主诉检察官制度的现实省思与改革探析

杨 安，陆 旭

（1.天津市北辰区人民检察院，天津 300400；2.天津市人民检察院，天津 300073）

主诉检察官制度的现实省思与改革探析

杨 安1，陆 旭2

（1.天津市北辰区人民检察院，天津 300400；2.天津市人民检察院，天津 300073）

主诉检察官制度具有提高办案效率和质量、培养诉讼精英、符合公诉权司法属性等意义，但是近年来该制度的发展出现“瓶颈”，究其原因在于，对主诉检察官性质认识不到位、缺乏立法支持、权责利不协调等，因此，应进一步优化办案模式、协调权责配置及正确处理主诉检察官与其他主体的关系，以发挥主诉检察官制度的优越性。

主诉检察官；价值；问题；改革

主诉检察官办案责任制是指在检察长领导下，在审查起诉部门实行的主诉检察官依法相对独立地办理案件并承担相应责任的办案制度，是针对以往“由检察人员承办，办案部门负责人审核，检察长或者检察委员会决定”的内部工作机制的改革。这项办案责任制的改革实际上是对检察权的重新配置，是对公诉权在案件承办人、主诉检察官、公诉部门行政负责人及检察长（检察委员会）等不同主体之间的重新分配，因而涉及检察官的选任、职责、监督、考核等方方面面内容，而不仅仅局限于办案责任制，因此称为“主诉检察官制度”更具有全面性、合理性。

一、主诉检察官制度的实践价值

（一）符合公诉工作改革的需求

2013年1月1日，修改后的《刑事诉讼法》生效施行，新刑事诉讼法对公诉工作做出了很多重大改革。例如，为了进一步提高庭审的质量和效率，规定了庭前会议制度，突出了庭审的针对性和控辩性；又如，扩大了简易程序的适用范围的同时规定适用简易程序审理的公诉案件，人民检察院应当派员出席法庭。这个规定必然会增加检察机关出庭公诉的负担，加剧公诉部门案多人少的矛盾，给公诉工作带来了挑战，同时也为主诉检察官制度的进一步深化发展提供了机遇，所以只有突出主诉检察官的地位和作用，发挥主诉检察官的能动性，结合主诉检察制度的放权，使主诉检察官具有更强的司法属性，各项改革相互作用、相互影响，才能最终建立以主诉检察官办案制度为核心的良性公诉体系，使主诉权得到充分行使。[1]

（二）主诉检察官制度符合分类管理的检察人事制度改革的要求

分类管理的人事制度改革是高检院在全国各级检察机关中推行的改革措施，其基本思路是将检察人员分为检察官、检察事务官和检察行政人员。可见，主诉检察官制度与分类管理改革具有异曲同工之效，对主诉检察官赋予类似于行政领导职位的业务职权与待遇，并进行等级化管理，将有效解决大量优秀主诉检察官流失问题，疏通其上升晋级空间，提供动力激励机制。

（三）主诉检察官制度符合检察机关内部机构改革的需求

近些年来，在最高人民检察院的大力推行下，全国各级检察机关逐步建立了案件管理中心。案件管理中心，是检察权顺应司法改革潮流，进行自我完善的内在要求，是检察机关重新审视案件管理性质及职能作用的必然产物。[2]案件管理中心的设立也将有效地解决了放权主诉检察官后监督缺位等问题，将更有利于主诉检察官制度的进一步发展。笔者认为，今后可以将对主诉检察官及其他业务人员的办案数量、办案质量的考核交由案件管理部门进行，由其对公诉相关业务活动进行集中统一管理。例如，公诉部门受理的全部案件必须经案件管理中心登记后直接移送主诉检察官办理；主诉检察官作出的决定，也由案件管理中心登记后，移送侦查机关或审判机关，对案件实行全程、动态的内部监督制约机制。如此，主诉检察官制度与案件管理制度相辅相成，既达到规范案件办理流程，提高案件质量的效果，又达到减轻公诉人员负担，提高办案效率及强化对主诉检察官监督考核的效果。

