基于公平视角的我国养老金“双轨制”改革研究

张飞霞

（兰州商学院长青学院，甘肃 兰州 730020）

基于公平视角的我国养老金“双轨制”改革研究

张飞霞

（兰州商学院长青学院，甘肃 兰州 730020）

养老保险是涉及人数最多也是最重要的保险项目，一直为世界各国所重视。随着我国社会主义市场经济体制改革的不断深入，我国企业养老保险制度已较为完善，采用社会保险型模式，但是机关事业单位的养老保险制度仍然停留在国家保障的模式上，使得机关事业单位和企业职工的养老保险制度出现了“双轨制”的现象，导致了机关事业单位和企业职工群体养老保险福利水平差距的日益扩大，带来了诸多不利影响。本文从公平的角度分析“双轨制”养老保险存在的问题以及取消“双轨制”养老保险的紧迫性和必要性，提出改革和完善养老保险制度的建议。

养老保险；双轨制；公平

在人民网2012年“你最关注的十大问题”调查中，“社会保障”以24284票居榜首，94%的网民认为企业和机关事业单位养老制度实行“双轨制”非常不合理，机关事业单位退休人员比同等资历的企业退休人员的待遇高两至三倍，导致同等学历、同等职务、同等技能、同等职称的人们，退休后待遇因为机关事业单位和企业的区别而呈现天壤之别。“退休待遇双轨制”被网友称为“最大的分配不公”，因此，对我国养老保险“双轨制”的改革进行研究是十分必要的。

一、养老保险公平的内涵

社会保障本身就是为了达到公平而产生的制度，是维护社会安定减少动乱的重要工具，从各国社会保障制度发展过程来看，虽然社会保障制度在运行方式、执行效果等方面各有不同，但追求公平始终都是各国社会保障制度的目标。养老保险在我国社会保障体系中占据着重要地位，也必然应将公平原则作为养老保险追求的目标。

养老保险公平作为实现社会公平的一个重要方面，主要包括三个环节的公平：起点公平、过程公平和结果公平。起点公平也可以理解为参与的机会公平，它是实现养老保险公平的前提要求，它所体现的是养老保险对劳动者的一视同仁。起点公平既是养老保险公平的基本前提，也是养老保险制度的第一目标。过程公平是体现在养老保险制度运作过程中一种表现形式，是实现养老保险结果公平的重要保证，在养老保险制度中，社会成员应该在缴纳比例、享受条件等具体制度方面获得公平对待。结果公平是养老保险公平的最终目标，是劳动者能够获得公平的养老保险待遇，具体体现在养老金数额上。[1]

二、“双轨制”养老保险制度的产生

我国养老金“双轨制”是指不同用工性质的人员采取不同的退休养老金制度。企业职工实行“缴费型”统筹制度，即社会保险型模式；机关和事业单位公职人员的退休金由国家财政统一发放，即国家保障型模式。我国养老金双轨制在建国初期已存在，当时企业职工的养老根据1951年颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》，政府机关与事业单位公职人员则因《中央级直属机关暂行供给标准》、《国家机关工作人员退休处理暂行办法》等条例陆续颁布，正式规定了公职人员退休标准，且其养老标准优于企业职工。经过1958年短暂统一养老制度后，于1980年后回归双轨制，并于上世纪90年代初因国务院颁布相关条例完成双轨制定型。

三、基于公平视角“双轨制”养老保险制度存在的问题

1.机关事业单位和企业养老金替代率存在巨大差距

养老金替代率，是指劳动者退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率。它是衡量劳动者退休前后生活保障水平差异的基本指标之一。养老金替代率，是一个国家或地区养老保险制度体系的重要组成部分，是反映退休人员生活水平的经济指标和社会指标。

我国的公务员以及事业单位退休人员群体，是世界上养老金替代率享有水平最高的群体之一，高达百分之八九十。据褚福灵计算，1995年至2002年中国事业单位和机关单位的养老金替代率居高不下，总体维持在92%—107%水平。

根据国家审计署2012年8月发布的社保审计报告显示，2005—2011年，我国企业职工养老金年均增长13.4%，由2005年的每人每月713.25元提高到2011年的每人每月1 516.68元，跑赢了CPI。尽管养老金水平不断提高，但是退休职工生活水平并未有太大提高，究其原因主要是我国养老金替代率在下降，目前已低于国际劳工组织《社会保障最低标准公约》规定的养老金的最低替代率为55%的标准。2012年由世界社保研究中心发布的《中国养老金发展报告2012》对城镇基本养老保险替代率进行了测算。数据显示，养老金替代率由2002年的72.9%下降到2005年的57.7%，此后一直下降。根据审计署最新公布数据，2011年企业养老金替代率仅为42.9%，低于国际警戒线的50%，与其他国家存在巨大差距。如法国的养老金替代率62%、意大利81%、瑞典81%都大大高于中国42.9%的水平。按照国际经验，养老金替代率大于70%，即可维持退休前现有的生活水平；如果达到60%—70%，即可维持基本生活水平；如果低于50%，则生活水平较退休前会有大幅下降。养老金替代率是衡量养老金保障水平的一个主要的数据，替代率下降意味着养老金的保障水平也相应贬值。[1]

