农民财产权抵押方案如何设计？

■赵俊臣

十八届三中全会《决定》赋予了农村农民财产抵押权，这在理论与政策上都是重大突破。但是，实践中如何把农民财产抵押权落到实处，尚需通过进一步研究、试点，把条款细化。

近几年来，云南、四川、广东、山东、安徽等一些地方，已经进行了林地土地承包经营权抵押贷款试点，积累了一定的经验，为落实《决定》奠定了基础。但是试点的磕磕绊绊，显示出城乡生产要素自由流动的艰辛。

目前，中央农地改革任务已经分解至相关部委。其中，人民银行负责牵头落实涉及农地承包经营权和农民住房财产权的抵押、担保等问题。期望能拿出切实可行的方案。

如何按市场经济规则建立抵押市场？

在农村农民财产权转让交易市场建立过程中，赋予其抵押贷款功能，也就是同时建立抵押市场，是理所应当的，当然也并不困难。但关键问题是，抵押市场是否符合市场经济规则？

实践中，一些试点地方已经建立产权交易所。例如，枣庄市搭建了市、区（县）、乡镇三级农村土地交易服务所。云南已组建省级林权交易中心，建成县级林权管理服务中心117家，成立森林资源资产评估机构67家，认证评估咨询人员700多名，同时开通了全省林权管理信息系统。当然，云南省林权交易中心都是由政府林业行政主管机构建立。

有的地方正在酝酿，由农业或国土部门成立土地交易管理中心，行使非林地市场管理职能。这样一来，在一个地方，例如市或县一级，有可能出现两个或三个交易市场，这是没有必要的。

近期内，由地方政府的某一机构建立相关的产权交易所，有其合理性。但是从完善的市场经济体制来看，产权交易市场还是要相对独立。否则，它就无法公正地处理交易及其纠纷。

在交易市场中，另一个问题是抵押价格如何决定？实践中有协商、评估和市场竞价三种现实的选择方式。

第一种协商决定，即由农户和接受抵押的银行协商，农户明显处于弱势，协商的结果往往对农户不利。有的地方试行，由农户所在的村集体以集体名义出面与银行协商，效果并不明显。

第二种由具有资格的评估机构评估决定，是目前包括云南省在内的林地抵押贷款中普遍采用的方式。依据财政部和国家林业局2006年12月印发的《森林资源资产评估管理暂行规定》，云南省由林业行政主管机关和有关专业评估机构合作设立评估机构，受林业行政主管机关领导，经专业评估机构培训后发给资格证和上岗证。

这种模式运行的好处是相对专业，也具权威性。实践中的问题，一是符合条件的机构评估，或具有资质规划设计的单位，提供评估咨询服务的机构和人员太少，满足不了各地需求；二是那些符合条件的机构和人员大都住在省会城市，邀请他们来一趟农村，不但路途遥远，而且开价很高，一般农户和村集体出不起，也有的评估结果偏高偏低的现象。

云南省解决这一问题的办法，是适当放宽评估条件。云南省金融办、人民银行昆明中心支行，云南省林业厅、银监局、保监局联合下发通知，提出创新“量价分离”森林资源资产评估方式，放宽评估条件。对100万元以下贷款和1000亩以下林木林地实行免评估，由金融机构依据州市县林业调查机构的意见，采取内部评估方式开展抵押贷款，减轻林农和企业的融资负担。

第三种市场拍卖竞价，即由市场决定价格，是比较理想的决定方式。但是在流转和抵押市场没有形成且并不完善的当前，很容易被某些势力、某些利益集团所操纵，最终损害农户利益。

风险如何防范？

同任何贷款活动一样，农户财产权抵押贷款也客观存在着风险。农户财产权抵押贷款的风险，主要是贷款户到期还不起款，出现违约，无地无房，引起社会不稳定，这是决策层和金融机构一直不敢放手的根本原因。

防范农户财产权抵押贷款的风险，国际上最普遍最有效地引入保险机制。当前，银行和保险机构就建立银保互动合作机制也没有分歧。问题是，银保互动合作机制要尽快进入顶层设计，并在农村金融实践中实施。

重庆市提出对宅基地和农房随置抵押一并估值的原则，并建立融资担保风险补偿机制，通过整合农业发展及补助资金，设立风险补偿专项资金。2010年的首期风险补偿专项资金规模为5亿元，主要用于对金融机构因开展农村产权抵押融资产生的损失进行补偿，补偿比例最高不超过损失额30%。

