合肥市土地整理可持续发展评价

李 素，谭术魁，田翰林

（华中科技大学 a.公共管理学院；b.体育部，湖北 武汉 430074）

合肥市土地整理可持续发展评价

李 素a，谭术魁a，田翰林b

（华中科技大学 a.公共管理学院；b.体育部，湖北 武汉 430074）

土地整理是现阶段实现我国耕地总量动态平衡的主要途径，是促进经济迅速发展的重要手段，而其可持续性发展正是化解土地利用、耕地减少和人地矛盾等问题的重要保障。文章从建立土地整理可持续性发展评价指标体系入手，对调查数据进行整理并运用TOPSIS法分析了2000-2012年合肥市土地整理可持续发展性，得出合肥市土地整理可持续发展总体上呈现缓慢上升趋势，但发展性较弱，近年来土地整理可持续发展初见成效，为合肥市新一轮土地整理提供参考。

土地整理；可持续发展；评价；合肥市

一、引 言

土地是人类生存和发展不可或缺的重要物质基础，土地问题始终是现代化进程中一个带有全局性、战略性、根本性的问题，为确保经济社会全面协调可持续发展，加强和改进土地管理具有十分重要的意义。

通过查阅文献发现，欧洲等发达国家对土地整理的评价起步较早，而我国起步则较晚，相关可持续评价还未能引起人们相应的重视。李献宇（2011）结合我国不同区域土地利用特点及整理方向总结出了6个一级区的14种可持续土地整理典型模型［1］。郑志林（2011）以外屯土地整理项目为例，强调了在土地整理活动中融入“可持续发展”理念的重要性［2］。马良瑞、梅再美（2011）在物元分析的基础上，运用可拓学方法，关联函数理论和信息熵，建立了土地整理可持续利用综合评价的物元可拓模型［3］。李峰、张传合（2011）分析了菏泽市土地利用现状及存在的问题，总结了对土地开发整理规范化管理是当前土地整理发展的方向［4］。闫怀树（2012）探讨了土地整理可持续性的影响因素以及评价指标体系的构建原则［5］。江一波等（2012）综合运用现有土地利用基础数据库，建立了丘陵山区可持续耕地整理潜力综合评价体系［6］。卫丹妮（2012）强调了土地整理工作对我国生态环境的可持续发展以及人与自然和谐起着至关重要的作用［7］。刘晓等（2013）针对河北省土地资源和地形地貌特征，分析了河北省可持续土地整理模式［8］。张宪梅（2013）结合国内外土地整理的发展并进行对比，总结了我国土地整理的发展方向［9］。姚百计、王洪魁（2013）以辽东山区为例，分析了当地土地整理的内容以及存在的问题，提出了可持续发展的土地整理对策［10］。为了加快推进合肥市城镇化、农业工业化以及现代化，维护社会经济稳中有进的发展和生态环境的改善，更好地落实合肥市土地整理可持续发展战略，笔者参考了以往土地整理可持续发展评价指标体系，结合合肥市土地整理概况和合肥市2002-2012年土地整理和国民经济发展相关数据，构建土地整理评价指标并对合肥市土地整理可持续发展进行评价。

二、构建评价指标体系

（一）土地整理可持续发展的内涵

我国国土资源部将土地整理定义为：在一定区域内，按照土地利用规划或城市规划所确定的目标和用途，采取行政、经济、法律和工程技术手段，对土地利用状况进行综合整治、调整改造，以提高土地利用率、改善生产、生活条件和生态环境的过程［11］。

覃佐彦、吴怀静等认为土地整理可持续发展内涵是指综合一个地区的社会、经济和生态条件，在环境和资源代价最小化的前提下创造经济效益最大化的一种方式，是一项满足国民经济和社会发展，国土整治和资源环境保护以及农业和农村现代化的重要工程［12-14］。随着社会和经济发展水平的快速提高，我国土地整理可持续的内涵可概括为：在土地整理利用的过程中，伴随着社会经济发展和生态环境的共同改善以及为促进土地集约利用、实现经济效益、生态效益、社会效益等为目标所采取的各项活动［14］。