表1 1997—2011年我国企业养老金替代率

2.机关事业单位和企业人均养老金差距大，损害了社会公平

收入再分配功能是养老保险的基本功能之一，通过养老保险制度的安排实现横向的收入再分配，调节社会群体之间的收入差距是养老保险制度应该实现的目标之一。而目前由于我国机关事业和企业单位分别对应不同的养老保险制度，而使得这两个群体在养老金收益上的差距日益扩大，影响了养老保险再分配功能的实现，损害了社会公平。

我国企业与机关事业单位人均养老金的绝对额差距明显，逐年拉大，但这种差距并非由来已久，上世纪90年代中期以前，企业与机关事业单位实行相近的退休金政策，待遇差距不大。2004年，我国企业、机关、事业单位人均养老金分别为8081元、16 532元、14 911元，企业职工的人均养老金仅为机关事业单位人均养老金的48.8%。据国家人事部统计，2006年企业退休职工人均增加工资169元，而同期退休公务员人均增加工资414元。截至2008年全国企业退休职工月平均工资仅735元，与退休公务员月平均工资相差1000多元。到2011年差距更明显，企业、机关、事业单位人均养老金数额是比1∶2.1∶1.8。企业和事业单位、机关单位的人均离退休金的差距平均以每年3.58%和5.86%的速度在拉大。

现行养老金制度把退休人员分成两个对立的群体，少数人（即机关事业单位退休人员）可以领到比多数人（即企业退休人员）高出数倍的养老金。自古以来，“不患贫而患不均”，剔除绝对平均主义的内核，严重不均所导致的危害比一般意义上的贫困更加令人难以承受。在社会财富能够荷载公平的时候，如果仅仅因为政府举措失当而使公平受到践踏，那结果就是干扰和破坏社会和谐。

3.机关事业单位养老金的筹集加大了国家财政负担

我国机关事业单位人员的退休金制度严格说来并不是社会保险，机关事业单位中退休人员的养老金由国家统包，政府从当期财政收入中根据支出需要划拨资金进行全额支付，既没有专门的预算科目也没有专门的养老金基金，这种财政收入与退休费用混在一起管理的“现收现付”式养老金资金运作的模式，随着机关、事业单位职工待遇水平近年来的不断提高，制度设计缺乏相应的调整机制，人口老龄化、机关事业单位职工人数的增加，据统计2009年时共有城镇单位就业人员12 525.8万人，其中机关单位职工1 183.3万人，事业单位职工2929.8万人，各级财政用于养老金支出的负担也越来越重，这种“双增长”导致了机关事业单位的离退休费总额过高，增长过快，给财政带来的压力不可小觑。[2]

四、基于公平视角养老金“双轨制”改革的建议

（一）改革的原则

养老金“双轨制”在改革中既要保证程序公正，又要广泛听取意见，充分考虑各方利益，最后以“群众答不答应，群众满不满意，群众高不高兴”作为改革的落脚点。另外，还应遵循以下原则：

1．公平原则

公平是我们通常所说的机会平等，即每个人都允许依据法规获得退休的权利，获得闲暇时间以及取得相应的养老金。近年来关于我国企事业单位养老保险制度改革的呼声中，都强调了扩大覆盖面，缩小不同群体间的养老金不合理差距等，这体现了养老保险制度的改革需要坚持公平的原则。养老退休制度应该是保证所有社会成员基本公平、公正地享有相同的退休权利。

2．效率原则

公平与效率是社会保障制度中必须考量和平衡的一项重要关系，并且在客观条件上制约了社会养老保障制度是否能够健康、稳定、持续地发展。判定一个国家社会养老保险制度优劣的客观标准就是看这一制度是否能够有效地保障本国公民退休后的老年生活，所以说社会保障的效率原则是不容忽视的，在坚持公平原则的基础上注重提高效率有利于激发人们工作的积极性，只要为社会作出的贡献越大，劳动时间越长，缴费时间越长，相应的退休金就会越高；否则就越低。这种退休金和效率挂钩有利于社会的和谐稳定。而我国现行的企业与事业单位养老保险“双轨制”已经成为和谐社会发展的影响因素，所以我们必须要着眼于需要迫切解决的社会养老问题，并对制度健康有效的发展做好坚实的理论保障。

