社会力量办养老的困难和建议

◎江治强

社会力量办养老的困难和建议

◎江治强

多年来，通过公共财政投入和公办模式，我国基本养老服务供给得到有效保证。但是，在当前人口老龄化不断加剧的形势下，我国社会正面临快速增长的多样化、多层次养老服务需求，必须在依赖政府的传统模式之上，寻求新的突破，进一步加大对社会力量举办养老机构的支持力度，并最终使之在养老服务供给格局中占据主体地位、发挥主体作用，才能保证养老服务市场得到充分有效的供给。

支持社会力量举办养老机构的必然性

在现代化因素的影响下，我国的养老服务需求正经历深刻转型。养老服务领域进一步向社会开放，是我国社会发展到现阶段的必然要求。

1.支持社会力量举办养老机构，是我国家庭养老功能日趋弱化条件下的客观要求。在我国计划生育这一基本国策长期推行过程中，工业化、城市化的进程不断加快，我国人口自然增长率不断下降，家庭规模呈现小型化、少子化，核心家庭逐渐增多。2000年第五次全国人口普查数据显示，我国平均家庭人口3.2人，2010年第六次全国人口普查则为3.1人，家庭人口规模呈下降趋势，传统的几代同堂模式逐渐退出历史舞台，年轻人的独立意识明显增强，与父母分住现象变得更为普遍。受现代家庭规模小型化、生活观念转变和快节奏的生活方式影响，过去大家庭或联合家庭能给予老年人的照料，目前已超出了绝大多数家庭的承受能力。特别是独生子女家庭、无子女老人和“空巢”家庭老人的养老风险日益增大。家庭养老功能的弱化迫切需要走社会化养老之路，让社会力量成为各类养老服务的供给主体，才能使日渐弱化的家庭养老功能得以有效弥补。

2.支持社会力量举办养老机构，是适应老年人口结构变化的需要。人口高龄化是我国人口老龄化的突出特点。我国80岁以上的高龄老人年均增长速度达到了5%，快于60岁及以上老年人口的增长速度，高于世界平均3%和发达国家平均2%的水平；2009年80岁以上老年人突破了2000万，预测到2050年将达到1亿。伴随老年人口高龄化，必将对护理、照顾、康复服务的供给产生巨大需求。中国千百年来形成了老有所为、老有所乐的传统观念，“低龄”老年人只要具有自理能力，不仅不需要别人照顾，还能照顾孙辈子女。因此，我国养老服务的真正需求来自于高龄老年人和失能、半失能老年人，而且需求的刚性日渐增强。但是目前占全部养老机构70%的公办养老机构大多数仅具有住养功能，未来需求量比较大的护养型、护理型养老机构发展较慢。从养老服务的属性看，满足护养型和护理型服务需求主要依靠社会力量投资，通过扩大市场供给使绝大多数人的养老服务需求得以满足。

3.支持社会力量举办养老机构，是提升养老服务水平，强化专业性的需要。目前，我国15%以上人口是60岁及以上老年人，而且即将进入深度老龄化社会。在现代化因素影响下，服务市场分工水平日益提升，养老服务也必然趋于专业化。这一点跟医疗、教育类似。专业化变革的助推力和主体主要来自社会力量。从专业化角度看，养老服务不仅包括满足生活质量意义上的助餐、保洁、家政等方面的服务需求，而更指运用符合老年人身心特点的方法、技能和手段，为其提供保健、护理、医疗康复、心理慰藉等高层次服务，从而需要相应的专业知识、专业设备、专业技能。这种对专业化养老服务的需求，势必拉动社会力量投资，同时民办养老机构直接面对生存和发展压力，在市场竞争的引导和驱动下，会时刻考虑改进管理和服务，从而有助于提高整个养老服务业的专业化水平。

当前制约社会资本投入的主要因素

当前社会资本普遍看好养老服务业，投资意愿比较强烈，但实际投资规模和活力明显不足。造成这种问题的原因是多方面的，既受养老服务行业特点的影响，也有政策环境方面的问题。未来一段时间，社会资本在养老服务投资方面仍将面临以下几个突出的制约因素：

1.养老服务业的风险性。养老服务具有自身的特性，一般而言，养老机构投资回收期较长，特别是护理型养老机构，需要符合标准的硬件设施、设备和各类专业人员，前期投资规模大，成本回收期相对较长，需要长期的低成本融资支持；由于服务对象在生理、心理方面的机能逐渐衰弱，决定了养老机构的运营成本和经营风险较高，增加了对养老机构投资回报的不确定性，从而影响到民间资本的投入规模和结构。目前，民办养老机构多数投资于住养型机构，而针对高龄、失能半失能老年人的护理型机构明显偏少。

2.养老服务有效需求不足。人口老龄化加速发展的态势预示着养老服务产业的巨大发展前景，但是现阶段城乡居民对养老服务的需求尚未完全转化为有效需求。一是城乡居民的养老服务购买力不足。尤其是中低收入者，企业退休金微薄，虽然养老服务需求潜力很大，但真正能选择机构养老的仍是少数。二是养老服务需求弹性较大。相比于影响因素少、缺少替代性的刚性需求，现阶段一般居民的养老服务需求刚性显然不足，尤其是在广大农村地区，养老服务需求不足的现实制约了养老服务消费潜力的充分释放。

3.缺乏良性运行机制和公平的制度环境。目前国家虽然出台了一系列鼓励社会力量向养老服务业投资的政策措施，但总体上，仍缺乏良性的市场运行机制和公平的制度环境。主要表现在：公办养老机构有政府在资金和政策上的扶持，民办机构则很难获得资金和优惠政策；非营利性民办养老机构不能以资产抵押方式取得银行贷款；公办养老机构定位不准，面向社会开放，不按全成本定价，民办养老机构很难与之竞争；政策上缺乏对市场经济规律的运用，抑制了民间投入的积极性。同时，政策执行中制约民办养老机构发展的“玻璃门”、“弹簧门”现象依然难以破除。

