农地整理过程中农民利益诉求*——来自湖北省部分县市的实证研究

谢雪群，杨钢桥，赵 微

(华中农业大学土地管理学院 湖北武汉 430070)

农地整理是指依据土地利用总体规划，采取行政法律和工程技术手段，对一定区域内的田、水、路、林、村进行综合整治，调整农地产权关系，优化农地利用结构与布局，改善农业生产与生活条件，提高农地利用率与产出率，达到农地可持续利用的目的。其主要内容包括土地平整、灌溉与排水、田间道路、农田防护林和村庄整治等5项工程。近年来，农地整理作为国家推进社会主义新农村建设、统筹城乡发展的重要措施，在增加有效耕地面积、提升耕地质量、提高粮食综合生产能力、保护生态环境等方面发挥了重要作用［1］。然而，在农地整理过程中，也出现了一些不容忽视的问题，如一些地方政府片面追求自身政绩，大量建设路边“亮点工程”和“形象工程”;项目规划设计方案不符合当地实际，设计变更频繁发生［2-3］;农地整理项目工程质量差，资金使用不规范等极大地损害了农民利益，农民对农地整理项目的效果并不很满意［4-5］，有些地方甚至爆发了激烈的社会冲突［6-7］。其根本原因是在政府出资和主导的农地整理模式下，农民参与程度较低，农民的主体地位被忽略，话语权缺失［8-10］。

现阶段，中国的农地整理多为政府直接投资，而农地整理作为一项较重大的公共基础设施建设，资金占用量大，影响面广，整个过程会涉及政府、企业、农民等众多的利益相关者［11］。根据利益相关者理论，不同的利益相关者具有不同的利益目标和利益要求，其行动的出发点都是实现自身利益最大化，因此在有限的时间和投资预算约束下，必然会产生利益矛盾甚至冲突。农民作为农地整理项目工程设施的最终受益者，是其中最重要的利益相关者。但是在现行的农地整理项目运作过程中，存在地方政府“主导一切”的倾向，地方政府、施工企业和农民在力量对比上严重失衡，农民处于弱势和受支配的地位。在目前农地整理项目各个阶段的决策中，地方政府并没有充分考虑甚至忽视农民的利益诉求，但是农民又往往难以表达其合理的利益要求，导致农民利益受损，最终影响到项目目标的实现，并损害政府的公信力。为了实现农地整理项目的利益均衡，提高农地整理项目决策的科学性和社会可接受性，必须强化政府的社会责任，满足农民的利益需求，疏通农民的利益表达渠道，增强各利益相关者之间的沟通和了解，化解其中的利益矛盾和冲突，从而提高农地整理项目的公众认同感和满足感。

因此，为了实现农地整理的可持续发展，提高农地整理项目公众认同感和满足感，首先必须掌握农地整理过程中农民的利益诉求①该文所指农民的利益诉求是指农民在农地整理过程中的愿望、意见和利益需求等。及其强烈程度，进而疏通农民的利益表达渠道，最终化解农地整理过程中的利益矛盾。该文以湖北省岗前平原工程模式区和水网圩田工程模式区为研究区域，通过对农地整理项目区农民的随机抽样问卷调查，分析目前农地整理过程中农民利益诉求的类型及其强度，旨在为相关部门制定农地整理项目农民参与政策提供科学依据和案例支持。

1 研究区域概况

湖北省是全国农地整理开展较早的省份之一，也是目前全国农地整理项目较多、成效较好的省份。在中央财政和省财政的大力支持下，2001～2010年全省累计投入近230亿元，整理农地面积达到86．67万hm2，粮食产能增加10亿kg②国土资源部:http://www．mlr．gov．cn/xwdt/dfdt/201105/t20110511_864380．htm。该文选择湖北省岗前平原工程模式区的孝南区和汉川市、水网圩田工程模式区的仙桃市和监利县作为研究区域，在每个县市随机选择2～3个农地整理项目区，共选择12个农地整理项目区作为调查区域。该研究的问卷调查包括预调查和正式调查。2013年1月10日，课题组在鄂州市鄂城区的杜山镇进行预调查，2013年1月13日至1月19日进行正式调查，共发放380份问卷，收回有效问卷360份，问卷有效率94．74%，有效样本的分布情况见表1。