（二）改革的对策：从形式公平走向实质公平

2014年5月15日国务院发布《事业单位人事管理条例》，自7月1日起实施，其中明确规定，“事业单位及其工作人员依法参加社会保险，工作人员依法享受社会保险待遇”，《条例》的颁布为彻底取消养老金“双轨制”迈出了坚实的一步，取消养老金的“双轨制”是养老保险改革从形式公平走向实质公平的关键一步，进一步实现从形式公平到实质公平应做好以下几点：

1.建立最低养老金制度，维系底线公平

“底线公平”理论是从社会公正和发展的角度出发，强调对社会发展过程中处于弱势群体利益的保障，强调“公平”是一种适度的公平。它是一条政府和社会必须保障、必须承担的责任底线。底线以下的部分要靠公共财政政策来调节，底线以上或以外的部分可以由市场、企业和社会组织，甚至由个人去承担，是灵活的、反映差别的部分。

该理论应用到养老保险中，即为确定各地区的“最低养老金标准”，以保障退休人员的最低生活为基准，使他们不致因物价上涨而降低生活水平。最低养老金标准不受到个人职务、工作年限、缴费基数等因素的影响，是退休人员养老金收入的保障线。由于退休人员曾经为经济社会发展作出了重大贡献，有权利共享经济发展的成果，所以最低养老金应该高于贫困线或者最低生活保障标准，其保障水平因各地经济发展水平不同作适当调整。由政府确定一个最低养老保险的底线值，底线以上的靠市场来调节，底线以下的要靠公共财政政策来调节。一方面可以有效保障养老金过低人群的基本生活；另一方面，在满足人民的基本生活需要之后，市场、企业和个人可以再进一步自我保障。[3]

2．机关单位养老保险参加社会保险

事业单位养老保险已参加社会保险，下一步就是要机关单位也参加社会保险，尽可能地实现公平、一视同仁的保险制度。充分发挥以公平为前提的二次收入分配制度，通过改革缩小机关单位和企业养老金的差距，稳定企业职工的情绪，调动他们工作的积极性。机关职工养老保险参加社会保险应该处理好以下几个问题：（1）实行与城镇职工基本养老保险相同的“社会统筹+个人账户”的筹资模式。机关单位工作人员承担缴费责任，实行统一的征缴基数和比例，即将个人账户的缴费比例定为8%，全部计入个人账户，同时可将单位缴纳的20%按照一定比例划入个人账户。（2）机关单位养老保险改革中也要遵循“老人老办法、中人中办法、新人新办法”的原则，有利于减少改革的阻力，推进改革的进度。所谓“老人”即进行养老金“双轨制”改革前己经退休的职工，其待遇保持不变；“新人”即推进养老金“双轨制”改革以后参加工作的人员，其退休金来源于基础养老金和个人账户养老金；“中人”即推进改革前己经参加工作、改革后退休的工作人员，参照“新人”的标准加发一部分过渡性养老金。以上“老人、中人、新人”的待遇标准和企业养老保险改革中涉及的“老人、中人、新人”的待遇标准一致。

3．构建多层次的养老保险制度

无论是城镇职工还是机关事业单位职工单纯地依靠基本养老保险无法很好地满足退休后的生活水平，所以应该构建多层次的养老保险制度。

（1）第一层次——基本养老保险

基本养老保险=基础养老保险+个人账户养老金，这一层次的养老金应以强制性、公益性和互济性为基本原则，通过这一层次不仅真正实现了主体之间的公平，而且体现了养老保险制度的效率原则。第一，机关事业单位职工的基础养老金仍然按照所在地上年度职工平均工资的20%发放，这一部分不受职工缴费基数的限制，只要缴费累计满15年都可以领取基础养老金，主要是因为退休者曾经为经济的发展作过贡献，为今天经济的发展奠定了基础，所以他们有权利共享经济发展的成果，这部分实际上体现了养老保险的公平原则；第二，个人账户养老金的多少和个人对社会贡献的大小相关联。个人对社会的贡献大、缴费基数高、缴费年限长，相应的养老金就高；反之，个人对社会的贡献小、缴费基数低、缴费年限短，相应的养老金则低，这一部分充分体现了养老保险的效率原则。基本养老金与城镇职工基本养老金采用相同的筹资模式、计发办法和待遇标准。

