化解债务风险需“组合拳”

巴曙松

2013年12月30日，审计署公布了《全国政府性债务审计结果》，从总量上来看总体风险可控，但一些结构性变化值得关注。

近年来，城投债平均期限有下降趋势。数据显示，2013年城投债的加权发行年限为6年，期限较前几年有所下降，票面利率为6.1%。2014年城投债到期量大于2013年，现有存量城投债偿债高峰在2017年—2019年，2018年达峰值。现有发行未到期的城投债约3.2万亿元，从到期的结构上来看，2014年、2015年两年暂未达偿付高峰期，高点出现在2017年—2019年，这3年占比达全部未偿付债务的64%，其中高峰为2018年，当年需偿还的债务达到8017亿元。就短期来看，2014年的偿债压力略高于2015年，2014年、2015年的到期量分别为3245亿元和2341亿元。

对于地方政府债务，当前的共识是不存在整体偿债风险，但是存在流动性风险。从分级政府角度看，风险最大的是县级和市级政府，但是加权全部的债务，偿债压力最大的则是省级政府，其次是市级政府。背后的原因是政府的层级越高，信用等级越高，其负债模式更多的是或有负债，而低等级的政府则更多地依赖直接负债，加之财政收入在各等级政府之间的不均衡分配，就导致如上差异的债务风险状况。当前流动性风险指标高于国际警戒线水平（10%），存在一定债务压力。但笔者认为，偿债压力将逐年递减，2015年之后偿债指标应落在10%以内。

总体判断，债务化解之道应用长短期政策组合拳发力。

当前中国地方债务风险集中表现为流动性风险，但在经济增长中枢下移叠加局部性债务风险时，流动性风险亦不容忽视。存量债务可通过“长久期债务替换短久期债务”等债务重组来应对流动性风险。同时，在财政部的有效监管下，地方债的发行权可探索下放至省一级政府，使发债主体和偿债主体逐步一致。

长期来看，则需财税、土地、金融多方面改革配套组合发力，建立地方政府融资的可持续机制。笔者建议：

加强债务扩张的行政考核约束。目前新的地方政府考核办法将政府负债作为政绩考核的重要指标，把积极化解历史遗留债务问题作为考核评价的重要内容，从源头上有利于遏制债务的快速增长。

加快理顺中央和地方的财权事权分配，为地方政府开征新的税种。近期财政部下发了《关于调整和完善县级基本财力保障机制的意见》，意味着财税体制改革迈出了实质性一步。未来应逐步完善省级以下财政体制，加大对县级基本财力保障的投入力度，增加一般性转移支付规模。加快推出房产税，为地方政府提供稳定、可持续的收入流。同时，强化财政纪律约束，严格政府举债程序。

健全市场化投融资机制。首先，未来金融部门继续支持基础设施建设，需要提高直接融资占比。发挥企业债、市政债、中票等融资工具的作用，强化信息披露和市场化的竞价机制；其次，应当新设立专门的政策性银行，发挥其贷款期限长、利率相对较低的作用，降低债务压力；再次，放开市场准入，引导多元化资金参与城镇化建设，拓展ABS、ABN、城市基础设施产业基金等新型融资方式在城镇化建设中的应用。endprint