表1 有效样本分布情况

2 农地整理过程中农民利益诉求的现状分析

目前，农地整理项目工程建设规范和标准主要由技术专家和政府工作人员制定，作为农地整理项目最终受益者的农民并未充分参与其中。以湖北省为例，《湖北省国土资源厅关于印发土地整治相关管理办法的通知》(以下简称《通知》)以及《湖北省基本农田土地整理项目工程设计标准》(以下简称《标准》)对农地整理的投资范围、新增耕地率、田块平整比例、田间道路建设标准、泵站布设、农田防护林的布局等都做出了明确的规定。但在实践中，有些规定并没有充分考虑全省各个地区的实际情况，与广大农民的现实需求还存在一定的差距，在农地整理过程中损害农民利益的现象也时有发生，已经引起了社会普遍关注。通过调查，该文从农地整理项目投资范围、工程措施规划布局、工程质量、利益损失补偿以及公平正义等5个方面进行农民利益诉求的现状分析。而且，农民的利益诉求包括愿意、意见和利益需求等，无法用同一尺度来衡量诉求的强弱，所以该文在具体分析农民对农地整理项目投资范围和工程措施规划布局的诉求态度时采用农民的支持度来衡量，而在分析农民对农地整理项目工程质量、利益损失补偿标准和相关工作人员工作方式的诉求态度时则采用农民的满意度来衡量。在调查问卷设计时，采用5点量表的形式来定量测度农民的利益诉求，即对量表中每一题目均给出表示态度强烈程度等级的5种备选答案，如“坚决赞成”、“比较赞成”、“一般”、“比较反对”、“坚决反对”，在数据处理时对上述5种选项分别赋予1分、2分、3分、4分和5分的分值。

2.1 对投资范围的诉求

《通知》规定，农地整理项目投资预算原则上只包含项目区内的工程设施，但在调查中发现，水源和承泄区在项目区外的情况很多，在缺乏项目区外配套的灌溉排水设施的情况下，项目区内的灌溉排水系统就不能发挥应有的作用，因此农民迫切希望能将这些位于项目区外的灌溉排水工程纳入投资预算范围。《通知》规定，农地整理项目的田间道路一般为泥结碎石路面和素土夯实路面，确实需要可以修建少量的水泥路。但农民普遍反映，机耕道采用泥结碎石铺路，容易损坏，不利于机械通行，因此希望提高道路建设标准，多修建水泥路。《通知》规定，农地整理项目的灌溉水源工程主要包括蓄水工程、塘堰、小型水库等，部分项目区原有大型的骨干水利工程 (如堤防工程、大中型水库等)年久失修，但又不能纳入农地整理投资范围，这直接影响到项目区农地整理工程设施的功能发挥，因此农民对此有意见。《通知》还规定，农地整理项目村庄整治工程的投资比例一般不得超过25%，但随着农村生活水平的提高，农民对村庄环境的要求也在提高，向往舒适、整洁的居住环境，因此希望农地整理能提高村庄内部环境整治的资金比例，将文体设施、“三改一建”③“三改一建”指的是改供水、改厕所、改厨房、建沼气池。等纳入项目投资范围，以改善村庄环境。

调查结果表明 (表2)，农民对项目区外配套灌排工程的诉求最为强烈，达到77．50%，其中23．06%的受访农民诉求很强烈，54．44%的受访农民诉求较强烈。其次为田间道路的建设标准，59．20%的受访农民认为现有的道路建设标准不能满足农业生产的需要，诉求强烈。49．22%的受访农民对大型骨干水利工程的诉求强烈，希望能将其纳入农地整理投资范围;49．17%的受访农民对提高村庄内部环境投资比例的诉求强烈;约40．00%的受访农民希望农地整理可以投资文体设施建设、“三改一建”等，诉求强烈;受访农民对大型机耕桥的诉求存在，但不是很强烈。由此可以看出，调查区域农民对投资范围的诉求比较强烈，尤其希望能将项目区外配套灌排工程纳入投资范围。

