农村土地问题的现实困境

■刘 奇

让静态的土地“流”起来，使沉睡的资源“活”起来，这是农村土地制度变革的核心追求。努力拓展土地“流”与资源“活”的制度空间，是今后一个相当长的历史时期需要做出的不懈努力。

根据十八届三中全会《决定》，土地制度改革有三个重要方面：一是土地承包经营权可以抵押、担保，这就赋予了承包地新的权能，也可在一定程度上缓解农民融资难的问题；二是慎重稳妥推进农民住房财产抵押、担保、转让试点，探索增加农民财产性收入的渠道；三是建立农村土地产权流转交易市场，使土地资源合理有效地配置；建立城乡统一的建设用地市场，让农民公平分享土地增值收益。但实践中，这三个方面都存在很多关键难题。

土地流转向哪转、流给谁？

眼下，土地承包经营权流转中存在不少突出问题。一些地方在没有做好确权登记颁证的前提下，先稀里糊涂流转起来再说，这将为以后发生土地纠纷埋下无法解决的隐患，打官司都没有任何可供处理的凭据。

对于农地的确权、登记、颁证工作，早在2008年，中央有关部门即与世界银行合作，在安徽开展试点研究。中央已经部署这项工作也已几年了，但进展不快，主要在于这项工作对于基层干部来说，既复杂麻烦又耗时费力；既不能显政绩，又要花费巨大成本。

据样本调查，每户约需成本15-20元，按此估算，全国大约需要400亿元左右。这是公益性行政开支，应由中央财政直接划拨，不然，基层政府本来就没有积极性，还要负担经费，将很难在五年内完成。

目前，农地经营没有准入条件限制，任谁都来圈地，过快过急地推进流转。过度向企业集中，规模过大，不光效益会下降，且随时都会发生来自自然、市场、金融等方面的风险，使之与农户的合同无法兑现。

一些地方以流转比例和流转规模论英雄，逼得基层干部采取多种方式诱导推进，违背农民真实意愿。而且，政策集束向大户倾斜，小农户被边缘化。我国2.3亿承包土地的农户中，参与流转的仅占26%左右，小农户仍是农业生产的主体，他们的积极性受挫将严重制约农业生产。

现代农业规模化有两类：一是人少地多。比如美国，人口比我国少10亿，而耕地比我国多近10亿亩，美国家庭农场平均3500亩；二是人多地少。比如日本，韩国和我国台湾地区。中国人多地少，土地只能适度规模。100个人的地给1个人种，其余99人到哪里去？去干什么？

土地流转是农民自己的事情，必须自愿，政府可以引导，但绝不能强制，靠行政推动流转。这其中，一是政绩工程使然，二是认为现代农业规模化主要是土地规模化，这是认识误区。

中国现代农业规模化应重点从五个方面着力：一是产业布局的规模化；二是农民合作组织的规模化；三是服务范围和内容的规模化，农业部每年组织50万台收割机分散作业，就解决了农作物机械化收割问题；四是产业体系的规模化，要建立一整套农业接二、三产的现代产业体系；五是适合工厂化生产的种养业规模化。

十八届三中全会指出，“鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业”。我认为，应是鼓励和引导发展适合工厂化生产的种养业和以农产品为原料的加工业，以及为农业服务的服务业。工商资本千万不要与农民争地种，种地的只能是农民，决不能让“老板”挤了“老乡”，尤其是大田作物。

“农民种地，种自己的地”。过去我们的公社+社员是政府在种地，今天的公司+农户是企业在种地，政府种不好地，企业也很难种好地。中国农户必须走农户+农户的路子，让农民自己合作起来，培育新型经营主体必须以家庭经营为核心。

家庭经营为主体、主力、主导，是古今中外农业经营的成功经验。美国的家庭农场占86%，法国占88%,德国占77%，欧盟15国平均占88%。

农业生产与工业生产相比，它不可间断、不可搬移、不可倒序，须自然再生产与经济再生产并重，是活的生命体，结果只能最终呈现，监督成本极高。只有家庭这个无与伦比的最佳利益共同体才不需要监督，不讲价钱，全体成员齐心协力。

不少地方贪大求洋，把力量大都放在龙头企业，专业大户上，对规模较小的家庭经营兴趣不大，这就偏离了农业发展的轴心力量。

住房财产权流转的出路在哪？

三中全会提出“保障农户宅基地的用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入的渠道”。但宅基地里面的学问最大。

