高校养老保险改革与职业年金建立

文/李红霞

养老保险是社会保障的核心内容，目的是满足老年人的基本需求，为他们提供稳定可靠的生活来源。养老保险具有社会性，由国家立法强制实行，其费用一般由单位、个人双方共同承担或国家、单位和个人三方承担。高校养老保险改革旨在从国家统包转向个人积累制，此项举措不仅关系到教职工的个人利益，并且关系到高校教育事业的发展，更关系到事业单位养老保险改革进程与和谐社会的构建，因此在整个社会保障体系发展过程中举足轻重。随着老龄化的加剧，高校财政负担日益沉重，逐渐影响高校参与竞争和生存发展的能力。

一、改革背景

高校养老保险制度改革议题由来已久，随着教职工自身问题、高校问题以及社会问题的逐渐凸显，高校养老保险改革迫在眉睫。

（一）个人问题

1.人才流动困难。改革之前高校实行现收现付制，而企业已经建立基本养老保险制度，社会保障制度衔接困难，从而制约人力资源自由流动。例如高校教师向企业流动时，若教职工已有工作年限较短，则可补缴养老保险费，若教职工工作年限较长，养老保险费缺口较大，重建个人账户不切实际，放弃建立个人账户则有损个人福利，因此高校教职工处于进退两难的境地。相反，企业职工向高校流动时，已有个人账户但缺乏机制促使其继续缴纳养老保险费。由此可见，社会保障制度条块分割导致人才流动渠道不畅通，制约了人力资源合理配置。

2.激励机制缺乏。高校传统的现收现付制又称国家统包制，退休金由国家全权负担，教职人员无须担忧养老问题。同时，高校教师通过艰苦求学获得较高的学历与政府认可，在以后工作中变动较小，大多数为某一所高校献出毕生心血，在一般情况下没有下岗、减薪的忧虑，因此缺乏工作动力。

3.养老风险。随着科教兴国政策逐渐普及与落实，高校扩招成为高等教育发展潮流，高校只有加大经费投入以提升教学质量，培育出适应社会需求的高素质人才，才能立于不败之境地，因此诸多高校面临生存压力；另一方面，随着教职工工资增长，高校负担退休金的比例逐渐增加，政府承担的比例逐渐减小，高校境遇可谓雪上加霜。教职工养老与高校经营状况挂钩，无疑增加养老风险，而只有扩大社会统筹与养老金征收范围，才能规避风险。因此，从保障教师自身利益角度讲，养老保险改革极具必要性。

（二）高校问题

1.构建一流高校与培育高素质人才的需要。高校资金用于基础设施建设、人才培养、教职工工资发放与退休金发放等方面，在总资金不变的情况下，各方面支出必定是此消彼长，不得兼顾，若高校为全面保障教职工个人利益，实现“老有所依”的目标，则用于构建品牌高校的支出必将减少，在日趋激烈的高等教育竞争环境下，不利于高校的长远发展与优秀人才的培育。

2.工资制度改革迟滞。高校养老保险改革之前，退休制度是根据教职工退休前工资的一定比例来支付退休金。教职工工资依据职级、职称、学历、资历与工龄等标准发放，而不是“优劳优酬，岗变薪变”，即使存在考核、聘任等制度，但也大多流于形式。工资制度改革在事业单位养老保险改革中举足轻重，涉及多方利益，并且与养老金密切挂钩，因此单纯地对工资制度动刀必将阻力重重。若在工资制度改革之前对高校养老制度进行改革，淡化养老金与工资之间的关系，通过教职工缴纳养老保险费建立个人账户，必将有利于缓解工资制度改革的后顾之忧。

（三）社会问题

1.离退休人员数量增长。中国人口结构随着社会的不断进步产生了巨大变动，目前已经步入老龄化社会。老年人口的激增直接导致高校离退休人员数量的增长。数据显示，扬州大学某学院1986年离退休人员是148人，占该院职工总数的13%；1991年是289人，占该院职工的25.4%；1997年是413人，占该院职工的39.6%。老年人口的增长带来新的社会问题，经验富足的老教师急流勇退，新上岗教职人员上手困难，造成教育事业“青黄不接”。