（二）构建评价指标体系的指导原则

（1）整体性原则。构建土地评价指标体系要从系统的观点出发，与全局相结合，选取能反映土地整理与土地区域化、专业化利用相结合的因子，选取能反映社会经济资源开发为土地整理做好铺垫的因子，选取能反映土地资源的广度和深度开发与土地整理相辅相成的因子［14］。只有这样，才能保证评价体系所反映的土地整理给土地综合开发带来的效益是真实有效的。

（2）综合效益原则。使土地资源效益得到充分体现作为土地整理的目标之一，在其经济、社会以及生态效益发展的同时，也不可避免地会产生一些负面影响。所以，只有真实地反映综合效益，才能全面把握土地整理的成效，才能判断能否为子孙后代创造良好的生存环境［15］。

（3）科学性与实用性相结合的原则。建立土地整理可持续发展评价体系要体现高度的科学性，但不仅仅是单纯的理论探索，而评价必须准确、客观，能把土地整理的绩效真实地反映出来。即要具备实用性，如果缺乏实用性与可操作性，体系再完善也没有实际意义［16］。

（4）定性方法与定量方法相结合原则。在指标选取时，部分是描述性的指标，部分是可以量化的指标，遵循两者相结合的原则，有利于评价更客观、更精确。

（5）动态性原则。在选取土地整理评价指标时不能固守唯一一套指标体系，随着指标体系的不断完善以及评价工作复杂程度的逐步提高，必须根据以往经验以及现实情况制定符合实际情况的评价指标体系。

（三）构建评价指标体系的理论基础

（1）可持续发展理论。近年来随着社会经济的不断发展，人们越发关注传统发展方式所带来的生态环境恶化和资源紧缺等问题，同时也引发人们不断反思现有的经济发展方式，因此可持续发展理论作为促进经济发展与生态环境相互协调的核心，受到了国际上的一致认可，被越来越多的国家所重视并作为指导其经济社会发展的重要理论基础。土地整理作为经济发展的基石，只有实现其发展的可持续性才能促进我国经济健康快速的发展。

（2）土地优化配置理论。土地资源优化配置主要包含三个方面：一是宏观调控，必须建立起国家对土地市场的宏观调控机制，而不能完全依赖市场调节来形成优化的土地资源配置或集约利用模式，同时要并行法律手段和管理体制的改革从而促进土地资源的优化配置与资源的集约利用；二是科学预测与评价；三是建立“规划、计划、利用、监督”相互制约机制，一方面促进土地资源的优化配置与集约利用，另一方面发展循环经济，保证国民经济和社会的持续、快速、协调发展。土地资源优化配置以统筹兼顾、节约用地与集约经营、地尽其力与提高效益、持续利用为原则，强调土地利用时空结构的最优化，为土地整理更好地完成奠定了坚实的基础。

（三）指标体系的构建

我国真正意义上的土地整理可持续性研究从20世纪90年代末开始，研究时间较短。2000年以前我国土地整理的目标主要集中在增加耕地面积以及提高粮食综合生产能力［16］。2001年在关于土地整理与可持续性发展的研究报告中指出要促进土地资源的可持续利用，促进经济发展与生态环境之间的平衡以及保障我国经济社会的可持续发展。覃位彦，谢炳庚等（2002）的研究中提出了土地整理可持续发展评价指标体系，我国土地整理可持续性发展评价初见雏形［14］。吴怀静（2004）指出土地整理是一个社会—经济—生态的复合系统，要促进三个子系统的协调发展，在此基础上提出了土地整理可持续发展评价指标体系［12］。赵炳鉴（2008）在总结国内外土地整理评价经验的基础上对土地整理可持续发展评价指标体系做了进一步完善。至此我国土地整理可持续性发展评价有了更加完善的理论依据和实践操作经验［16］。

衡量一个地区土地整理可持续性，土地整理可持续发展评价指标体系是一个重要的尺度工具。构建符合评价区域实际情况的评价指标对于该区域的土地整理可持续发展评价工作具有重要的理论和现实意义。本文归纳总结以往土地整理可持续发展评价指标体系的构建经验，并对合肥市土地整理概况进行调查，根据系统性、科学性、定性与定量相结合以及动态性等原则制定评价指标，具体见表1所列。

