界首：土地流转“第一市”的背后

■本刊记者 吴明华

两年前，当28岁的刘大卫辞去北京的工作，回到家乡安徽界首当“职业农民”时，遭到家人的强烈反对。但刘大卫有自己的梦想，他不是像祖祖辈辈那样种几亩薄田，而是发展现代有机农业。

在上一辈人看来，跳出“农门”又回归农业，让人难以理解；而将自己的土地流转给别人种，很多农民难以接受。然而两年后，这一切都发生了转变。今年初，刘大卫的家庭农场规模已达2000亩。

在界首市，像刘大卫这样千亩以上的经营大户有10户，百亩以上的则有700多户，全市流转率达70.3%，远高于安徽同期28.7%的流转水平。而2011年，界首流转面积只占耕地总面积的16.5%。

短短两年多时间，界首如何一跃成为土地流转安徽“第一市”？在土地大规模流转之后，又会面临哪些仍待破解的现实问题？

流转引发的变革

刘大卫从首都师范大学毕业后，一直在北京一家农业科技公司工作，这让他对现代农业有了深入的了解。2012年春节返乡期间，刘大卫看到许多乡亲还在用传统的农业种植模式，效益不高，于是产生返乡创业念头。

“一家一户传统农业种植已严重制约农业的发展，只有推行土地流转和发展现代有机农业才大有希望。”刘大卫的想法与界首市委书记刘玉建不谋而合。

“长期以来，我们在‘三农’工作中遇到了一些问题，比如土地分散、农民分散、项目分散等。政府对农业投入很多，但收效有限，农业经营依然粗放，农民收入难提高。这也在逼着我们去思考，如何应对形势的变化。”刘玉建说。

位于安徽西北部的界首市，虽然是产粮大县，但农业发展一直受困于人多地少的矛盾。界首拥有耕地58.1万亩，农业人口却有63万，人均不足八分地。在界首39万的农村劳动力人口中，仅有不到一半耕作土地，其中很多是留守的老弱妇孺。人们形容是种“懒地”，即种下去后靠天收，没有任何的管理和技术支持。

“过去我们一直在建农业技术服务体系，但新技术推广仍然比较难，为什么？最主要的就是点多面广，推广难度大。”刘玉建认为，目前农业已经到了向市场化、现代化变革的关口。要想提高农业效益、促进农民增收，就必须告别传统的经营方式，与现代市场接轨。这一过程中，首先要解决的问题，就是规模问题，一定的规模是实行现代经营的前提和基础。

2012年，一场土地经营方式的变革，在界首迅速拉开帷幕。界首市相继出台《农村土地流转奖补资金使用和评审办法》等6份文件，建立了土地流转的政策体系。其中，市财政每年拿出不少于300万元，对设施农业、家庭农场、流转大户、经营主体进行奖补。

有政府支持，刘大卫信心满满准备大干一场，但一开始却遇到不少难题。因为一些农民疑虑重重，不愿意流转土地。

任何改革转变观念都是首要前提。刘玉建发现，真正决定土地流转与否的都是外出打工的人，但他们对政策并不了解。于是，界首市发出15万封《致外出务工经商人员的一封信》，宣传土地流转政策和增收致富的典型，让他们消除误解、放心流转。

由于土地流转涉及千家万户，需要一家一户细致做工作，因此，发挥基层干部的积极性最关键。为此，界首市出台奖励政策，对土地流转前6名先进乡镇，分别奖励3万至5万元；对前30名先进村，每村奖励1万元。

“关键看村干部愿不愿意干事。流转是比较麻烦的事，一家一户要协调沟通，外来人不熟悉，纽带就是村干部。”刘玉建说，针对不同情况，界首的基层干部摸索出了租赁、转包、入股、托管等灵活多样的流转模式。这成为驱动界首土地流转快速推进的“加速器”。

为了使土地流转规范有序，界首市建立了农村土地流转信息网，设立市、乡土地流转服务中心19个，村居土地流转工作站163个。统一制定土地流转合同示范文本，规范合同签订和鉴证。同时，积极开展土地流转纠纷调解仲裁，保护流转双方合法权益。2013年，界首市农村土地承包仲裁委员会立案10件、仲裁10件。

在市、镇、村强大政策体系的支持下，刘大卫很快流转土地2000亩，注册成立了当地首家家庭农场。他计划用小麦玉米秸秆作饲料发展养殖业、用牲畜粪便作肥料发展种植业，通过采用先进技术来发展现代有机农业。

“土地流转到我们手里，不能再像以前那样低水平经营，要让每一寸土地都能产生最大效益。”刘大卫告诉《决策》。

高流转率背后的担忧

尽管成了土地流转比例安徽“第一市”，但这样的帽子并没有给当地带来多少光环，反而是不少的挑战。

“70.3%的流转率是不是适中，究竟一个地区流转率要达到多少？对这个问题我们也正在研究。”界首市市长李磊说。

外界有人担心，在短期内迅速提高流转率、追求土地规模，会不会大量增加“失地农民”，会不会给将来埋下隐患。

李磊认为，流转率是由市情决定的。土地流转在界首比别的地方更迫切，而且必须这样做。因为界首市是安徽人口密度最大的县级市，平原地区适宜规模化经营。且工商业发展较快，就业比较充分，本地务工人员占劳动力20%以上。

界首人有外出经商的传统，常年外出务工经商人员占劳动力比例达40%以上，导致农民惜地心理不重，流转愿望较强。较高的农业机械化水平则为流转提供了基础，界首农机化综合水平达86%，超过全省22个百分点。