再如，枣庄市引入了农业保险机制，以规避因自然灾害造成农民损失，从而引发信贷风险事件。而在农业保险中，政府为农民补贴了80%的保费。

实践中，一些试点地方已经在制度设计中，对农户抵押的土地和房屋的数量加以限制，以防止农民抵押的土地和宅基地被收走后，成为无地无房农民而引起社会动荡。

例如枣庄市规定，在土地使用权抵押方面，用于抵押的土地最多不超过土地总量的1/3，向银行抵押贷款的期限不超过3年。这样，即使出现贷款违约问题，农民至多有1/3的土地收益权被银行拍卖，不至于影响农民的正常生产生活。而且，3年的抵押期一到，抵押土地就会回到农民手里。

以住房抵押贷款的农民，如果不能如期还款，农民的住房应该如何处置？

一旦银行实行了抵押权，可能会把该农村住房出售以收回贷款。按照受让对象的不同，可分为两种情况：如果是本村农户受让住房，按照现行土地管理的相关法律，该住房及宅基地产权随之转移；如果是城市居民受让该农村住房，房屋所有权变更后，相应的宅基地应依法由集体所有变为国家所有，由受让人享有土地使用权。

此外，国际上推崇的孟加拉国乡村银行扶贫小额贷款（GB）模式的贷款户联保，以有效解决GB贷款无抵押的风险，经验非常宝贵。特别是GB贷款无抵押的贷款户联保模式，1995年便引入中国试点大获成功，并在世界银行、乐施会等国际组织援华农村发展项目中广泛运用。这一经验，当然也可以为农民财产权抵押贷款借鉴。

政府扮演什么角色？

在农户财产权抵押贷款过程中，要正确处理好政府与市场的关系，必须坚持市场在资源配置中起决定性作用，同时明确地方政府的具体承担职能。

一是作为产权确权的见证者，由政府部门颁发财产权证书；二是建立与完善产权交易市场，并对市场进行监管，但政府部门并不直接运作市场交易；三是承担企业和市场不能承担的，或不宜承担的社会性、公益性问题。

目前，由于农户财产权抵押贷款市场尚未建立健全，需要地方政府机构，直接介入一些本应是市场与金融机构的业务。近期内这是需要的，但是必须明白这只能是近期的权宜之计，一旦市场建立起来，地方政府必须及时退出。

例如，为规避农户财产权抵押贷款风险，制度设立抵押担保是必要的。对抵押进行担保，实践中有三种选择：一是地方政府设立专门担保机构，二是选择现有担保机构或有实力愿担保的企业，三是新成立自主经营、自负盈亏的担保公司，但决不能是基层政府机关。

成都的试点就是由当地政府设立专门担保机构。成都市试点方案规定，由市和区县两级政府财政按一定比例出资，成立农村产权抵押融资风险基金。一旦出现违约，土地承包经营权可由基金按基准价格收购。收购的资产在成都市、县两级农村产权交易平台挂牌交易。如原抵押物处置后出现损失，则由风险基金承担80%、贷款银行承担20%。

成都的这种“政府兜底”的作法，不宜提倡。其理由一是政府用钱的科目很多，真正能够用于“兜底”的钱不会太多。

这就将出现一种在我国司空见惯的现象，有的地方政府本来钱不多，却硬要出台和实施某种需要花钱的活动，解决了一小部分的问题，而其它更多的需求人群则只能是对不起、顾不上了。

二是政府以有限的金钱来“兜底”，就必然出现有的农户还不起款时获得了“兜底”，而另一些农户却不能获得了“兜底”，从而产生新的不公平。

三是政府以有限的金钱来“兜底”，实施中有可能变成稀缺资源，其中的猫腻、腐败也就不可避免了，可能成为一个新的腐败温床。

四川省2013年出台的方案，对于贷款风险问题规定，借款人不能按时偿还金融机构贷款，融资性担保公司须代为偿还，融资性担保公司代偿贷款后，可将获得的土地经营权阶段性再流转，收回代偿本息后，将土地经营权退还给借款人。

其实，有效的“兜底”应该交给社会，由企业和实力雄厚的个人来做，而地方政府可以制定并执行鼓励政策，例如允许收取担保费、税收优惠等。