美国跨境洗钱的监管经验及启示

熊陈楚

（中国人民银行重庆营业管理部，重庆 401147）

金融服务与监管

美国跨境洗钱的监管经验及启示

熊陈楚

（中国人民银行重庆营业管理部，重庆 401147）

一、引言

洗钱已成为全球金融体系面临的巨大挑战。据国际货币基金组织（IMF）估算，全球洗钱金额已占到世界GDP的2%-5%。随着国际政治、经济、社会生活的日益密切，为实现特定目的的有组织犯罪、恐怖活动或武器扩散活动，犯罪分子已不满足于只通过本国境内的金融活动进行非法资金清洗。在很大程度上，跨境洗钱已逐渐演变为当前洗钱犯罪的主要形式。

作为全球最重要的开放经济体，美国面临着严重的毒品犯罪、恐怖及大规模武器扩散风险，很多不法资金试图借助美国较为开放自由的金融系统完成“清洗”“漂白”。为化解巨大的跨境洗钱与恐怖融资风险，特别是2001年“9.11”事件后，美国加大了对跨境洗钱的司法管辖力度，建立惩罚力度极强的金融制裁与资产冻结名单库，设立跨境金融信息共享平台，有针对性地强化金融机构防范跨境洗钱及恐怖融资义务，同时不断推动国际跨境反洗钱的秩序建设。

二、美国跨境洗钱监管的成功经验

（一）明确“跨境洗钱”罪名，提高防范跨境洗钱的司法管辖程度

1986年美国《洗钱控制法》首次明确了“运送货币工具洗钱罪”，即“跨境洗钱罪”的罪名，禁止犯罪收益在美国境内外运输、传送及转让，将过境美国的洗钱活动犯罪化，堵塞了犯罪收益自由流动的洗钱通道。2001年美国通过《爱国者法案》，其第三部分“消除国际洗钱和2001年反恐怖融资法”引入了“初步洗钱牵连”与“长臂管辖”原则，通过法律授权，将初步怀疑涉嫌跨境洗钱及与美国金融体系存在关联的全部金融机构，均纳入司法管辖范围，从而提高防范打击跨境洗钱的司法管辖程度，并对空壳银行、私人银行账户、地下银行体系、海外腐败等跨境洗钱高风险的金融业务及活动进行限制性规定。

（二）建立惩罚力度极强的金融制裁与资产冻结名单库，对进入金融系统的组织与个人进行筛选

美国财政部海外资产管理办公室（OFAC）不定期公布并更新针对组织及个人的贸易金融制裁名单。该名单可分为三大类：对特定国家（如伊朗、叙利亚等）的制裁、对贩毒组织及个人的制裁、反恐怖主义及反武器扩散融资的制裁。美国金融机构、与美国开展业务的金融机构形成的广泛金融网络将对该制裁名单进行审核。一旦组织或个人名列其中，就丧失进入美国乃至全球金融系统的权利，任何金融行为都将被拒绝，OFAC有权对其资产随时进行冻结或扣押。OFAC名单库包含了对美国经济金融与国家安全构成严重威胁的组织及个人，具有极强的惩罚力度。

（三）设立跨境金融信息共享平台，提供跨境洗钱线索，发布宏观趋势分析

美国财政部下设的犯罪执法网络（FinCEN），是美国金融情报中心，通过整合来自金融领域、执法机关和工商业的信息情报，成为实质上跨境金融信息的共享平台。FinCEN提供的数据库系统，将不同执法监管机构查询搜索过的关键词、索引、报告等历史记录进行智能化内容关联，建立反洗钱情报共享链接，有针对性地提供跨境洗钱案件直接的情报信息或指导。

在微观层面，FinCEN接收反洗钱义务主体提交的跨境金融交易或活动的可疑交易报告，进行分析后形成情报并直接分配给相应的执法机构，为打击跨境金融犯罪提供线索及指引。在宏观层面，FinCEN掌握当前美国与国际洗钱犯罪的状况及特征，为美国的决策层提供全球范围洗钱发展趋势和模式的战略分析报告，并建立加强国际反洗钱合作的渠道。