表1 土地整理可持续性评价指标体系

三、合肥市土地整理可持续发展评价

（一）数据获取

笔者通过走访合肥市下属20多个乡镇了解近几年土地整理成效和土地整理项目开展具体情况，并亲临土地整理项目区调查测量有效土层厚度、田面平整度、灌溉保证率、田间道路通达度等相关数据；并通过访谈合肥市土地局相关专家，下发问卷了解当地政府满意度、农村基层组织满意度、受益群众满意度等数据，了解了合肥市土地整理的特点和现存的主要问题。

（二）方法介绍

TOPSIS（Technique for Order Preference by Similarity to Ideal Solution）法是根据有限个评价对象与理想化目标的接近程度进行排序的方法，是在现有的对象中进行相对优劣的评价［11］。TOPSIS模型称为“逼近理想解排序方法”，是一种能够全面客观地反映土地利用状况动态变化的距离综合评价法，通过在目标空间中定义的一个测度为基准，计算目标靠近正理想解和远离负理想解的程度来比较评估土地利用的绩效水平。现在应用的TOPSIS法是主要针对评价对象的正理想解、负理想解的评价公式，在传统的TOPSIS法基础上进行了改进。

（三）项目区概况

合肥市自2008年被国土资源部批准为节约集约用地试点以来，以改善农民生产生活条件、提高土地集约利用、保障社会发展经济需求为宗旨，重点打造以农村土地整理为主要内容的城乡统筹发展平台，充分利用城乡建设用地增减挂钩政策，破解保护资源与保障发展之间的矛盾，不断探索实现土地利用可持续发展路径。

1999年至今，合肥市共实施各级各类土地整理项目4 401个，其中国家级项目9个，省级项目24个，市级项目109个，县级项目4 259个，总规模6.95万公顷（104.18万亩）。142个市级以上项目中，利用增减挂钩政策，实施整村推进整理项目20个，总规模1.52万公顷（22.84万亩）。

2005年前，全市以土地开发复垦为主体，以增加耕地面积、实现耕地占补平衡为目的。2006-2008年，土地整理和建设用地置换、城乡建设用地增减挂钩并行，探索开展农村废弃宅基地复垦，拓展城镇和工业建设用地空间。2008年以来，全市共实施各级各类土地整理项目1 624个，整理总规模62.4万亩，预计新增耕地16.2万亩，预算投资总额37.55亿元。把土地整理、城乡建设用地增减挂钩和新农村建设结合起来，整合各级各类支农项目和涉农资金，在全国率先开创土地整理整村推进新模式，取得了显著成效。

（四）基于TOPSIS法的评价

（1）数据标准化。对评价指标数据采用极值标准化的方法标准化，以确定评价指标实际值在该指标权重中的位置，在此，可以直接利用熵权法判断矩阵权重的确定rij。

（2）确定指标权重，加权决策矩阵的构建。将熵权法确定的指标权重向量wi代入决策矩阵中，通过矩阵R的每一行与相应权重wi相乘得到加权规范化决策矩阵V=(vij)m×n，即

（3）确定正、负理想解。令最适合的方案（正理想解）由V+表示，最不适合的方案（负理想解）由V-表示，得到：

（4）计算距离。分别计算各年评价向量到正理想解的距离D+和到负理想解的距离D-：

（5）历年评价对象的计算与接近最优方案的贴近度Cj：

其中，Cj越大，表明第j年土地整理可持续性越接近最优水平。贴近度Cj的值介于0～1，当Cj=1时，土地整理可持续水平最高，土地整理达到最优状态；当Cj=0时，土地整理无可持续性，土地整理处于高度无序混乱状态。

（五）评价结果分析

通过TOPSIS法评价得出，合肥市土地整理可持续发展评价值Ci基本介于0.1～0.7之间，可持续发展性较弱，但合肥市近年来土地整理可持续性呈现增长趋势，土地整理可持续发展性越来越高。2000年和2001年评价值分别是0.1和0.2，2003-2007年基本维持在0.2左右，评价值较低。2008年是一个转折点，之后几年评价值呈现快速上升趋势，评价值基本维持在0.4左右，2012年达到峰值0.70。具体见表2所列。