二、主诉检察官制度实施的现状及存在的问题

主诉检察官制度从产生、发展直至今天已有十余年时间，这一曾经备受瞩目的公诉改革措施如今却有偃旗息鼓之势。客观分析十多年来影响和制约主诉检察官制度有效运行的主要问题和原因，既有制度层面的原因，又有落实层面的因素；既有检察人员主观认识原因，又有各级检察机关所面临的客观困难所造成的。具体而言，包括以下问题：

（一）对主诉检察官制度性质认识不到位

从目前来看，在主诉检察官施行过程中存在两种较为片面的认识。一是认为主诉检察官制度只是一种办案方式的更新换代，并不涉及人事和管理体制的重大变更。因此，很多检察机关只是在案件处理上增加主诉检察官的角色和工作环节而已，在人员管理和业务操作上依旧是行政管理的老路子。二是认为主诉检察官制度是为了将错案责任制落实到个人而产生的，因此比较强调主诉检察官的责任承担而在权力设置上有所不足，难以发挥主诉检察官的作用。

（二）主诉检察官的法律地位缺乏立法支持

在我国现行法律中找不到依法进行主诉检察官制度改革及实行主诉检察官制度的依据。《刑事诉讼法》、《人民检察院组织法》和《检察官法》等相关法律中均没有关于主诉检察官的规定。易言之，主诉检察官制度从产生之初直至当下一直面临着 “合法性危机”。因此，在主诉检察官制度施行的过程中很多问题便无法可依。例如，各地检察机关在实施主诉检察官制度时，将很多在《刑事诉讼法》中规定为由检察长行使的权力赋予主诉检察官，这样规定是否合法，显然缺乏法律依据。

（三）主诉检察官权、责、利不统一

首先，主诉检察官的职权有限，难以 “名实相符”。原最高人民检察院检察长韩杼滨曾指出：“实行主诉检察官制度要打破过去用行政办法管理司法工作的旧模式，冲破集体讨论、集体负责的旧框框，形成主诉检察官为主要责任人，责权统一的新的办案工作机制。”[3]因此，实施主诉检察官制度就要大胆合理地放权，在公诉部门形成以主诉检察官为核心的业务权力中心。然而，在司法实践中，大部分检察机关不敢放权，主诉检察官仍然只享有证据审查、提讯犯罪嫌疑人、传唤证人、支持公诉等基本职权。主诉检察官只停留在“头衔”上而已。可见，主诉检察官制度实施至今，仍然没有真正实现当初的制度设想，放权于主诉检察官仍然没有真正兑现。

其次，由于本制度是想赋予主诉检察官更大的案件决定权，同时本着权责统一的原则也对主诉检察官规定了更加严格的责任，在享有权力同时承担责任本无可厚非，但是当制度设计的权力没有兑现，放权因为滥权的忧虑而被领导自觉不自觉的不断架空时，相应的责任承担便显得过于严苛。

最后，也是一个十分无奈的问题，制度设计的主诉检察官的待遇无法保障，客观上影响了主诉检察官们的工作热情，阻碍了该项改革的进程。在实行主诉检察官制度之初，各地检察机关无一例外地规定对主诉检察官在职务晋升上优先考虑，提高薪金待遇等等。然而，经过十余年的实践，这些利益激励措施要么根本没有实施，要么只实施一段时间后中断，要么只是象征性地实施一部分。这与主诉检察官制度的初衷背道而驰，与主诉检察官们的工作量明显不成比例。以天津市北辰区公诉科实际为例 （如图一、二所示），2012年该院主诉检察官人均办案数为68件，如果以250天为工作日计算，相当于每3.7天就要办结一个案件，此外还要对助手所办案件进行指导监督，主诉检察官的巨大工作量可见一斑。