4.民间投资的鼓励政策难以落到实处。近年来，从中央到地方密集出台不少鼓励和支持发展民办养老机构方面的法规政策，但在执行环节，由于种种原因，导致政策难以全面有效落地。一是一些地方不愿落实优惠土地政策。土地是养老服务业发展的必要条件，但对不少地方政府而言，土地是“第二财政”，也是招商引资的融资手段，因而不愿以无偿划拨或廉价拍卖方式用于支持产值较低的养老服务业；二是优惠政策存在着原则性太强、操作性较差等问题，对相关部门缺乏约束力，对不执行政策的部门和单位没有强有力的制约手段；三是有些政策甚至与市场经济规律不符。同时，相对于民办养老机构经营的成本和风险而言，财政补贴资金的支持力度和作用相对不足。这些问题的存在，使民办养老机构投资者面临“用地难”、“融资难”等问题，再加上专业化发展需要引进专业技术人员，劳动力成本的上升又进一步拉升了民办养老机构的运营成本。

支持社会力量举办养老机构的对策建议

促进社会力量参与养老服务业，涉及投资、产业、金融、财税等多个领域，政策关联性强，实践中产生的问题相互交织。只有明确一些需要尽快解决的重大关键问题，调准政策导向，才能有助于这个行业的健康发展。

1.从建立统一规范的养老服务市场考虑，淡化养老服务的公益性，在养老机构的设立、管理和扶持方面采取统一的法律、标准和政策，尤其要取消单纯以法人性质为标准实施差别性财政补贴、税收、融资方面限制的规定，代之以更加公平的优惠扶持政策。公益性应当是公办养老机构的定位，对于民办养老机构而言，单纯强调非营利性显然不利于整个行业的发展。公益性导向反而使扶持政策演变为差别化制度环境的根源，造成非营利性养老机构和企业法人养老机构均面临两难选择。非营利性养老机构能获得较多优惠政策，但必须执行民办非企业单位条例，不以营利为目的，利润不可分红、清算资产不可分配，也不能通过资产抵押融资；注册为企业法人的养老机构则享受不到在用地、补贴、税费减免等方面的优惠政策。从需求来看，养老服务的消费者一般不关心养老机构的性质。况且即使是民办养老机构都是非营利性的，对其是否存在套取政府补贴、搞养老地产等问题仍然难以实施有效监管。

2.扩大市场开放度，做好民办养老机构的引导、支持和培育工作。一是养老机构扶持优惠政策应当长期实施，并通过制定指导性价格和运营补贴相结合的方式，加大对营利性养老机构的扶持力度，尤其要支持社会力量投资兴办中端养老机构，增加市场供给量，满足普通家庭养老服务需求；二是立足居家为基础、社区为依托，通过政府购买服务、公益创投等方式扩大社会力量参与各类养老服务项目，使社会力量承担起居家养老定制服务的提供主体，成为发展社区日间照料中心、托老所等社区服务的重要运营者；三是支持有资质的民办养老机构通过承包、委托、合资合作等方式，促进公办养老机构转变经营机制；新建公办养老机构应当考虑采取公建民营模式，提高养老机构的服务效率。

3.加大对民办养老机构的财税和补贴支持力度。无利或微利是不少民办养老机构在起步阶段的经营状态，尤其对于非营利性养老机构，以及承担政府供养职能的养老机构，政府应当加大补贴和财税政策的扶持力度。从长远发展考虑，财政补助程度应以社会需求和解决养老问题的实际效果来确定，不论何种性质养老机构只要提供了公共服务，都应得到同等条件的待遇。当前对非营利性养老机构的资助力度明显大于营利性养老机构，今后加大对后者的支持力度应当考虑：一是在针对非营利性养老机构优惠税收政策的基础上，通过规定免征或减征的时限和比例，进一步降低新建营利性养老机构的所得税；二是积极开展相关试点，探索营利性养老机构基本建设补贴、运营补贴等政策，支持引导社会资本投资建设营利性养老机构；三是完善政府购买养老服务政策，通过补贴需求方，支持民办养老机构利用其服务设施和服务队伍，为居家养老提供服务，推动建立“没有围墙”的养老院；四是针对社区日间照料中心、社区托老所、家庭敬老院等不具有法人资格的养老机构，也应当建立相应的床位和运营补贴政策。

4.疏通民办养老机构融资渠道。非营利性养老机构不能以其资产向金融机构申请抵押贷款的依据，主要是民办非企业单位不能以盈利偿还贷款利息，假设因经营不善倒闭，清算财产属于社会资产也不能用于偿还贷款。支持社会力量参与养老服务业必须完善相应的金融政策与之相配套，应当允许符合财务硬约束条件的非营利性养老机构从金融机构融资；金融机构应当创新金融产品，探索收费权质押、担保等信贷方式，打通民办非营利性养老机构的融资渠道。同时，要鼓励和规范民间资金拆借行为，促进资金在同类民办养老机构内循环使用。

5.构建养老服务政策执行的“整体性治理”机制。我国养老服务行政管理体制属于典型的部门分制模式，存在部门职责分割及其“自利”的驱动，导致政策碎片化、利益部门化，影响政策执行和绩效目标的达成。养老服务问题关系国计民生，应当在未来政府机构改革中对养老服务的部门职责、权限和协调机制构建予以通盘考虑，总的思路是建立基于职能分工基础上的整体性治理机制，打破部门分割，整合各方资源，提升政策执行约束力和整体合力。

（江治强，民政部政策研究中心研究二室主任/责编张栋）