在李磊看来，界首农民转移不是土地流转的结果，而是前提条件，他们是看准了机遇、顺势而为。

在界首市大黄镇，冠林公司流转2000多亩土地发展苗木基地。“我们流转的土地，按每亩550公斤小麦随行就市折算成现金，一年一付。农民一亩地一年就有1000多元租金收入。基地还常年雇佣四五百名农民，月薪在1000元到3000元之间，所以周边的农民都愿意把土地流转给我们。”冠林公司负责人肖克路告诉《决策》。

土地流转后的农民并没有成为“失地农民”，收入反而有了较大增加。界首市副市长刘博说，该市50亩以上连片经营大户经常雇佣人员近9000人，日工资30-50元，实现了规模经营有效益、流出土地能增收的双赢目标。2013年农民人均纯收入8384元，增长14.2%，在阜阳地区处于领先位置。

增加农民收入，只是土地流转带来的诸多效益之一。“流转土地的大户，对于农业技术推广积极性非常高。大户们就指望提高产量，在付完农民的流转费用后还有利润。”刘博说，土地流转后的规模经营，有利于先进技术的引进与使用，提高土地产出率。

现代农业“工业生产”

界首市土地流转后的大规模设施农业，亩均投资都在万元以上，2013年总投入多达6.1亿元。巨大的投入让界首的现代农业雏形初现，但高投入必然伴随着高风险。

“附加值高的，投入大、风险也大，一但遇到市场行情变化，可能就要亏本。”人们担忧，随着流转率提高，最担心的是经营风险，会不会危及农业生产的稳定。

对于那些经营大户来说，土地流转只是刚开始，接下来还要面对更多的困难。比如，融资体系不配套、农业保险不健全，加上难以预测的自然灾害、市场变化，使得农业的风险越来越向大户集中。

“不解决大户的后顾之忧，土地流转就可能会出现反复。”刘玉建说。针对土地流转后规模经营风险大的问题，2013年10月，界首市在安徽率先出台金融方案，通过财政补贴部分保费，提高农业保险金额，开展保单质押，财政给予适当贴息方式，化解规模经营风险。

界首市将小麦、玉米、大豆的保险金额分别由原来的270元、250元、170元提高到500元、400元和260元。对农户补交的保费、承担的设施农业保险、保证保险的保费，给予50%补贴；对大宗农作物、设施农业保单质押贷款和保证保险贷款，给予50%贴息。把流转土地连片100亩以上种养大户、家庭农场、专业合作社、农业企业等，都纳入财政贴息范围，为他们提供担保。

同时，财政按1:1的比例，配套设立农业信贷风险准备基金。界首市还出台《金融机构支持三农考核方案》，把对大户、合作社、龙头企业的贷款余额作为考核指标之一，动态调整对公存款，激励金融机构扩大县域贷款。

目前，界首市规模经营主体参加补充保险4.7万亩，财政补贴保费24.2万元，市农商行授信26户750万元，发放保单质押贷款520万元。

与上一辈相比，刘大卫们的经营方式已经发生了翻天覆地的变化。金融、保险等现代经济方式，已经越来越多地进入农业领域，给现代农业带来了活力和保障。

对于土地流转，刘玉建更喜欢用“工业生产”的理念。他认为，农业生产也必须用工业意识来谋划，“土地流转仅仅只是开始，发展现代农业，必须在此基础上，推进思想观念的转变，生产和产出水平的提高，最终实现农业的市场化。”

如何投入是问题

已经有2000亩规模的刘大卫，对于实现他的梦想似乎已经万事俱备。但年轻人特有的冒险精神，让他想再扩大规模。当他把想法向界首市委常委、组织部部长王建说时，没想到却遭到了反对。

“不行。你最好先把这2000亩地种好再说。”王建说，对于这样规劝的原因是，去年秋收他突然接到刘大卫电话，收下来的小麦无处晾晒，最后不得不动用“权力”，帮其联系附近工业园区和当地粮站晒场才得以解决，“加上老天爷帮忙没下雨，否则你看他现在还能笑得出来？”

“规模经营对基础设施的要求更高，农业越发展，水利、道路等基础设施建设不足问题越来越突出。”刘大卫说，以用电为例，供电部门不愿送电到地头，灌溉只能用柴油发电浇地，这一项成本就增加5倍以上。

过去多年，政府对农田基础设施的投入欠账过多，大部分的耕地条件较差，而进入土地流转市场的土地多为偏僻地点。虽然近年来政府投入大量资金，实施农业综合开发、土地整理、小农水项目等，但受各项目实施政策的限制，短期内难以改变落后状况，与现代设施农业仍有很大差距。

“从政府角度说，现在每年对农业的投入并不低，但投资分散在各个部门，效果并不理想。”界首市副市长康埝说，去年水利部门完成投资1.29亿元，农业发展项目4400多万元，国土部门5100万元，农业部门3100多万元。每年涉农投入都在2亿元以上，但大都是有人投资，没人管理，投资效益很低。

一些部门对上争取项目资金，但实际上项目脱离实际情况，甚至项目申报之后没有办法实施。没有根据实际发展需要投资，这样就形成了巨大浪费，农业生产经营基础设施很难得到真正提高。

为了改变原来的投资模式，今年初，界首市成立了“现代农业发展有限公司”。市政府先行注入资本金3000万元，随着公司规模的不断壮大，注册资本金将逐步扩大到1亿元。

在康埝看来，借用城市基础设施的投资模式，把原来的服务变成经营，用经营的理念来进行一些大的农业基础设施投入，这是下一步需要探索的方向，“只有这样，才能为提升现代农业的效益和竞争力，奠定坚实的基础”。