陕甘宁边区的工商行政管理及其历史作用

王保存

(延安大学 历史文化学院，陕西 延安 716000)

工商行政管理是指国家为了建立和维护市场经济秩序，通过市场监督管理和行政执法等机关，运用行政和法律手段，对市场经营主体及其市场行为进行的监督管理。工商行政管理是一个历史范畴，是经济社会发展到一定历史阶段的必然产物。在陕甘宁边区，中共为打破敌人封锁，搞活工商业，曾专门设立了工商行政管理机构。对保障陕甘宁边区经济政策的顺利实施，起了非常重要的作用。但学术界对这一问题的研究甚少*研究成果尚属空白，研究资料有：《抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编》第四编，陕甘宁边区财政经济史编写组、陕西省档案馆编，陕西人民出版社1981年版；《陕甘宁边区的工商行政管理》(《工商行政管理史料》之七)，陕西省工商行政管理局编，工商出版社1986年版；《革命根据地商业回忆录》，商业部商业经济研究所编，中国商业出版社1984年版；《社会主义市场经济的源头—陕甘宁边区的商业》，李灯台编，陕西人民出版社1994年版；《陕西省延安县工商业改造资料汇编》内部印刷，1960年12月。，笔者拟对其进行论述，已求教于专家学者。

一、陕甘宁边区工商行政管理机构的演变

抗战爆发后，陕甘宁边区政府成立，标志着陕甘宁边区进入了相对稳定的时期，为陕甘宁边区开展工商行政管理工作提供了保障。1938年4月1日，边区政府成立光华商店，成为边区银行直属的商业机构，也是边区政府所属的唯一的商业机构，“在执行政府商业政策上起着推动与影响公私商业及消费社的作用，其主要任务是：(1)搜集与运销土产出口，换取必需品进来，满足生产与市场上的需要。(2)稳定外汇与平抑物价。(3)帮助公私商业及消费社的发展。”[1]187经过几年发展，光华商店在边区各地建立了分支机构，截止到1940年10月底，在定边、盐池、曲子、庆阳、绥德、甘泉和张家畔设立了7个分店，另外还有一个过载栈，4个农产品贩卖处，2个运输队，在志丹、白家坪建立了2个货栈。[2]8边区市场上销售价格比一般个体商人的价格低10-20%。光华商店不仅在客观上起了平抑物价的作用，而且推动了边区公私商业的发展。由此看来，光华商店已经带有工商行政管理的职能，成为陕甘宁边区行政管理机构的雏形。

1941年1月皖南事变后，国民党对边区的经济封锁加强，停发了八路军和新四军军饷，一切外援难以进入边区，边区内的土产又难以输出，面对这种情况，边区政府决定加强输出贸易与反封锁斗争。2月22日，恢复过去贸易局机构，先后由建设厅、银行和财政厅直接领导，光华商店成为贸易局下属的一个商业单位。“它是执行政府贸易政策的实际机关，而却以其执行实际贸易达到政府贸易政策的普遍实现。”[1]167贸易局实际上行使着边区工商管理的部分职能。1942年12月，中共西北局高干会议之后，成立了西北财经办事处，贺龙任主任，陈云任副主任，统一领导陕甘宁边区和晋绥边区的财经工作。这时为了有效地加强对外贸易(当时把边区与沦陷区、国统区之间的贸易成为对外贸易)的统一领导，保障对内物资供应，贸易局由边区政府和西北财经办事处直接领导，主要任务是：指导调剂边区的对外贸易；保护私商合法经营自由；帮助消费合作社与私商协调发展；平抑物价，禁止囤积；运用有效手段粉碎国民党顽固派的经济封锁，并负责办理公私商号的登记和对违法商业贸易法规行为的处罚等。[3]282

1943年2月，贸易局与禁烟督察局合并成立物资局，总揽全局行政与企业之事务，其任务是：“一、管理与加强出入口贸易；二、稳定金融平抑物价；三、协助财政保证实物供给；四、加强管理物资与商业；五、辅助国民经济之发展。”[1]180职权包括：管理许可检查物资的输出与输入，管理边区商业及规定物价，规定商品质量标准与检验，对输入物资有优先购买及推销权，管理贸易口岸，建立边区内外商业情报、商业据点和商事联络，管理、检查、检举边区商业通讯；趸积及取缔趸积输出输入物资；专买专卖及统购统销输出输入物资，投资公私企业等。在关中、陇东、绥德、三边四个分区成立了分局，负责分区或应设分局地区行政与企业事务。在边区物资局内部设立二科七股：第一科为总务科，下设庶务、人事、文书三股，第二科为管理指导科，下设商业通讯、稽核、统筹、管理指导四股。此时的物资局已经囊括了工商行政管理的绝大部分职能。