2.财政负担严重。财政负担与离退休人员数问题一脉相承，高校作为公益类事业单位，不以盈利为目的，同时依据“福利不递减”原则，养老金支出逐年扩大，离退休费占人员经费比例越来越高。

二、改革问题分析

（一）社会——政策氛围淡薄

1.社会公平。第一，教职工与公务员。不少高校教职工认为不公平，指出事业单位养老保险改革对象并未涉及公务员。资料显示，2008年l2月中国教育部发表《国家教育督导报告》中提出教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平。第二，高校与企业。高校养老保险改革不同于企业养老保险改革，企业自负盈亏，若经营不善，将会导致效力终身的职工晚年生活得不到切实保障，反观高校养老保险改革，长期以来，教职工大都充满尊严与优越感，认为工作以脑力劳动为主，因此待遇应当更加优厚，改革后旨在与企业并轨，涉及有损尊严、养老金减少等问题，根据制度变迁理论，利益受损者必将竭力捍卫自身利益，因此改革迟迟不见进展。

2.法律保障机制尚不完善。健全的社会养老立法、法规，有利于社会养老保险体系处于健康状态，否则高校养老保险制度改革工作必将会遇到困难。高校教师法律地位一直没有得到明确，《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国高等教育法》等法规将高校教师界定为合同聘任制管理、从事高等教育活动的专业人员。《中华人民共和国公务员法》以及《中国人民共和国劳动合同法》的相关条款来看，高校教师的聘任合同并不完全适用劳动合同法，也不完全使用公务员管理的相关规定。

（二）机构——中坚力量不足

1.高校。高校养老保险改革涉及教职工养老金的缩水问题，必然会引发争议与不满，但从高校角度来讲，宣传不到位也是引发争议的因素之一。长期以来，高等学校一直依赖国家吃“皇粮”，退休费用由国家和学校统包，导致广大教职工自我养老意识淡薄，依靠国家养老的思想根深蒂固。养老保险改革后，从国家统包变为国家、高校、个人三方承担养老责任，广大教职工可能暂时接受不了。

2.基金管理机构。就高校目前状况来看，需设立财务部门对职工上缴的基金进行管理。基金管理机构财力不足、硬件设施不健全与人才短缺三方面陷入恶性循环：硬件、软件的相对落后，导致维护、升级技术以及信息安全、内部监控等都不达标；财力不足引发专业人才短缺，进而出现软件更新缓慢，系统出现故障后维修不及时等问题，硬件设施更加落后。另外，高校基本养老保险基金是由现有的社会保障中心相关人员管理，提供专业化的投资渠道，对老保险基金收支精算，实现资产保值增值等方面服务。

（三）个人——缺乏改革基石

计发方案中分别对“新人”、“中人”、“老人”三类群体进行了区分，即将退休“中人”退休后领取个人账户养老金与过渡养老金，刚上岗“中人”退休后在此基础上，领取基础养老金；“新人”不再享有任何退休金，只领取基本养老金，替代率明显下调。试点改革方案推出后，不少即将退休“中人”对与高校职业年金的建立持观望态度，且对于补充性养老金的数额较为悲观，为了捍卫既得利益，申请提前退休以置身于改革之外。

三、战略设计与路径分析

（一）第一步：偿清历史债务与政府责任强化

1.转轨成本精算。在高校养老保险改革过程中，转轨成本是必然面临的一个问题。转轨成本是从原有现收现付制转向积累制产生的，可理解为转轨过程中需额外增加的财政负担。现收现付制表现为“这一代人”支付“上一代人”养老金，在人口结构不发生变动的情况下，资金收支不会产生较大幅度的变动，但人口老龄化的加剧破坏了收支平衡，在职职工转入部分积累制后，缴纳的养老金不再供应退休人员，而用做充实个人账户，退休人员的养老金成为无源之水，“中人”在过渡过程中利益破坏的补偿同样构成转轨成本。