（四）对超过5000美元的跨境资金交易设立严格详尽的信息登记保存制度

在信用卡、旅行支票、海外支票和汇票的使用，以及证券转让、存款证明、商业票据和资金转让等涉及跨境资金交易的金融活动中，凡金额超过5000美元的，美国要求金融机构严格保存交易情况的相关资料，包括信用卡消费日期、金额、经销商等信息，支票汇票等票据的收付款人、执行人、日期、金额等信息，证券与票据转让的所有资料。

（五）在金融、贸易、博彩等各行业建立现金交易报告制度，防范跨境现金洗钱

据统计，截至2013年底共约1.23万亿美元现金进入全球金融流通环节，这其中有约1/3-1/2的现金是在美国境外流通。美国充分认识到美元现金交易的高度洗钱风险，建立独具特色的现金交易报告制度。这个制度要求个人及金融机构、商业机构、博彩机构等反洗钱义务主体，在进行超过1万美元的交易时，尤其是在涉及跨境资金流动及金融活动时，需向相关执法监管部门及FinCEN同时提交现金货币交易报告（见表1）。

表1 美国现金交易报告制度的主要组成部分

（六）推动国际反洗钱秩序建立及修订，在执法监管层面开展广泛的国际情报共享合作

美国作为国际反洗钱组织“金融行动特别工作组（FATF）”正式成员国，推动FATF指导性建议的历次修订，将反洗钱工作边界扩展至反洗钱、反恐怖融资、反扩散融资三个层级。美国以正式成员身份广泛地加入埃格蒙特集团（Egmont Group）、沃尔夫斯堡集团（Wolfsberg Group）、亚太反洗钱组织（APG）等专业的国际或区域反洗钱组织，参与组织章程、协议、条约的制定与修订，推动建立防范和打击跨境洗钱国际制度性框架。FinCEN、国土安全部、中央情报局（CIA）等反洗钱调查执法部门均具有开展国际多边合作的权限，以备忘录、框架协议等方式，明确与外国相关机构间开展情报、侦查、打击、处置等多个层面合作的权责划分。

三、我国在防范打击跨境洗钱方面的现状

（一）法律中未明确界定“跨境洗钱”犯罪的内涵与范围

我国形成了以《刑法》为核心，包括行政法规、部门规章在内的反洗钱法律体系，但并未明确规定以跨境洗钱、跨境恐怖融资等为形式的“跨境洗钱犯罪”罪名，对相应犯罪活动的认定和处罚还是套用《刑法》和《反洗钱法》相关规定，缺乏针对性。

（二）未形成国家层面的金融制裁或金融禁止名单库

目前，我国金融机构已普遍根据国际组织、有权部门发布的相关名单建立了反洗钱“黑名单”库，包括犯罪分子、恐怖组织及分子。但我国在国家层面尚未建立权威的金融禁止及制裁名单，对犯罪分子、恐怖组织实施金融制裁或禁止的条件、范围、期限、业务种类等内容未做出安排。

（三）中国反洗钱监测分析中心侧重于微观层面的案例分析，数据信息共享难度大

中国反洗钱监测分析中心从金融机构收集大额和可疑交易数据，数据来源不包括执法信息和工商业信息，在对涉嫌通过跨境金融业务进行洗钱的信息进行交叉核对方面尚显不足，无法掌握更多的背景信息以开展对跨境洗钱方式、手法、趋势、类型方面的宏观研究。此外，中国反洗钱监测分析中心仅对原始金融数据进行分析加工，通过数据分析形成的跨境可疑交易金融情报，以案件线索的方式向不同调查执法机关报送，而未建立共享平台供相关部门查询。

（四）大额现金交易报告适用范围窄

我国的企业信用和个人信用尚不完善，现金交易仍是货币流通的主体。目前，我国仅《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》（人民银行2006年2号令）第九条第一款规定，对超过20万人民币或等值1万美元以上的现金交易需由金融机构报告大额交易。对在金融体系外产生的大额现金交易，尚未有明确的法律法规要求报告。而这些现金交易，一旦与货币兑换、商品对外贸易等跨境交易活动关联，就可能通过多次交易模糊资金来源及受益人信息，并最终融入金融体系达到洗钱目的。