（2）第二层次——补充养老保险

补充养老金包括针对机关事业单位设立的职业年金和针对企业设立的企业年金。由于机关事业单位都是非营利性、非生产性单位，性质较特殊，所以有必要在基本养老保险的基础上设立职业年金，以维护该群体的稳定性和保障其退休生活水平。由于公务员和事业单位工作人员雇主是一致，所以应当建立统一的补充养老保险。也就是说机关事业单位工作人员的养老金将由基本养老金和职业年金组成，这一部分应该具有强制性。

建立企业年金制度。企业年金是企业根据单位的经济效益采取的一种补充养老保险制度，目前是一种自愿行为，企业年金不仅有利于提高劳动者的退休生活水平，也有利于调动职工积极性、吸引和保留人才。由于企业年金是和企业的经济效益挂钩的，这就导致了经济效益好的单位的职工有企业年金或者缴费的比例较高，而经济效益差的单位职工没有企业年金或者缴费的比例较低。但是从实际情况来看，真正需要企业年金的往往是经济效益差的单位的职工，这种没有强制性的企业年金反而人为地加剧了社会的不公平。

所以从公平的角度出发补充养老保险这一块也应该由自愿性转变为强制性，国家强制要求所有企业设立企业年金，同时机关事业单位的职业年金也必须具有强制性。

（3）第三层次——个人储蓄养老保险

个人储蓄养老保险是个人根据自身的经济条件，采取自愿的原则，选择经办机构如银行、商业保险公司来保障自己的晚年生活，它是一种自我养老。鼓励自我养老一方面可以减轻国家的财政负担，另一方面可以保障退休者个人的老年生活。

4．继续提高企业离退休职工待遇

据媒体报道，中国社会保险缴费在181个国家中排名第一，约为金砖四国其他三国平均水平的2倍，是北欧五国的3倍，是G7国家的2.8倍，是东亚邻国和邻近地区（中国香港和台湾）的4.6倍。中国五项社会保险法定缴费之和相当于工资水平的40%，有的地区甚至达到50%，这一比例超过世界上绝大多数国家。我国企业和个人负担的五险总费率平均在40%以上，其中个人11%，企业年金和补充医疗保险等还不计在内。据统计，美国社会保障工薪税率加总为15.3%，雇员雇主各7.65%，项目包括养老、遗属、医疗照顾等四个。英国22%，日本26.6%，德国34.5%。这就是说企业职工的退休工资主要还是来自本人的缴费，国家承担部分非常有限。而机关事业单位职工不用缴纳养老保险费，却可以享受退休前工资的90%左右的退休金，差距之大显而易见。[4]

取消养老金“双轨制”当务之急应该提高企业退休职工的待遇，缩小机关事业单位和企业职工的退休金差距。从目前机关事业单位和企业职工的养老金看，机关事业单位职工的退休金是企业职工的2倍左右，即使机关事业单位职工参加了社会保险，他们所领取到的养老保险依然高于企业，这种差距打击了企业职工的积极性，不利于企业职工的稳定。改革不是单纯的让机关事业单位参加社会保险，降低机关事业单位职工的养老金，而是要提高企业职工的养老金，只有提高了企业职工的养老金，整个社会保障水平才会提高，才会缩小差距，消除不公平。

提高企业养老金待遇应做到以下几点：（1）仍要做实个人账户，并进行市场化投资管理；（2）建议将企业所缴的20%的养老金按照一定比例划入个人账户，增加个人账户的注入资金；（3）大力发展企业年金，作为养老保险的一个有力补充；（4）提高财政补贴比例。政府的责任当仁不让，应增加财政扶持力度，取消“双轨制”后，政府的负担减轻了，可拿出一部分资金用以补贴企业职工，可适当提高基础养老金的比例，应由目前的20%提高到40%左右，否则政府只是变相地将单位所缴的20%通过政府补贴的方式发给企业职工，政府没有承担应有的责任。

[1]储昭将.我国养老保险制度研究——基于公平视角[D].南京：南京大学，2013.

[2]高宇.促进企事业单位养老保险公平的政策建议[D].保定：河北大学，2011.

[3]齐娜.我国城镇养老保险双轨制的效应研究[D].重庆：重庆理工大学，2011.

[4]叶鑫宇.我国机关事业单位和企业养老保险“双轨制”及其改革研究[D].杭州：浙江财经学院，2012.

[责任编辑：辛晓莉]

F842.67

A

1674-3288（2014）05-0037-05

2014-09-02

兰州商学院长青学院科研项目“我国养老保险双轨制改革研究——基于公平视角”

张飞霞（1978-），女，甘肃白银人，兰州商学院长青学院副教授，研究方向：公共财政与公共经济。