2.政府支持。在传统现收现付体制下，职工的养老保险是通过代际转移实现的，养老保险改革后，高校教职工需做实个人账户，不必为上一代退休职工缴纳养老金，没有理由承担双重责任，同时之前在职职工愿意为上一代“养老”，建立在职工对政府信任的基础上，此时必定由政府承担转轨成本，否则将阻碍教职工缴费积极性。从高校角度来讲，近年来由于许多高校扩招、建大学城等举措，导致负债经营，并且其非营利性意味着不可能产生高额利润，因此财政负担需政府扶持解决。

（二）第二步：优化改革环境与坚定改革决心

1.扩大宣传。宣传途径包括张贴图片、播放视频或音频文件、召开学习会议、开展主题活动等，最终实现如下目标：第一，使教职工意识到高校养老保险制度改革的必然性，其目的在于减轻财政负担。第二，养老保险改革并未使教职工福利有所下降，国家通过建立职业年金等措施实行养老金补偿。第三，高校养老保险制度改革最终目的是建立统一的社会养老保障体系，促进社会公平。

2.完善立法。在完善立法之前，首先必须明确高校教师的法律地位。建议将高校教师界定为公务雇员性质的专业人员，并通过修改《高等教育法》或《教师法》的相关条款予以明确。公务雇员身份既符合长期以来我国公立高校一直作为事业单位存在的基本国情，又能够满足高校教师聘任制改革的要求。其次，完善社会《社会保障法》与《劳动合同法》，按照《劳动合同法》要求，把高校养老保险纳入社会统筹，最终实现高校养老保险有法可依，有法必依，提高高校教职工自我保障意识，保证期合法权益以及维护人权，避免不必要的法律纠纷。

（三）第三步：建立职业年金

1.政府责任明确化。政府在职业年金建立过程中举足轻重，对于资金具体运营模式由市场负责，政府无须多加干预，但在基本政策制定、实施办法、受托认定标准、资格认定办法、基金监管办法、制定法律框架等方面，政府需全面监控，为职业年金的建立铺平道路，促进职业年金规范化、法制化、有序化进行。

政府一要明确职业年金个人账户实行完全积累制并做实个人账户；二要明确政策对象为“新人”与“刚上岗中人”，弥补两类人群因改革造成的利益损失；三要建立普惠型职业年金的基础上，依据机关高校人员的职级、贡献、核心技术、岗位等多项指标建立激励性职业年金，并对于特殊人员实现特殊待遇承诺。

2.年金运作。第一，资金建立。高校与个人共同承担缴费责任：高校由国家拨款建立，社会精英服务国家，并且职业年金旨在弥补待遇差距，建立激励机制吸引人才，因此国家财政承担部分责任无可厚非；对于教职工，基于权利与义务相统一原则，职工有义务承担老年生活保障责任，同时职工老年生活水平与缴纳资金挂钩，有利于勉励职工勤奋工作，创造社会价值。下表为职业年金经费与企业年金的比较，可见在职业年金建立中，财政支持在经费来源中占有一定比例。第二，资金运营。经办机构承担主体包括高校、专业受托机构。高校一般规模较大、资金数额庞大的建议通过设立资金管理理事会进行资金的收纳。资金有资金管理理事会交给受托人，转交时签订信托合同，由受托人负责找寻投资管理人、账户管理人、托管人，分别负责资金管理运营，并签订委托代理合同。其次，资金运营的监督。首先，高校作为监督方和被监督方，承担双重责任。高校监督受托机构年金运行情况，同时严格参照政府规定，积极筹资、按受托人标准选择机构等，不得动用职工缴纳资金。职业年金计划的资助者和管理人，必须就计划的有关情况和信息向计划参与者和政府进行披露和报告，扩大公开度与透明度，接受利益相关者与社会公民的监督。其次，在市场经济体制下建立私人监督机构，可由政府购买服务，监督过程要求公平、公正、公开，并且监督机构针对受托机构不当行为及时汇报处理。最后，各省级政府设立高校职业年金监督管理委员会，隶属国家社会保障基金监督管理委员会，对职业年金运作进行监管，为基金提供更多一层保护机制。第三，资金发放。职业年金属于高校养老保险改革的分支，因此其目标应与高校养老保险改革一脉相承，即缩小社会保障差距，养老水平最终与企业职工持平，若职业年金运营超出预期水平，高校教职工的养老金待遇反超改革之前，则与初衷背道而驰，因此要求在职业年金建立之初，资金发放水平通过市场精算设定严格的上限，通过明确参保对象、税收等制度进行调控。另外，职业年金在发放过程中，应建立激励机制，实行差别化年金待遇。职业年金的建立不同于基础养老金，其原则为“效率优先，兼顾公平”，因此为促进教职工积极参与，高校应建立奖励性单位账户，根据贡献和服务年限的不同，“阶梯化”设计账户缴费率，年金发放水平有所不等。