另一方面，主诉检察官制度在各地检察机关中多是在起诉部门实施，对主诉检察官在职位晋升上的优先安排由于缺乏人事部门的支持而显得难以操作，如果仅在起诉部门优先考虑，还是远远不够的。此外，就主诉检察官的职级待遇而言，存在着主诉检察官职级与行政级别脱钩的问题，由于主诉检察官并没有像检察员、助理检察员一样成为正式的职级考核序列，因此在地位与待遇上难以得到实质惠利，从而造成大量优秀主诉人才的流失。（如图三所示）

（四）配套机制不完善

主诉检察官制度是一项系统工程，对该制度的推行不能仅局限于办案方式的改变上，也不能仅限于起诉部门内部，而需要协调相关人事、财务等多部门，形成合力，建立健全完善的配套保障机制。而此前我们所构建的主诉检察官制度过于“理想化”。例如，为最大限度地摆脱行政干预，规定部门负责人只有建议权和提交检察委员会决定权；只有业务监督权而无业务指令权。但是，起诉部门负责人仍然拥有分案权等许多事项的决定权。主诉检察官在物质保障、人员配备、业务培训、考核评定等方面均受制于部门负责人，从而难以保持独立。这种制度设计与实践操作中的不协调侧面表明主诉检察官制度除在改革办案机制的同时，还亟待完善职务晋升机制、选拔机制、办案保障机制以及考核监督机制等有关配套机制。

三、深化主诉检察官制度改革的路径分析

我国的主诉检察官制度改革采取的是自下而上的“试验性”改革，其改革举措是基层检察机关在实践中发现问题进而开始局部试点，最后为高检院所认可并推广开来。随着改革的深入，高检院开始全面介入改革，并陆续颁布了《工作方案》等纲领性文件指导改革。[4]这种稳中求进的改革方式有利于制度的成熟与落实，可以避免因过大的变革带来的不稳定因素，但是同时也存在着缺乏高位立法支撑、改革权力受限的“先天不足”。结合十余年来的实践情况，笔者认为主诉检察官制度可以在以下几个方面进行改革完善。

（一）优化主诉检察官办案模式

主诉检察官的办案模式是其充分发挥作用的功能基础。目前，全国各地检察机关中实施的主诉制办案模式有三种。第一种：搭档模式，即由主诉检察官、事务检察官和检察书记官组成的案件办理搭档，其突出特点是“检控分离”。主诉检察官主要面对法庭，负责庭审活动；事务性检察官以及检察书记官主要负责提讯犯罪嫌疑人，审阅案件、制作笔录、制作审结报告等事务性工作。第二种：办案小组模式，即以主诉检察官为中心，对其配备助手。在公诉部门设置若干案件办理小组。在办案小组中，主诉检察官和助手各自办理一部分案件，包括出庭公诉，但主诉检察官对办案小组的全部案件拥有决定权，助手则对自己办理案件的事实和证据负责。第三种：双轨制的模式，即同时采取主诉检察官办案模式与三级审批办案模式。实行双轨制的情况一般分为两种：一种是由于人员配备上，无法保证足够数量的主诉检察官，对无法与现有主诉检察官组成办案小组或搭档的检察人员办理的案件实施双轨制，这种情况是向主诉检察官制度过渡的一种形式，常见于主诉检察官制度试行的初期。另一种情况是由于一些案件案情复杂、社会影响较大，不仅要考虑案件处理的法律效果还要考虑社会效果，由主诉检察官作决定不免出现了一些问题，影响案件质量，因此需要适当恢复三级审批的办案模式。对于不同阶段、层次的案件承办人采取不同的案件办理模式，使两种机制有机结合，良性发展。