表2 合肥市土地整理可持续发展评价结果

通过研究发现自2006年以来合肥市土地整理逐步走向科学化、系统化。使合肥市土地市场秩序全面好转；土地利用规划实施机制不断完善，全社会依法依规用地意识逐步增强。然而，由于土地资源的硬约束，土地利用中的供需矛盾和各种深层次问题在进行规划实施期间进一步凸显：发展用地空间受到限制；地方政府倒腾建设用地指标，卖地生财；假整理、粗放整理、占好地、补劣地等情况频频出现；耕地与基本农田保护形势严峻；建设用地结构和布局不尽合理，等等。所以，直到2010年合肥市土地整理可持续性评价值仍然不高。2010年，合肥市实施了新一轮的土地整理规划，以科学发展观为统领，按照“五个统筹”与“和谐社会”的建设要求，坚持节约资源和保护环境的基本国策，实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，紧扣合肥市“大发展、大建设、大环境”的时代主题，正确处理发展与保护、需要与可能、局部与整体、当前与长远之间的关系，统筹安排各类、各区域用地，促进全市经济社会全面协调可持续发展。2010年以来，合肥市土地整理以严格保护耕地特别是基本农田，控制非农业建设占用耕地，节约集约利用土地，提高土地利用效率，统筹安排各类、各区域用地，保护和改善生态环境，保障土地资源的可持续利用为指导原则，加强对耕地和基本农田的保护，合理利用其他农用地，严格控制建设用地增量与总量。2010年，合肥市耕地保有量374 843.71公顷，新增建设用地12 353.38公顷，并不断协调土地利用与生态环境建设，完善土地整理及土地整理项目工作机制。

四、结论与建议

（一）结论

本文结合整体性原则、综合效益原则以及科学性原则等构建土地整理可持续发展评价指标，并结合调查数据对合肥市2000-2012年土地整理进行评价，得到以下结论：①土地整理已具备基本可持续发展能力，可持续土地整理是土地整理发展的必然趋势；②截至2012年，合肥市土地整理增加了耕地面积32.09万亩，连续13年实现耕地“占补平衡”，保障了全市经济社会高速发展下的用地需求。合肥市通过不断实践创新，逐步探索了一条以城带乡、以城促乡、城乡统筹、可持续发展的新路；③合肥市土地整理可持续发展总体上呈现缓慢上升趋势，土地整理可持续发展初见成效，应进一步完善土地规划，加强土地监管，在大力发展经济的同时，逐渐兼顾土地资源的可持续发展和环境的保护。

（二）发展建议

（1）探索增减挂钩试点和周转指标交易试点。合肥市增减挂钩试点由于不允许跨县（区）设置挂钩项目区，面临着诸多方面困难，一是整治潜力大、经济发展较为缓慢的县，结余的指标消化不掉，指标无法流转又导致新农村缺乏资金，而用地需求大、经济发展迅速的市辖区又无指标可用，以城带乡、以工促农的管道不畅通；二是庐阳区和蜀山区，为了保护城市饮用水源，实施水源地土地整治项目，由于市区辖区面积小，发展空间有限，结余的指标在本区已无处可用。为解决合肥市域指标不足和新农村建设资金不足的难题，实现城市与农村双赢，走城乡统筹是必由之路，让城市资金参与新农村建设，从皖江城市带承接产业转移示范区建设的实际出发，建议国土资源部同意在合肥市市域范围内建立增减挂钩试点和周转指标交易试点制度。

（2）开展工矿废弃地复垦利用试点。《国土资源部关于大力推进节约集约用地制度建设的意见》（国土资发〔2012〕47号）提出：“积极开展节约集约用地试点创新。继续深化已开展的增减挂钩、工矿废弃地复垦调整利用、低丘缓坡荒滩等未利用地开发、采矿用地临时使用等节约集约用地改革试点，适时总结推广”。合肥市区划调整后，合肥由矿业小市变为矿业大市，矿产资源丰富。因产业升级和生态建设要求，全市关停废弃矿山较多，废弃矿山大部分为非金属露采矿山，矿山景观环境条件差，亟须治理。据调查，合肥市共有工矿废弃地1 315.74公顷（19 736.12亩），工矿废弃地权属清楚，无权属纠纷，破坏方式主要是压占和地表剥离，适宜复垦，另外合肥市经济条件较好，完全能保障工矿废弃地复垦资金需求。为此，建议国土资源部批准合肥市开展工矿废弃地复垦利用试点。

［1］李献宇.概念与模式：我国的可持续土地整理［J］.牡丹江师范学院学报：自然科学版，2011，75（2）：32-34.