表2 农民对投资范围的诉求 %

2.2 对工程措施规划布局的诉求

《标准》规定，灌溉泵站原则上应分区布设，集中管理。但多数农民认为应该以村民小组为单位布设泵站，既可以避免今后农忙季节的用水纠纷，也便于日后运营管理，对泵站的布局产生诉求。《标准》规定，田间道路、主要沟渠两侧宜种植1～2行的农田防护林，但农民认为路边防护林不利于农作物的正常生长，因此将已竣工项目的大部分路边防护林予以破坏。《标准》规定，田块平整的面积占项目区建设总规模的比例至少应达到25%，但一些农民担心田块平整会破坏耕作层，一些农民担心平整后权属调整带来不公平现象，因此不太支持大面积平整。《通知》规定，农地整理项目新增耕地率需达到3%。为了达此要求，很多项目不得不填埋部分塘堰，但项目区绝大部分塘堰是农村的重要水源，农民迫切希望保留塘堰。另外，一些基层政府在实施农地整理项目时，片面强调中心村建设，不顾农民意愿，强行拆除一些较为分散的民宅，农民对此有意见。

调查结果表明 (表3)，33．06%的受访农民强烈反对田块平整工程，但仍有43．61%的受访农民非常支持土地平整。由此可以看出，农民对土地平整的诉求存在，但不是很强烈。41．94%的受访农民反对农地整理填埋塘堰，但仍有46．67%的受访农民支持政府为了增加耕地面积而填埋部分塘堰，由此可见，农民此项诉求存在但不明显。46．40%的受访农民支持对部分较为分散的旧民宅予以拆除，并对旧宅基地进行复垦，但还有38．90%的受访农民反对旧宅基地复垦，农民对拆除散居民宅的诉求存在，但不是很强烈。64．73%的受访农民反对在所有田间道两旁布局农田防护林，诉求强烈。60．6%的受访农民支持分区集中布设泵站，诉求较弱。由此可以看出，调查区域农民对工程措施规划布局的诉求存在，但不太强烈。

表3 农民对工程措施规划布局的诉求 %

2.3 对项目工程质量的诉求

农民作为农地整理项目最终的受益者，对项目工程质量好坏最有发言权，也最为重视建成后的工程质量。因此，有必要分析农民对农地整理项目工程质量的意见和态度。

调查结果表明 (表4)，64．45%的受访农民对灌溉排水工程的施工质量不满意，诉求强烈，并表示大部分建成后的沟渠使用后出现裂缝和坍塌，或因规划设计不合理导致使用率低，根本无法灌溉和排水。44．17%的受访农民对田间道路工程的质量不满意，并表示道路路基不平，路面的垫层以及厚度不达要求，排水沟开挖导致路基垮塌等现象很普遍。41．95%的受访农民表示施工单位未进行表土剥离，一些正常工序如清障、翻耕等缺失，导致田面坑洼不平，灌排不畅，因此对土地平整工程质量不满意，诉求强烈。46．10%的受访农民对农田防护林质量不满意，诉求强烈。大多数受访的农民 (53．61%)认为村庄整治工程的质量一般，诉求不明显。由此可见，调查区域农民对农地整理项目总体的工程质量不太满意，诉求强烈。