1944年4月，为了加强工商行政管理的职能，物资局再次改为贸易公司，仍归边区政府和西北财经办事处直接领导，任务是：管理对外贸易出超，扶住公营商店与合作社，发展国民经济，稳定金融，调剂物价。[2]13总公司下设绥德、三边、延属、关中、陇东、黄龙六个分公司以及支公司、购销点五十余处，共有工作人员1191人。1947年低，因精简和工作需要，将边区贸易公司、银行、与晋绥贸易公司、银行合并，成立了西北贸易公司。

1949年，随着西北解放战争的胜利，边区政府的工作重心由乡村转向城市，经济形势的发展变化迫切要求加强工商行政管理，边区政府遂于4月15日，正式成立了工商厅，主管：(一)关于公营贸易事项；(二)关于扶助合作社之发展事项；(三)关于私营工矿商业之计划、管理调查统计，检查督导及技术发明与优良出品之奖励事项；(四)关于公营、私营公矿商业及合作社营业登记管理及商标注册事项；(五)关于出口贸易管理及对敌经济斗争事项；(六)关于内地贸易，集市之管理及交易所之指导事项；(七)关于稳定物价之事项；(八)关于劳资东伙关系及劳动保护具体设施事项；(九)关于度量衡之制造检定监察统一事项；(十)关于工商团体之指导之事项；(十一)其它有关工商业事项。[4]223-224由于干部不足、城市不多，地区范围不大，对内西北贸易公司和工商厅仍是一个组织，对外仍用西北贸易公司名称，喻杰任厅长兼任经理，设副厅长2名，下设秘书室、工商科、会计科、人事科、管理科。5月16日，边区政府发布命令，要求边区各市、县于6月1日前迅速建立各级工商行政管理机构。随之各行署及直辖市设工商处并设贸易区公司，由工商处长兼贸易区公司经理，对内组织为一，对外为两种名义，下设秘书室、工商科、经营科、会计科、干部科；分区设工商局并设贸易分公司，工商局长兼经理，对内为一组织，对外为两种名义，下设秘书室、工商科、经营科、会计科、干部科；县设工商科，科长兼支公司或商店经理，下设工商科员，支公司或商店职员若干，并颁布了《工商厅各级部门组织规程》。至此，工商行政管理的各项工作转入了新阶段。

二、陕甘宁边区的工商行政管理

随着陕甘宁边区政治经济形势的变化，工商行政管理的专业职能机构逐步建立和健全起来，为边区工商行政管理工作的开展奠定了基础。陕甘宁边区工商行政管理分为市场管理、公营和私营企业管理等几个方面。

(一)市场管理。市场管理主要是管理市场交易，保护和发展合法经营，保护市场物价稳定，维护计划供应。陕甘宁边区成立后，边区政府实行休养生息的政策，开始恢复和发展经济，所以，工商业并不发达，集市较少建立，市场管理开展较少，1942年边区高级干部会议之后，大大加强了市场管理，总体方针是：对外管理，对内自由。具体办法有：(1)国家商店与合作社结合——国家商店有左右市场的经济力量，而且是主导力量，合作社则是他的主要助手。国家商店数量少，主要分布在市县级，而合作社相对数量较多，分布在广大的乡村，成为国家商店与乡村群众联系的纽带，在国家商店的指导下，进行收购土产，供给日用品的业务，以调剂物资调整物价；(2)扶住与依靠中小商人，繁荣市场，稳定物价。管理出口物资，管理外汇，反对垄断；(3)对外贸易实行公私兼顾，互助合作，团结内部，一致对外的方针；[4]24-28(4)对粮食、牲畜、棉花、毒品、烟酒、食盐等物资的管理，边区政府出台了《禁止粮食出境》、《禁止以牛羊等牲畜及皮毛脂肪油类资助敌人》、《统一收购土棉实施办法》、《陕棉采购及运输管理暂行办法》等政策，对粮食、牲畜、棉花管理作出了明确规定，此外还出台了《烟酒专卖》、《食盐统销》的政策，实行食盐统销和烟酒专卖，出台了一系列政策禁止毒品交易的政策，如《陕甘宁边区查获毒品暂行办法》、《陕甘宁边区抗战时期查获违禁物品奖惩规则》等，加强对毒品的管理；(5)货币管理。出台了《关于停止法币行使布告》、《核准法币出境手续》、《破坏金融处罚条例》、《关于设立货币交换所的布告》、《货币交换所买卖和批审外汇办法》、《管理银洋暂行办法》、《为令知管理银洋办法之进行步骤》等政策，提出了一整套货币管理的制度；(6)进出口物资管理。陕甘宁边区对进出口物资实行分类管理，专门制定了《陕甘宁边区战时管理进出口及过境物品暂行办法》，把进出口物资分为允许、特许、禁止三类进行管理，陕甘宁边区物资局制定了《特许进出物资特许手续的规定》，对特许进出物资实行登记管理，制定了《进出过境物资管理暂行办法》，对一些禁止入境的物资作出规定。(7)度量衡管理。陕甘宁边区工商厅制定了一系列政策，如《为通令保护搜集度量衡标准器检定用器》、《划一度量衡推行方案》、《划一度量衡推行步骤实施办法》、《度量衡器具制造许可执照暂行条例》等，对度量衡的保护、制造、推行作出了明确规定。[4]30-88