［2］郑志林.土地整理可持续发展评价研究［J］.现代测绘，2011，34（4）：40-42.

［3］马良瑞，梅再美.基于熵权物元可拓模型的喀斯特山区土地整理可持续发展评价研究［J］.贵州科学，2011，29（6）：15-20.

［4］李峰，张传合.菏泽市土地开发整理可持续发展研究［J］.山东国土资源，2011，27（11）：60-64.

［5］闫怀树.小议土地整理可持续发展的影响因素与指标评价体系［J］.科技创新与应用，2012（22）：113.

［6］江一波，胡守庚，刘越岩，等.基于GIS的丘陵山区可持续耕地整理潜力综合评价［J］.中国土地科学，2012，26（6）：42-48.

［7］卫丹妮.土地整理的可持续发展［J］.国土资源，2012，49（4）：99-101.

［8］刘晓，王红瑞，王秀茹，等.河北省可持续土地整理模式与效益［J］.水土保持研究，2013，20（2）：201-206.

［9］张宪梅.土地整理与可持续发展［J］.科技视界，2013（4）：181.

［10］姚百计，王洪魁.浅析辽东山区可持续利用的土地整理对策［J］.国土资源，2013（1）：54-55.

［11］陈引.可持续土地整理评价［J］.安徽农业科学，2008，36（23）：10138-10139.

［12］吴怀静.基于可持续发展的土地整理评价指标体系研究［J］.地理与地理信息科学，2004（11）：61-64.

［13］杨相和.国外土地整理的启示与借鉴［J］.国土经济，2002（7）：43-44.

［14］覃佐彦，谢炳庚，杨勋林.土地整理可持续发展评价体系研究［J］.经济地理，2002（22）：72-75.

［15］刘晶妹，张玉萍.我国农村土地整理运作模式研究［J］.中国土地科学，1999，13（6）：33-35.

［16］赵炳鉴，范金梅.可持续土地整理评价指标体系研究［J］.资源与产业，2008，10（4）：67-69.

The Evaluation on Sustainable Development of Land Consolidation in Hefei City

LI Sua，TAN Shu-kuia，TIAN Han-linb
（a.College of Public Administration；b.Department of Physical Education，Huazhong University of Science and Technology，Wuhan 430074，China）

At the present stage，land consolidation is both a main way to achieve dynamic equilibrium of the total arable land and an important means to promote rapid economic development in China.The sustainable development of land consolidation is the guarantee to resolve land use，reduction of arable land and conflicts between people and land and other issues.Based on the sustainable development evaluation index system of land consolidation，the paper collects and sorts out the survey data and makes an analysis on the sustainable development of land consolidation in Hefei City from the year of 2000 to 2012 by using TOPSIS method.And the results show that the sustainable development of land consolidation in Hefei City is rising slowly and the sustainable development of land consolidation has achieved an initial success in recent years.It will provide a reference for a new round of land consolidation in Hefei City.

land consolidation；sustainable development；evaluation；Hefei City

F061.5；F061.6

A

1007-5097（2014）05-0027-04

10.3969/j.issn.1007-5097.2014.05.006

2014-03-01

教育部人文社会科学青年基金项目（13YJC630115）

李 素（1990-），女，安徽合肥人，硕士研究生，研究方向：土地政策，土地管理；谭术魁（1965-），男，湖北巴东人，教授，博士生导师，研究方向：土地管理，房地产管理，住房政策；田翰林（1988-），男，河南周口人，硕士研究生，研究方向：公共服务，房地产管理。

余志虎］

●社会保障