表4 农民对项目工程质量的诉求 %

2.4 对利益损失补偿的诉求

在农地整理项目工程施工过程中，不可避免地会造成部分农民的利益受损，如耕地被占用、青苗被压占等。依据《土地开发整理项目预算编制暂行办法》的规定，农民获得的补偿范围主要框定在青苗补偿、祖坟迁移补偿、林木补偿和房屋拆迁补偿这4个方面。调查中很多农民反映在农地整理项目实施中，耕地被占用、田块分割、塘堰被填等损失也需要获得补偿，应纳入国家的补偿范围。目前农地整理的利益补偿制度不够完善，利益受损的补偿标准较低④目前湖北省农地整理项目有关补偿标准为:房屋拆迁按190～240元/m2补偿，青苗损失按200～300元/667m2补偿，坟墓迁移费500～1 000元/个补偿。数据来源:《当阳市土地开发整理项目建设拆迁补偿管理暂行办法》(当土整办发［2009］3号)，加之一些地方政府工作人员的工作态度和工作方式不当，缺乏与农民充分沟通，致使一些利益受损农民意见较大。

调查结果表明 (表5)，6．92%的受访农民对目前农地整理中利益损失补偿范围满意;41．96%的受访农民对目前农地整理中利益补偿范围意见不大，他们认为只要政府把农地整理项目的质量做好，自己损失一点利益没有关系;51．82%的受访农民对目前农地整理利益损失补偿范围不满意，对利益补偿范围的诉求强烈。没有一个受访者对目前农地整理中利益损失补偿标准感到满意，17．55%的受访者对此比较满意，57．15%的受访者对此不满意。由此可以看出，农民对农地整理中利益损失补偿标准和补偿范围的诉求强烈，绝大多数农民希望政府能够扩大补偿的范围并提高补偿标准。

2.5 对相关人员工作方式和态度的诉求

在农地整理项目实施过程中，公务员、规划设计人员、施工建设人员、监理人员和村干部是重要的执行人员。他们的工作方式和工作态度直接影响到农地整理项目的成败。因此，有必要分析农民对这些利益相关主体在农地整理过程中行为的满意程度。

调查结果表明 (表6)，38．06%的受访农民对公务员的工作态度与工作方式不满意;43．40%的受访农民对规划设计人员的工作态度与工作方式不满意，60．56%的受访农民对施工人员的工作态度与工作方式不满意;47．00%的受访农民对监理人员的工作态度与工作方式不满意，67．00%的农民对村干部的工作态度与工作方式不满意。由此可以看出，目前农民对农地整理过程中相关人员的工作态度和工作方式总体上来讲是不满意的，对此诉求强烈，希望他们在农地整理过程中能够深入农村调查研究，更多地了解农村的实际情况，更广泛听取农民的意见，少一点“形象工程”和“豆腐渣工程”，真正为广大农民做点实事，真正把农地整理这件惠民利民的好事办好。

表6 农民对相关人员工作态度和工作方式的诉求 %

3 对农民利益诉求的综合评价

以上对农民在农地整理过程中的各方面利益诉求进行了描述性分析，这一节将采用多层次模糊综合评判法对农民的利益诉求进行综合评价，试图获得农地整理过程中农民利益诉求的综合强度。

3.1 模型说明

3．1．1 单级评判模型

(1)将因素集U按属性的类型划分为k个子集 (或者称为影响U的k个指标)，记为:U=(U1，U2，…，Uk)，且应满足:

(2)权重A的确定，主要方法有:层次分析法、Delphi法、专家调查法、加权平均法。

(3)通过专家打分或实测数据，对数据进行适当的处理，求得归一化指标关于等级的隶属度，从而得到单因素评判矩阵R。

(4)最终获得单级综合评判的结果B=A·R。

3．1．2 多层次综合评判模型

一般来说，在考虑的因素较多时会导致权重难以确定或太小，无论采用哪种算子，经过模糊运算后都会“淹没”许多信息，有时甚至得不出任何结果。所以，需采用分层的办法来解决问题。该文关于农地整理过程中农民利益诉求的因素有24个，因素众多，因此，需采用多层次模糊综合评判模型来获得农民的综合利益诉求。