现行宅基地使用权的主要内容是：集体所有，村民使用；一户一宅，限制面积；福利分配，长期使用；限制权能（即不能抵押、开发），无偿收回。但由于几十年来政策不断调整，实际执行中乱象丛生。如搞试点，有诸多难题需要破解。

农民宅基地问题建国时的土地改革就遗留下一个尾巴，土改只改耕地，宅地谁占谁有，大小不一，一些地方一直延续至今。而在现实生活中，多占一处甚至两处住宅的现象也为数不少。

全国第二次农业普查显示，在22108万户农户中，2006年末，拥有两处住宅的1421万户，占6.4%；3处以上的77万户，占0.4%。2006年北京市郊某镇调查，以超批、私建、乱建、新建不拆旧等方式，超占面积占总宅基地面积的59%。这给宅基地颁证带来难度，是承认历史，还是一律平分，在立法和执法两个环节上都需要完善。

农民宅基地具有永久性的社会保障功能。一户一宅，如果抵押出去就无房居住，“居者无其屋”就成了一个社会问题。

宅地两张皮。宅是私产，只有地面权；地是公产，拥有地底权；二者又无法分割，只转宅不转地无法实现。如果可以“转让”，转让是不是有偿转让？有偿转让就是一种“交易”，一种买卖，这与宅基地不能买卖的法律不相一致。

而且转让给谁？地是本集体经济组织的，只可转让给本组织成员，如转让给本组织以外的人，就损害了本组织成员的利益。

如果跨本集体经济组织转让，这个“跨”的范围是多大？是跨村，还是可以跨乡，跨县，跨市甚至跨省？“跨”出以后，受让方要不要给集体组织交纳土地占用补偿款，不然他就无权享有使用权。

如果可以“跨”，可不可以跨越城与乡的户籍壁垒，市民可不可以下乡参与转让？一旦市民可以下乡参与，一些城里有钱人势必大举介入，这将带来“富人通吃”的巨大社会问题。

既然城里人的房产有70年产权，农民转让的房产是否也应有个时间限制？转让如果也成了永久性的使用权，这就有失公平。

住房财产权可以抵押担保，只是专家和农民的一厢情愿。经济学的常识告诉我们，抵押、担保都是以“标的物可交易”为前提的，不能交易，标的物就砸在了另一方手里。如果不能交易，抵押、担保就违背了经济学常识。

在现行体制下，作为金融部门对此基本是没有兴趣的。一是标的物的评价难；二是一旦农民违约，金融部门拿到这个“烫手的山芋”无法脱手，不能买卖。即使能买卖，城郊的好办，谁又对穷乡僻壤的农房感兴趣呢？

住房财产权眼下唯一可以流转的出路，就是进城农民自愿放弃，由政府出资补助其在城市购房的合理资费。交出的宅基地可留在原集体经济组织，也可由政府调整为城市建设用地。但如拿到城市使用，政府应给集体经济组织以合理补偿，两头给钱这可是个划不来的买卖，地方政府未必有积极性。

既然实施住房财产权有偿转让试点，可否试行划断时间，今后宅基地一律不再无偿取得，以体现有偿转让的公平性，但这需要顶层设计出大政策。

可见，农民住房财产权抵押、担保、转让，存在着巨大的现实谜团，需要在实践中审慎、细致、深入、广泛地探索研究。

集体经营性建设用地入市操作难

十八届三中全会《决定》指出，“在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市，同权同价”。这是缩小征地范围，完善补偿机制的突破性举措。同时要求，“建立兼顾国家，集体，个人的土地增值收益机制，合理提高个人收益。”这是推进农村土地制度改革的出发点和落脚点。

不改变土地用途产生的收益是生产经营性收益，改变土地用途产生的收益才是增值性收益。过去，只有把集体土地征收为国有土地才能进入市场，而农民和集体经济组织只能得到按用途计算的补偿款，后续产生的增值收益被政府和开发商全部拿走，农民利益严重受损。

三中全会决定提出的这些重大举措，是维护保障和发展农民财产权的关键，但操作起来还有很多难题需要破解。

首先，这里“符合规划”指的是哪一种规划？是主功能区规划？还是城乡建设用地规划，还是产业规划？而且这几种规划哪个是上位法，谁管谁？另外，符合规划是符合国家、省、市、县、乡哪一级的规划？目前都不清楚，都需要今后探索研究做出明确规定。