（五）未充分动用国际声誉建立防范打击跨境洗钱的合作体系

近年来，随着我国参与世界经济金融一体化进程的深入，以及世界思想潮流的多元化，民族主义、分裂主义、恐怖主义的威胁不容忽视，我国面临着强烈的反跨境洗钱、反恐怖融资的现实任务。虽然我国作为欧亚反洗钱和反恐融资小组（EAG）的创始成员国之一，但我国2007年正式成为FATF成员国，2009年恢复APG成员身份，才真正开始在国际反洗钱与反恐融资中发出自己的声音。我国打击跨国洗钱、恐怖活动的国家意识、战略意图尚未完全通过反洗钱这个金融武器得以体现。

四、相关启示及建议

（一）在法律中明确对跨境洗钱犯罪的打击

建议修订《刑法》和《反洗钱法》的相应条款，在刑事立法上将“跨境洗钱犯罪”确立为专门的罪名，界定跨境洗钱犯罪的内涵和形式，规范对其打击和防范的途径，明确处罚力度。

（二）充分发挥国家软实力，建立金融禁止及制裁名单库

建议设立国家层面的金融禁止及制裁名单库，禁止恐怖组织、恐怖分子、跨境犯罪集团、犯罪分子进入我国金融系统，并授权有关部门冻结或扣留其资产。同时充分借助国家软实力，以人民币跨境结算、人民币离岸中心建设为契机，将金融禁止及制裁名单库的应用，作为相关金融机构开展人民币跨境结算业务的前提条件，扩大其适用范围。

（三）建立开放的跨境金融情报共享网络

建议在法律框架或部门合作协议基础上，扩展中国反洗钱监测分析中心数据来源渠道，将工商业交易数据、相关调查执法信息纳入数据库，并加强对数据的宏观分析研究，总结归纳跨境金融业务洗钱的类型及特征，加大原始数据及研究成果的共享程度，提供决策依据，加强对反洗钱监管机构、调查执法机构的指导配合。

（四）修订完善大额现金交易报告制度

建议修订完善大额现金交易报告相关制度，明确报告的主体、对象、金额、时限等要素，为不同报告主体机构设计多种类型及格式的现金交易报告表格，为金融体系外各交易、贸易主体使用大额现金的情况建立广泛的报告制度。

（五）广泛参与国际合作，在区域反洗钱组织中起主导作用

建议我国加大反洗钱领域的国际合作，以成员国、观察员、支持协助国等多重身份参与国际与区域的反洗钱组织。从自身战略意图出发，研究自身反洗钱与反恐融资的现实任务与策略，选择中亚、东南亚地区的跨境反洗钱与反恐融资的合作渠道与途径，建立研讨会，将其作为区域反洗钱组织的议题，引导各成员国充分论证，从而推动区域反洗钱组织内部反洗钱、反恐融资标准与建议的制定。

[1]FATF, Mutual Evaluation of the United States, 23 June, 2006, http://www.fatf-gafi.org/media/ fatf/documents/reports/mer/MER%20US%20full. pdf.

[2]U.S. Department of the Treasury, 2002 National Money Laundering Strategy, July2002, http:// www.treasury.gov/press-center/press-releases/ Documents/monlaund.pdf.

[3]姜威.反洗钱国际经验与借鉴[M].北京:中国金融出版社, 2010年7月第1版.

[4]林晓云.美国法通讯（第二辑）[M].北京:法律出版社, 2004年1月第1版.

[5]李建文.国际反洗钱形势的新变化及对我国反洗钱工作的战略思考[J].金融发展研究, 2013(5):3-7.

[6]叶涛. 美国反洗钱机制及其启示[J].经济研究参考, 2006(27):41-47.

[7]王新.追溯美国反洗钱立法之发展[J].比较法研究, 2009(2):98-109.

[8]李维民.美国反洗钱信息系统建设及对我国的启示[J].山西高等学校社会科学学报, 2007(3):47-49.

（责任编辑：石 磊）

熊陈楚，男，汉族，硕士，中国人民银行重庆营业管理部，经济师。