(二)公营工商企业管理。为了有效管理工商企业，军委、边区中央局、边区政府1940年5月27日联合出台了《关于公营商店的决定》规定：“在同一市镇内有三个以上公营商店的应组织‘公营商店联合会’，所有公营店均应加入，受所在市镇之贸易总局或分局的领导”，“所有地区内一切公营商店，统限于本年六月以内一律向边区贸易局登记，如逾期不向贸易局登记，又不加入(公营商店联合会)又不受贸易局和政府领导的，一律不许营业。”[1]1651942年，边区贸易总局、税务总局发布《公私商业同时办理营业登记的通知》，公私营商店一律到当地贸易税务机关办理营业许可证。同年，边区政府公布《陕甘宁边区合作社登记暂行办法》，合作社成立后应向所在地县(市)政府申请登记，由建设厅合作指导局发给经营登记证。1944年12月《边区纸烟制造业管理及征税实行办法》，规定纸烟制造业登记管理办法。1949年8月颁布《陕甘宁边区工矿商业登记暂行办法》，规定境内公营、私营和合作经营工矿业办理登记后，才能营业，并受法律保护。同时边区政府对登记的办法及注意事项也作出了规定，如《陕甘宁边区贸易税务总局布告》陕甘宁边区贸易税务局《办理营业登记及颁发营业许可证办法》《陕甘宁边区营业登记办法》等。另外，边区政府制定了《工矿工作组织规程》、《矿业开采管理暂行条例》，对工矿管理的职责、机构、权限作出了明确规定。[4]134-142此外，还有商标方便的管理，边区注册的驰名商标有“丰足牌”火柴等商标。1945年8月，《解放日报》公布解放区办理的注册商标。1949年7月，边区政府工商厅颁布《陕甘宁边区商标注册暂行办法》。

(三)私营工商企业管理。边区政府出台了一系列鼓励发展私营工商业的政策，如《陕甘宁边区奖助实业投资暂行条例》、《中共中央关于工矿业政策的指示》、《陕甘宁边区政府建设厅推广纺棉纺毛办法》等等，刺激了边区工商企业的发展。在边区，无论行商、坐商、旅店，只要按照“发展经济，保障供给”之方针，不违法走私，一律自由经营。1940年和1942年，边区政府对私营工商业实行登记管理，办理营业执照，实行营业许可证制度，手工业划分为两个行业(手工业门市部和手工业制造)，商业划分为5个行业(店行、布匹行、杂货行、食品行、日杂行)，组成工业联合会，扶持棉纺织、皮革、铁木器、毛毡业；帮助银匠、油匠转业。为了扶持中小私营企业经营商业，边区政府采取了如下措施：(1)“押货借款”，即可以抵押现有货物向银行借款，帮助商人购买新货。从1942年3月以来，已经帮助15户商家，共借款220500元；(2)外汇许可制度：如果商人申请外汇，须经贸易局审批后视情况而决定许可，为了调剂市场需要，贸易局和银行配合，建立35个交换所；(3)调整度量衡：为了公平交易，统一了度量衡。把几种不同的尺，改为通用的正裁尺，把几种不同的斗，改为30斤斗，把几种不同的秤，改为16两秤；(4)规定各业务据点：贸易局团结10至15个小商人，给予帮助，廉价批发货物，贷款销货，供给原料。[1]961944年，边区私营工厂有很大发展。延安、固临、延长、子长、鄜县、甘泉等地有私营纺织厂50家，310人，煤矿23家，炭工1891人。1946年，延安市手工业行业由1937年的10个发展到14个，户数由1937年的25户增至138户，从业人员由1937年的百余人增至500余人。[3]605边区政府为了吸引资本家到边区来投资，制定了雇主和工人间劳资两利的政策，“实行一种仲介制度，在政府仲介之下，劳资双方定立劳动契约，”[4]220调整了各阶层的关系，取得了全体人民的拥护。还出台了《陕甘宁边区私营企业劳资争议调处办法》，对私营企业劳资争议的调处办法作出了明确规定，制定了《保护工人权利发展战时生产》，对工作时间、工资、劳动合同等涉及工人权利的各个方面作出了明确的规定，保障了工人的合法权益。