其次，如按同地同价征收，一是谁定价，市场定还是政府定？二是是否区分公益性的还是非公益性的？同一地块按公益性的补偿就低，非公益性的就高，巨大的利润差别相邻之间一旦互相攀比，将无法实施。

再者，如按同地同权征收，乡企用地相对应的应是城市国有土地中的工业用地。由于环保等原因，过去分散的乡企不再适合搞工业开发，但如果将分散的乡企集中到一个园区，这样可以同权，但这显然不是一些人希望的。他们希望的是要和城市商业用地同权，而即便在城市，工业与商业用地也存在巨大的权利差异。

第四，农村土地转为乡企用地，一直没有标准和规则，也没有比例限制，这个口子一开，乡企占地多的地方会马上暴富，而本来乡企就不发达的穷地方会更穷。

《决定》指出，“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”，“完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”。这主要是为解决征地补偿不公问题和农民贷款难问题。“平等交换”就是按市场定价，房屋拆迁也应按房屋的市场实际价格予以补偿，不能按所谓地上附着物补偿。集体经营性建设用地入市转为社会使用时，其集体所有的性质不变，农民可继续享有增值收益，也可用留地安置、区段征收的办法，保障农民的增值收益。

显然，“平等交换”和“ 均衡配置”两个目标的实现是大有文章可做的，需要广泛深入的实践探索。

土地政策收放之间的巨大效应和高度敏感性提醒我们，任何变动都需要慎之又慎，都将产生难以估量的影响。

土地政策的收与放

农村集体土地，除耕地和集体建设用地外，另一个重要的类型就是生态地，主要包括林地、草地和湿地等。生态地是全社会共有的，谁都必须按主体功能区规划予以保护，谁都无权乱占乱用。

生态环境一旦破坏，无法还原。杜甫当年感叹“国破山河在”，我们绝不能让“国在山河破”。国破可以重建，山河破了很难修复。在生态环境日益恶化的今天，碧水蓝天好空气是最稀缺的资源。

三中全会要求“建立生态环境损害责任终身追究制”，这就从根本上解决了短期行为，“只要垒起金山银山，哪管日后洪水滔天”的做法就会有所收敛。

改革开放以来最大的变化，就是人与人、人与物、人与自然之间的关系，发生了根本性的变化，由见人就批变成以人为本；由以穷为荣变为以富为荣；由人定胜天变为和谐相处。我们虽然结束了人定胜天的时代，但那种思维惯性仍然留给我们一大堆难题。

据统计，我国土地污染面积已经超过2000万公顷。我们过度使用化肥农药，面源污染已经造成巨大的生态危害。三中全会把生态文明建设提到了前所未有的高度，这是顺应时代要求的历史担当。

损坏生态的责任终身追究，是从根本上遏制环境恶化、建设生态文明的关键举措，但责任追究是一个十分复杂的问题，它面广、时长、人众，需要有一个具体详细的制度安排。

从历史上看，土地制度每次变革都会产生巨大的社会效应，可以说，农村土地制度变革是社会最敏感的神经，也是一个十分复杂的系统工程。要真正解决农民土地承包经营权不完善问题，宅基地权益缺乏制度规范问题，征地过宽、补偿偏低问题，土地收益分配偏向城市和非农部门这四大问题，是一个长期渐进的过程，不可仓促行事，需要审慎对待。

2013年11月，习近平在山东考察时指出，不要事情还没有弄明白就盲目推进，该中央统一部署的不要抢跑，该尽早推进的不要拖延，该试点的不要仓促推开，该深入研究后再推进的不要急于求成，该得到法律授权的不要超前推进。必须按照习近平“六个不要”的要求，既要大胆探索，又要小心求证。

土地政策收放之间的巨大效应和高度敏感性提醒我们，任何变动都需要慎之又慎，处置稍有不当，都将产生难以估量的影响。“土地流转”最核心的问题，就是要把握好“向哪转”、“流给谁”的问题。

“向哪转”，就是必须严把用途管制问题；“流给谁”，就是谁有权经营或使用问题。承包地、宅基地、集体经营性建设用地都存在“流给谁”的问题，只要解决好了这两个关键问题，其他问题大都不难按市场规律化解。