笔者认为，主诉检察官制度应采取“一带一”的办案小组模式，即对每名主诉检察官配备一名助手，助手的主要职责是协助主诉检察官办理案件，同时助手也可以办理一些相对简单的案件。采取这种模式是由全国基层检察机关公诉部门的现状所决定的。首先，经过十余年的时间，各地基层检察院已具有深化改革和继续实施的实践基础和制度基础。而基层检察院案件量较多，但是重大、疑难案件相对较少，因此，采取办案小组的模式较为合适。其次，目前全国各检察机关中公诉部门业务人员的素质相对较高，学历层次较高，办理案件较多，得到了充分的锻炼，为其成为主诉检察官提供了智力支持。最后，案多人少的矛盾决定办案小组中的助手也要办理案件，同时这也是出于激发其办案积极性、责任心以及人才培养的考虑，但是如果助手过多，势必又会加重主诉检察官审核、把关助手案件的工作量。因此，原则上一名主诉检察官只配备一名助手。

（二）协调主诉检察官权责配置

笔者认为可以将主诉检察官设计为三级、二级、一级、特级四个等级，并且依次从小到大赋予其不同的职权。四级主诉检察官制度具有鲜明的特点和突出的价值功能，适应了与时俱进的检察工作需要，赋予主诉检察官新的内涵。首先，将主诉检察官划分为四级并配置大小不同的权限，体现了“逐步放权”的原则。对某一个基层检察机关而言，主诉检察官是从无到有、级别由低到高的发展，因而相应职权的下放也是一个逐步放开的过程，这体现了放权与限权的动态平衡，有利于主诉检察官制度改革的稳步推进。其次，根据主诉检察官的能力和工作实绩，体现对主诉检察官的不同待遇，实行能上能下，良性流动；低级别主诉检察官可以向高级别主诉检察官晋升，各个主诉检察官之间拉开距离，鼓励竞争，为一些业务突出的专业人才提供了广阔的上升空间，激发了主诉检察官们的工作积极性；最后，主诉检察官内部的良性循环制度，形成了公诉业务专门的人才库，建立健全了主诉检察官人才梯队，有助于建立一支具有公信力、影响力的专家型公诉队伍。

（三）正确处理主诉检察官与其他相关主体之间的关系

一项制度的制定是否合理，还需要实践的检验，对于主诉检察官制度而言，在运行过程中要处理好主诉检察官与部门负责人、主诉检察官与检察长（检察委员会）以及主诉检察官与主诉检察官联席会议、主诉检察官与其助手之间的关系，只有实现主诉检察官与上述主体之间良性互动才能使该制度有效运转。（如图四所示）

1.主诉检察官与部门负责人之间的关系

图四

主诉检察官制度的一项重要举措就是强化主诉检察官的权力和责任，取消公诉部门负责人的业务指令权，使部门负责人成为单纯的行政领导，如果其行使业务职权也只能是其基于主诉检察官的身份而行使。部门负责人对主诉检察官的影响主要体现在两个方面：第一，行政领导权。部门负责人对考勤、工作纪律、学习培训、薪金福利发放、政治学习等有领导权，主诉检察官要服从部门负责人的领导。二是业务监督权。公诉部门负责人对主诉检察官处理的案件事务，只有建议权和提交检委会决定权，不具有改变主诉检察官决定的权力。当公诉部门负责人对案件有意见时，应主动同主诉检察官交换意见，或者要求提交主诉检察官联席会议并参加讨论；或者提请检察长决定。此外，部门负责人还可以通过主诉检察官报送个案的法律文书来审查监督。

2.主诉检察官与检察长（检察委员会）之间的关系

检察长对外代表检察院，对内是检察院的最高行政长官。检察长与主诉检察官之间的关系既是行政上的领导与被领导关系，又是业务上的决定与建议关系。[5]原则上主诉检察官应当执行检察长的决定，同时当主诉检察官的意见与检察长意见不一致时，主诉检察官可以建议把问题提交检察委员会讨论。检察委员会是检察机关内部的最高决策机构，其决定具有法律效力，主诉检察官对检察委员会形成的决议必须无条件执行。可见，检察长（检察委员会）与主诉检察官之间形成垂直的领导与被领导关系。

