社会保障政策法规的执行情况和社会保障基金的收支活动进行监督检查，制止和纠正社会保障业务活动中的违规行为。由于社会保障涉及的项目繁多，且保障的对象是全体社会成员，因此仅仅依靠单个部门难以完成监督管理任务，必须发挥社会组织与私营部门的监督管理作用，从而形成一种以政府管理为主导，以社会组织为中介，以社区为基础，公众广泛参与的社会治理模式，以保障社会保障制度顺利有效的运行。

（二）社会治理中的合作互动性要求改革社会保障经办机构体系

从政府统治到社会治理，本身就是社会管理理念的一种质的转变。只有政府与公民、社会组织保持良好的合作关系，才能有利于社会管理活动的正常进行，使社会建设和治理活动达到预期的目的。社会治理存在的基础是因为社会风险的客观存在，必须通过对社会风险的有效管理，来达到化解社会风险，实现社会秩序的有序运行。社会风险管理强调在全面系统的社会风险分析基础上，强调综合运用各处风险控制手段，合理分配政府、市场、民间机构及个人的风险管理责任，强调通过系统的、动态调节的制度框架和政策思路，有效处置社会风险，实现经济、社会的平衡和协调发展的新的策略框架。同时，也强调运用风险分析技术和方法，充分发挥风险控制工具、风险补偿工具的重要作用并构建社会风险预警系统。

社会治理本身离不开社会保障的配合与协调，良好的社会保障制度能促进社会的有效治理。所谓社会保障是国家依法建立并由政府主导的各种具有经济福利性的社会化的国民生活保障系统的总称。事实上，社会保障制度就是在应对复杂多变社会风险中应运而生的，德国的社会保障产生于工人阶级的反抗，美国的社会保障产生于全球性经济大危机。社会保障的最基本职能就是为社会全体成员提供一个化解社会风险的安全网。社会保障作为国家干预收入分配和协调经济社会发展的重要工具与基本手段，具有缩小差距、化解矛盾、实现共享发展成果等多方面的独特功能。因此，对于社会保障的运行而言，同样可以利用此理念来指导社会保障运行管理，特别是对社会保障经办机构的建设更具有实施指导意义。目前我国社会保障经办机构呈现“人力资源社会保障部主管社会保险、民政部主管最低生活保障和赈灾救助、卫计委主管计划生育家庭扶助与新农合、住建部主管保障性住房和住房公积金”的五龙治水局面。尽管管理机构众多，但其性质都是一样的，即都代表着政府承担着相应的社会保障管理职责，缺少非政府的社会组织与机构参与，从而造成机构重叠、资源分散与管理混乱等局面。社会保障国家化组织管理在解决大量社会问题的同时，也带来了一系列政治、经济和社会问题。社会福利开支的巨额增长带来财政大量赤字，从而导致税收加重、国家债务增加和通货膨胀、国家调节经济的力量削弱；社会福利的增长超过了国民经济发展速度，社会保障负担过重，严重影响了社会积累的增长。对此，许多国家在社会保障管理社会化方面作了尝试，并取得了一些成效。因此，实行社会化组织管理是社会保障经办机构改革的一种必然选择。

社会化组织管理是相对于国家化组织管理与单位化保障模式而言的，其组织形式有政府职能机构、公营机构或私营机构等。实行社会化组织管理，既可调动社会力量，运用各方面的财力、物力，提高管理水平，又可以降低保障成本。一般说来，越是接近于初级社会群体的保障形式，保障费用总额越低，可称之为保障费用递减原理。原因在于组织机构上的中间环节的减少和管理人员的减少，并且保留了更多的义务性和福利性的成分，降低服务费用。同时，社会保障的社会化管理有利于促成合理的保障管理体制。由社会共同承担责任，共同享受保障权利，共同尽保障义务，运用各方面的财力、物力，尽量把社会问题消融在社会基层，使分散化，而不是集中于政府，有利于社会的稳定与发展。

（三）社会治理方式的制度化促进社会保障制度的定型

在西方社会治理理论中，制度的作用越来越受到重视。因此，在社会治理中特别强调运用法律、法规等来约束社会治理中相关各方的行为规范，从而使社会治理活动规范有序进行。即社会治理的各个运行环节都在相关规范制度的约束之下运行，无论是社会管理政策决策，还是社会公共事务管理活动执行与调整等，都有一整套完整规范科学的制度。