3.2 评价对象的因素集

农民对农地整理的利益诉求包括24个因素。该文根据利益诉求内容的特点，将第一级别的利益诉求划分为5个模块，各模块子集由下一级别因素构成，因素集共分为两个级别。关于各因素的权重确定，该文采用专家打分法。专家组成员由政府国土资源管理部门土地整理负责人、土地整理项目规划设计公司的规划设计人员、高等院校从事土地管理研究的专家构成，共20位。专家依据每一项指标对农民生产、生活的重要性程度来打分，各指标权重情况如表7所示。

表7 因素权重

3.3 评语等级论域

根据农民利益诉求态度的强烈程度，确定的评语等级论域即评价集为:V=﹛很弱，较弱，一般，较强烈，很强烈﹜。

3.4 单级模糊综合评判

农民对每一项因素的评价构成一个评判矩阵R。以有关投资范围的诉求为例，其模糊综合评判的计算过程为:

模糊评判构成的单因素判断矩阵R1:

模糊综合评判中常用的取大取小算法，在因素较多时，每一因素所分得的权重常常很小，可能使模型失效，为此，该文采用加权平均型M(·，+)的模糊合成算子:

式中，bj，ai，rij分别为隶属于第j等级的隶属度、第i个评价指标的权重和第i个评价指标隶属于第j等级的隶属度。用模型M(·，+)计算农民对U1即关于投资范围利益诉求的综合评价结果为:

该评判结果表明，关于u1即对投资范围的利益诉求中“较强烈”的农民占了最大的比例，该比例达到42%，说明农民对农地整理中投资范围的诉求较为强烈。同样，根据以上步骤，可以得出其余4个一级指标U2、U3、U4、U5的单级模糊综合评判结果向量 (表8)。

表8 单级模糊综合评判结果向量

3.5 高层次综合评判

该评判结果显示，在农地整理过程中利益诉求“较强烈”的农民占据最大比例，达到36．30%，13．40%的农民利益诉求“很强烈”和迫切，28．20%的农民诉求态度“一般”，18．70%的农民利益诉求“较弱”，只有2．50%的农民利益诉求“很弱”。依据最大隶属度原则，可以得出目前农民对农地整理意见较大，对农地整理有自己的利益要求和愿望，而且利益诉求比较强烈。

4 结语

该文采用5点量表的形式量化农民在农地整理过程中的利益诉求，并运用多层次模糊综合评判方法评价农民利益诉求的综合强度。研究结果表明，当前农民对农地整理项目意见较大，利益诉求“较为强烈”。其中，农民对投资范围的诉求强烈，尤其希望政府能将项目区外配套灌排工程纳入农地整理投资范围;农民对工程措施规划布局的诉求存在，但不太强烈。惟一强烈的是农民反对在所有田间道两边布局农田防护林;农民对农地整理项目的工程质量总体来讲不太满意，诉求强烈，尤其希望能提高灌排工程的施工质量;农民对农地整理中利益损失补偿标准和补偿范围的诉求强烈，绝大多数农民希望政府能够扩大补偿的范围并提高补偿标准;农民对农地整理过程中相关人员的工作态度和工作方式总体上来讲是不满意的，诉求强烈，希望他们在农地整理过程中能够深入农村调查研究，更多地了解农村的实际情况，听取农民的意见。

在农地整理过程中，虽然政府一再强调尊重农民的意愿，保障农民的知情权、参与权和表达权，实践中也有类似听证会的制度鼓励农民参与，收集农民意见等，但大部分都流于形式，严重阻碍了农民诉求的表达和利益的维护。政府部门应及时公布农地整理的政策信息，充分保障农民参与农地整理的权利，建立农地整理过程中的农民利益表达机制，将农民的利益诉求纳入农地整理项目决策中，并保障农民监督与评价相关利益主体的权利，才能真正提高农地整理政策的绩效，成就一批百姓满意的农地整理项目。

该文选取的调查区域没有涵盖湖北省岗地地区和丘陵地区的粮食主产县市，而是以江汉平原为主，可能无法收集农民在农地整理过程中的全部利益诉求，以及不同工程模式区的区域差异。针对此不足，课题组将在今后的调查研究中会予以考虑并改进。

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