此外，边区政府特别注重商会的建设，发挥商会沟通政府与工商业者之间桥梁的作用，制定了《陕甘宁边区各市(县)商会组织章程》、《陕甘宁边区各市(县)工商联合会组织暂行条例》(草案)、《陕甘宁边区各市(县)工商同业会组织暂行条例》(草案)等制度，对会员的权利与义务、商会委员会的选举、会议召开等作出了明确规定。

三、陕甘宁边区工商行政管理的历史作用

陕甘宁边区工商行政管理取得了显著成效，保障了社会经济秩序的良好运行，保护了公私企业的合法权益，促进了工商业的发展，为新中国工商行政管理积累了经验。

(一)保障了市场的良好运行，稳定了社会经济秩序。陕甘宁边区政府成立初期，城镇工商业较少，农村商品经济不发达，甚至集市都无法建立，为此边区政府大力发展集市，使贸易范围伸展到广大农村。1942年陇东分区有集市40处，其中华池15处，庆阳8处，环县(包括曲子县)15处，合水2处。[5]正文前插图绥德分区有集市43个，关中分区有22个。[6]传统的骡马交流大会、庙会逐渐恢复，商业一度出现繁荣的景象。通过公营商店主导整个市场，对边区市场管理发挥了积极的作用。皖南事变后，国民党对边区实行经济封锁，外援断绝，所需物资供不应求，市场物价上涨，为此边区政府加强了市场管理，如1944年延安市骡马大会，大商人囤布高价出售，边区政府则支持中小商人采取廉价出售来稳定物价，受到良好效果，通过对物资的有效管理，促进了边区市场的稳定，特别是对度量衡的管理，打击投机倒把等市场不公平竞争行为，维护了市场的稳定，促进了市场的繁荣。严格把好外汇审批关，扩大边币流通，限制法币流通，取缔骡马店黑市交易，打击投机走私活动，整顿商户账目，调整商业等级，杜绝偷税漏税。[7]保障了市场的运行，稳定了经济秩序。

(二)保护了公私企业的合法权益。陕甘宁边区的工商业主要由公营和私营两部分组成。边区政府制定一系列政策，不仅保护了公营企业，更保护了私营企业和合作社的合法权益。公私企业都可以进行登记，并颁发营业许可证，在边区私有财产、私营工矿企业、私营商业、私营运输业等都受到法律的保护，边区政府鼓励发展私营工商业，通过贷款，货物支持等各种方式扶住中小商人，对私营工商业在市场管理方面的优惠政策在法律法规政策的制定上得到了确认，得到了有效的保护。

(三)促进了工商业的发展。陕甘宁边区成立后，曾建立了一批公营商店，随着公营商业的发展，不同性质的公营公司相继建立，如盐业公司，土产公司、南昌公司、永昌公司等，这些公司和原有的公营商店一起构成了陕甘宁边区比较完善的公营商业体系。为了自给的需要，边区政府允许机关、部队、学校也经营商业，推动了当地市场的繁荣，促进了经济发展。在边区内部市场上，国家商店是市场经济的主导力量，消费合作社是公营商店的助手，在广大的农村为群众服务以及推动边区工商业的发展方面发挥了应有的作用。私营商业发展表现在商户大幅度的增加，1940年延安的商户是279家，1941年355家，1942年370家，1943年455家，1944年473家。总之，由于有效的工商行政管理，促进了边区工商业的发展。[1]299

(四)边区工商行政管理，是建国后新中国工商行政管理的渊源，为新中国工商行政管理积累了丰富的经验。尽管边区工商行政管理带有极强的战时特征，但工商行政管理所确立的许多基本原则，仍然是今天我国工商行政管理的基础，为建国后所继承和发展。从边区工商行政管理的各个方面来看，当时的工商行政管理已经较为全面了，为新中国工商行政管理积累了十分丰富的经验。因此，我们对陕甘宁边区工商行政管理的研究，仍有现实意义。

参考文献：

[1]陕甘宁边区财政经济史编写组，陕西省档案馆.抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编·商业贸易(第4编)[Z].西安：陕西人民出版社，1981.

[2]商业部商业经济研究所.革命根据地商业回忆录[Z].北京：中国商业出版社，1984.

[3]陕西省地方志编纂委员会.工商行政管理志(陕西省志第41卷)[Z].西安：陕西人民出版社，2000.

[4]陕西省工商行政管理局.陕甘宁边区的工商行政管理(工商行政管理史料之七)[Z].北京：工商出版社，1986.

[5]甘肃省庆阳志编纂委员会.庆阳地区志(第2卷)[Z].兰州：兰州大学出版社，1998.

[6]陕甘宁革命根据地工商税收史编写组.陕甘宁革命根据地工商税收史料选编(第1册)[Z].西安：陕西人民出版社，1981.

[7]延安市地方志编纂委员会.延安地区志[Z].西安：西安出版社，2000.