对于我国社会保障制度建设而言，制度化建设同样是社会保障制度创新的重点。尽管中国社会保障制度建设取得的巨大成绩不容否认，但也应看到，中国社会保障制度建设的路径依赖及渐进改革中的先天不足，以及对市场与效率某种迷信和让各地自由探索，不可避免地带来了社会保障制度碎片化现象，也直接影响了现行制度的完整性与有效性，并造成了价值理念紊乱及制度建设中的混乱。因此，无论是从现实需要出发，还是从中国社会保障发展战略出发，都急需要优化现行制度安排，进而真正走上中国特色的中国模式社会保障发展道路。社会保障制度建设包括中国社会保障基本制度的定型与完善社会保障立法。社会保障统账结合是中国特色的社会保障制度模式，关键是提高统筹层次并最终过渡到普惠式国民社会保障制度。在完善现行社会保障制度中，健全社会法律体系，完善相关法律配套工程，树立社会保障法的权威性，使其产生社会效应。以法律手段防止社会不稳定因素的发生或消除这些因素。同时，明确权利义务体系。将老年人、儿童、残疾人、妇女等社会一切公民的社会保障权利与义务关系全部纳入法律体系，使每一个人的权利义务相互联系、对等、互助统一。同时，实行社会保障机构自身的法制化建设，加强机构职能、资金保障、工作计划与规划方面的法制化管理。

（四）社会治理风险事前管理可促进社会保障风险管理效率的提高

社会治理的“社会风险管理”是基于对后工业化社会风险的认识，由世界银行提出的用以指导制定社会保护政策的全新理念。鉴于社会风险的来源涉及制度、环境和个人等多方面的因素，社会风险管理的目标同样需要多方面的努力才能实现，有效的社会保护政策是政府、市场、非营利组织和家庭等不同社会系统共同作用的结果。因此，“社会风险管理”强调社会保护提供主体的多元化，政府、市场、社区、民间组织相互合作，共同提供经济保障和社会保护;它重视事前防范风险而不仅仅是对事后风险损失进行补偿;强调政策手段不再局限于对收入进行再分配，而在于提高人们应对风险的整体能力。通过社会风险管理机制，帮助个人、家庭、社区应对多元风险，以减轻贫困，维持经济社会发展。

社会风险事前管理的理念对促进我国社会保障制度发展应对社会风险是有指导意义的。“不管风险类型和社会保障形式如何变迁，不变的事实是，社会保障始终是人类应对个人和社会风险的重要机制之一。社会保障最本质的特征是作为风险管理的社会机制而存在。这应该成为社会保障深层的、核心的理念，也是我们解释社会保障制度变迁的红线和基本框架。因此，以风险和风险变迁为背景，以风险应对和风险管理为归宿，有助于我们认识社会保障的过去与现在，把握社会保障的未来走向，制定出合理的社会保障政策。”对于社会保障的风险管理，必须通过识别社会保障风险体系中存在的各类潜在或显性风险，建立相应的风险评估与预警机制，并通过实施有效的风险规避措施以保证社会保障制度健康、有序运行。社会保障风险管理强调事前风险防范相对于事后风险的补偿意义更加重要，有利于减少社会保障造成的风险损失，提高社会保障制度运行的有序性。因此，社会保障制度是一种风险管理体系，是以国家的强制力为依托，利用公共权力保护个人权利，从而防范和控制公共风险和社会风险的必要机制，是社会协调发展的安全机制和稳定机制，是防范公共风险不可或缺的稳定器。国家社会风险管理机制应突出社会保障的作用和地位，但绝不应仅仅停留在社会保障制度上，而应该建立起社会政策、经济政策综合协调机制，注意事前防范风险或者早期诊断、化解风险。

三、社会治理对我国社会保障制度建设诉求

社会治理理论的核心理念对我国社会保障制度建设的指导意义是不容置疑的，而中国社会保障制度建设本身是一个复杂的系统工程，涉及政府、部门、经济单位、社会组织及个人等多个主体的权利与义务界定。而视角的不同，也决定了不同的社会保障改革思路。如果从社会治理的全新视角，来审视中国社会保障制度建设与发展诉求，主要着眼点有以下几方面：

（一）建立政府主导、社会参与的新型社会保障管理体制

在最优社会保障方案中，其组织应当是政府、中介机构、用人单位和个人角色及责任的集合。社会保障组织即社会保障制度的管理体制和责任主体。组织的核心要素是组织者、组织者的分工与责任和组织者之间的关系。