3.主诉检察官与主诉检察官联席会议之间的关系

主诉检察官联席会议制度，是指在推行主诉检察官制度的基础上，由公诉部门负责人或主诉检察官召集的，由主诉检察官参加的就重大疑难案件和有关业务问题进行讨论的会议制度。[6]116基于主诉检察官制度“放权于主诉检察官”的定位，主诉检察官联席会议制度应定位于 “办理疑难复杂案件的决策参考、统一适用法律的交流平台、知识学习和理论研讨的平台等功能，同时作为检察委员会的减压阀，为检察委员会决定疑难案件提供参考意见。”[6]120所以，主诉检察官联席会议只是一个参谋机构，可以作为主诉检察官与公诉部门行政领导之间的一个缓冲地带，促使双方有充分交流并听取他人意见的机会，对主诉检察官联席会议形成的倾向性意见，仅供主诉检察官参考，决定权仍然在承办案件的主诉检察官手中，而不能将主诉检察官联席会议异化为公诉部门内部的“检察委员会”，从而违背主诉检察官制度的宗旨，成为部分主诉检察官规避责任的“港湾”。

4.主诉检察官与其助手之间的关系

主诉检察官与助手的关系表现为业务上的领导与被领导以及主办与协办的关系。通常来讲，对于主诉检察官主办的案件，助手应当根据主诉检察官的指导，协助完成证据调取、复核，讯问犯罪嫌疑人，文书制作，出庭准备等事务性工作。对于助手独立办理的案件，主诉检察官应亲自审阅起诉意见书及案卷材料，把握案件的基本概况，指导助手围绕案件事实、证据和法律适用提出处理意见，签发起诉书文稿，指导助手出庭，对法院判决提出意见等。[7]在办案小组模式中，需要注意两个问题：一是主诉检察官要坚持公诉活动亲历性、直接性的司法属性，如果主诉检察官不亲自阅卷，不亲自办案，不出庭公诉，只听助手汇报，就违背了司法活动的基本属性，成为“小科长”，与主诉检察官制度改革的初衷背道而驰。二是主诉检察官在处理其与助手的关系时，要坚持“四多四少”原则，即：多指导，少代办；多阅卷，少复核；多出庭，少审查；多疑难，少简单。[8]只有这样，才能发挥出主诉检察官制度的优势，提高办案效率，保证案件质量，树立主诉检察官的权威，锻炼助手的业务水平。

主诉检察官制度的推行，有助于改善检察机关内部检察业务行政化的现状，提升检察官的独立地位，对检察制度的改革以及我国的司法改革具有重要意义。当然，正如我国司法改革“摸着石头过河”的思路一样，主诉检察官制度的建立和完善也不是一蹴而就的，需要不断地“合理化修改”。今后，我们还应加强对主诉检察官制度发展的“土壤”的研判，创新、丰富其制度内涵，逐步完成由“主诉检察官”向“职业公诉人”或者由“主诉检察官”向“检察官”的质的飞跃。

[1]张永会.深化主诉检察官办案责任制度的思考[J].中国检察官，2006，（6）：46.

[2]戴景田，张文娟.检察机关案件管理中心论要[J].人民检察，2009，（18）：13.

[3]黄伟.我国主诉检察官制度研究[D].苏州大学硕士学位论文，2006：26.

[4]陆文奕.我国主诉检察官办案责任制改革与完善思考[D].华东政法大学硕士学位论文，2008：15.

[5]葛志伟.论主诉检察官的权力配置[J].华东政法学院学报，2002，（1）：58.

[6]贺卫，吴加明.主诉检察官联席会议制度的检视、定位与完善[J].中国刑事法杂志，2012，（8）.

[7]江宪法.主诉检察官办案责任制若干制度建设的思考[J].上海政法管理干部学院学报，2001，（9）：81.

[8]王璐.主诉检察官的法律地位与业务关系处理[J].人民检察，2009，（21）：49.

责任编辑：黄永强

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2013－11－30

杨安（1964—），男，天津人，天津市北辰区人民检察院公诉科科长、检察员，从事刑事法学研究；陆旭（1986—），男，辽宁营口人，天津市人民检察院二审监督处书记员，从事刑事诉讼法学研究。