（四）第四步：养老方式社会化与养老体系路径展望

1.社会化。第一，建立护理保险制度的背景与可行性。高校医院具备得天独厚的条件，可以通过较少资金投入，实现基础设施、医疗设备、专业技术人员的配备。同时，高校可以开始有关护理保险的课程，培训医务社会工作者，加快培养老年医学、管理学、护理学、营养学及心理学等方面的专业人才，满足“需求影响供给，理论联系实际”的要求。第二，建立护理保险制度的具体措施。首先，从经营制度角度来说，护理保险通过多元化多渠道筹措资金，保险费由高校、教职工出资，同时建立社会基金会等机构保障资金的筹集。其次，从监督制度来说，应建立相关管理部门，进行专业化管理，保证老年护理保险的有效运行。同时，制定完善的监督制度对护理服务质量、保险基金、护理服务需求进行监督。再次，从服务内容来说，包括日常服务、精神慰藉与医疗保健三个方面。第三，建立护理保险制度的意义。首先，通过建立护理保险制度可以从一定程度上缓解养老金支付压力，对于高校教职工的老年保障不再局限于现金支付。其次，发挥退休老教师的余热，给青年学生以学术指导和人生价值观的引导。最后，护理保险制度是大学生勤工助学的一种途径，有利于支持贫困学生顺利完成学业，解决就业问题。

2.建立多层次、多支柱养老保险体系。一是多层次。目前，需建立多层次的高校养老保险体系，最终实现省级统筹。具体框架如下：首先在全省范围年建立养老保险事务管理服务中心，统一决策、管理大政方针、基础养老金的管理与调制、组织机构人员，执行机构由市、县级政府通过设立经办机构执行。其中，基础养老金的承担者包括国家、高校与高校教职工。

二是多支柱。基本养老保险是由国家通过立法强制实行，基于老年劳动者基本生活保障，属于养老体系中的第一支柱，其主体是政府。第一支柱的实行具备强制性，目的在于保障公民基本生活，目前发展状况趋于夯实，但不坚固。中国社科院发布的《2010年社会保障绿皮书》中指出，基本养老保险个人账户的实际收益率不足2%。

图1 多层次养老保险体系框架

补充养老保险指单位为提高职工养老保险水平待遇，避免因实行基本养老保险制度后高校离退休人员养老金替代率降低的一种补充性养老保险，属于第二支柱。补充养老保险目的在于提高员工退休后的生活水平，满足日益增长的物质文化需求，特征表现为民主协商，不具强制性，可控因素较多，国家的优惠政策没有落实到实处，企业没有积极性。

养老储蓄指员工根据个人收入情况自愿参加的养老保险形式，属于第三支柱。养老储蓄是个人行为，可按照自身意愿决定是否参保、参保水平及参保机构。目前，养老储蓄的作用不断强化，国民对自己养老问题直接负责，工作增加积极性，但商业保险的运作有待进一步规范。

在人口老龄化加剧、通货膨胀等多因素下，急需建立多支柱的养老保险框架。围绕“统账结合”的改革原则，建立基本养老保险、职年金保险与个人储蓄寿险三支柱的养老保险体系。完善机制，消除障碍，和谐发展，实现资源的合理配置。

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