尽管中国在社会保障管理体制改革方面下了不少工夫，但问题还始终存在，主要是社会保障的决策、监督与实施职责划分不清。社会保障的立法机关职能作用发挥不够，而社会保障的司法机关则职能缺位。从而导致政府在社会保障管理上的低效率。目前，急需明确并规范社会保障决策体制、监管体制和实施机制，明确不同社会保障项目运行的基本流程，明确不同主体在不同环节的权力与职责。同时，让工会组织、雇主组织、社会中介机构以及保障对象等相关利益主体充分参与社会保障决策、监督和实施等相关环节，不断提高社会保障的运行效率。在社会保障决策体制改革上，要实现由行政机关决策向立法机关决策转变。在社会保障监管体制改革上，要构建行政、司法、社会监督三位一体的监督体系。政府机关、社会保障部门、审计、财政等部门应加强社会保障行政监督中的合作与协同，同时，建立社会监督制度，发挥社会非营利组织在监督管理体系中的作用，从制度上保证社会组织和成员参与社会保障监督。社会监督是非官方的、非专门的监督，在中国主要包括工会组织、妇联组织、企业团体、雇主组织、新闻媒体、非营利组织和社会公众等监督主体，从而建立起一种政府主导、社会参与的新型社会保障管理体制。

（二）建立开放式社会保障实施机制

社会保障制度的运行是通过相关社会保障项目的实施进行的，因此，建立高效科学的社会保障实施机制是社会保障制度建设的一个主要任务。目前，我国现行社会保障实施机制中，社会保障的实施机构主要是政府部门，政府行为贯穿社会保障实施的方方面面，而政府的过多参与，对其他社会主体的参与产生了很强的“挤出效应”。现行体系中虽然也有企业和个人的参与，但这两类主体仅仅承担了缴费义务。由于现行体系的透明度与开放性不高，企业和个人的参与不充分，这两类主体仅将自己作为社会保障的“责任主体”，因此积极性很差，欠缴、逃缴现象比较严重。这种社会保障管理面临的困境也是世界上许多国家社会保障管理面临的一种挑战。这事实上也迫使社会保障执行机构反思其行政管理模式及其实践。与此同时，在很多国家，绝大多数社会保障机构多年来一直享有提供社会保障服务的垄断经营，正受到来自私营部门的挑战。这些私营机构相信，利用它们的基础设施和经验，能够用更低的成本管理好社会保障基金。许多社会保障机构开始尝试将私有部门能够提供更有效服务的一部分业务承包出去。为进一步鼓励和刺激服务改善，一些国家的政府，诸如澳大利亚和英国，已经成立为受益人提供直接服务的半自治机构。这些和政府社会保障部门签订合同并在合同条款下运作的机构，被期望比他们的政府机构前身具有更加明确的目的性，从而能够提供更好的客户服务，降低成本。

因此，对中国社会保障服务机构改革而言，必须建立开放性的社会保障实施机制，以提高社会保障制度实施的有效性。包括建立社会保障决策的公民参与机制，拉动社会保障实施民主建设。社会保障与每一个社会成员都息息相关，应该通过听证会、论证会、抽样问卷等方式，使尽可能多的社会成员参与相关决策。在社会保障的实施机构建设上，除了政府的官方机构外，还应引进非官方的民营机构以及介于两者之间的半官方机构。即根据社会保障项目性和有利于提高运行效率的角度来选择和组合不同形式的社会保障实施机构。要完善社保公共服务的外包机制，社保机构可以将非核心业务通过合同方式委托其他组织承担，以强化自身效能的管理体制。其目的在于整合资源，提高竞争能力。公共服务外包的运作模式主要包括项目承包和购买服务等。前者是指通过合同方式将特定业务分包给非政府专业组织承担。后者是指通过购买其他机构甚至非政府组织的服务，以强化社会保障的服务能力。

（三）建立社会保障风险评估机制

主要是建立社会保障风险评估制度，通过监测和跟踪社会保障制度运行的整个过程，分析评估社会保障资金分配的合理性和经济性，评估社会保障制度产生的经济效益和社会效益。通过事前社会风险的评估，及时发现社会保障中存在的问题，规范社会保障事业的发展，争取做到反应民情、表达民意，推动各项社会保障政策的建立与执行。社会保障风险评估是社会保障风险管理的一个重要环节，它为下一步的风险控制奠定基础，是社会保障风险管理的难点与重点。之所以这样定论，是因为社会保障风险评估的标准与方法选择较难。要风险评估的标准上可采用最优实践法、绩优协定法等确定。评估指标体系应包括对实施绩效、功能绩效、经济效益、社会效益等内容的评估。评估指标可采用适合的绩效分析方法加以确定，同时考虑到输入、运行状况和运行结果。在对社会保障风险等级确定后，还要对评估结果进行检验，以判断所选评价模型、有关标准、有关权值，甚至指标体系的合理与否，对不合理的结果进行修改，并最终形成评价结果分析报告。目前，我国社会保障执行职能分布在多个部门，造成社会保障风险评估的分散化。因此，要建立一个相对权威的社会保障风险评估职能部门，来统筹管理社会保障风险评估工作，从而保证社会保障制度的健康有序运行。

军事经济学院军队财务系）