关于上海市闵行区推行“公共政策评估”项目的调研报告

◎本课题调研组 执笔：吴先宁

关于上海市闵行区推行“公共政策评估”项目的调研报告

◎本课题调研组 执笔：吴先宁

2014年6月29日，民革中央理论委—上海师范大学“协商民主与公共政策研究中心”调研组一行，在中心主任修福金（全国人大常委会外事委副主任、民革中央副主席）带领下，来到上海市闵行区，就该区推行的“公共政策评估”项目进行专题调研。调研组在区政府会议室与中共闵行区委、区政府有关领导、区民主党派组织有关领导进行了座谈对话，听取了他们对于推行“公共政策评估”项目情况的全面具体的介绍，并就有关问题进行了深入对话和探讨，获得了对这一项目较为完整和深入的认知。

调研组认为，中共十八大、十八届三中全会做出了关于“推进协商民主广泛深层制度化发展”的重大部署，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步提出了“深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商”的具体要求。上海闵行区推行的“公共政策评估”项目，从协商民主的角度看，属于行政协商的范畴，但又融入了民主协商、参政协商、社会协商的要素，是贯彻十八大、十八届三中全会精神的重大创新实践和有益的探索。闵行区在国内同级政府中率先对公共政策评估作出制度性安排，经过近两年的运作，已取得了十分令人振奋的成果和经验。认真总结这些经验并加以完善，从而形成一个行政协商的具体模式，无疑具有重要的推广价值。

现就本次调研的基本情况与我们对推进和完善该项目的意见、建议报告如下。

一、闵行区推行“公共政策评估”的基本做法

（一）正式启动

闵行区推行“公共政策评估”项目启动于2012年12月。该月10日，中共闵行区委办公室、闵行区人民政府办公室下发了《关于印发〈关于推行公共政策评估的实施办法（试行）〉的通知》。《通知》要求所属各镇党委和人民政府，各社区（街道）党工委和办事处，区委、区人民政府各部、委、办、局，各区级机关等，认真贯彻执行五届区委第十五次常委会讨论通过的《关于推行公共政策评估的实施办法（试行）》。《通知》的下发，标志着闵行区推行“公共政策评估”项目的启动。

（二）背景与目的

从2008年开始，中共闵行区委、区政府就在关于建立科学决策机制方面，不断进行探索创新。2008年实行了区委全委会运行机制的改革，2013年开展了完善基层党委决策机制研究，切实提高了党内民主决策、科学决策的水平。正是在这些改革探索和经验总结的基础上，区委、区政府出台了《关于推行公共政策评估的实施办法（试行）》（闵委办发〔2012〕31号），对全区公共政策的评估作出了系统性的制度安排，推动公共政策的决策从传统经验型向现代科学化、民主化转变。其目的，是为了适应建立法治政府、责任政府的要求，提高政府效能，保证公共政策的权威性、科学性和有效性，促进政策资源的优化配置，更好地发挥公共政策推动经济社会发展、解决发展中存在问题、维护社会公平的调控引领作用。

（三）推行“公共政策评估”的制度安排

为对公共政策评估作出系统性制度安排，闵行区制定了《关于推行公共政策评估的实施办法（试行）》、《闵行区推行公共政策评估实施办法的操作细则》（闵政评办〔2013〕2号）、《关于完善公共政策制定规范的意见》等规范性文件，对公共政策评估的组织机构、范围内容、机制程序、评估原则和要求等多个方面，做出了具体明确的规定。主要是：

在组织机构方面，建立区公共政策评估领导小组、领导小组办公室、公共政策评估专家库，作为公共政策评估的领导机构、办事机构和咨询机构。

由区委、区政府分管领导担任组长，区人大常委会、区政协分管领导担任副组长，区委办公室、区委研究室、区人大办公室、区政府办公室、区政协办公室、区发改委、区监察局、区财政局、区审计局、区政府研究室等部门主要领导任领导小组成员。领导小组主要负责统筹部署全区公共政策的评估工作，甄选评估对象，确定评估时序，审查评估报告，监督评估工作。

领导小组办公室（简称“评估办”），设在区政府研究室（后改设在区发改委），成员单位由区委研究室、区政府研究室、区发改委、区财政局和区审计局组成。评估办主要负责领导小组日常工作和具体协调事宜，制定年度评估计划，提出评估对象和评估时序建议，组织开展政策评估工作。

公共政策评估专家库是从市相关职能部门、区人大常委会相关工作委员会、区政协专门委员会、区相关职能部门、高校和科研院所、社会组织中邀请一批具有丰富理论和实践经验的专家组成。开展评估时，根据需要从专家库中选择部分专家，对政策评估方案、评估指标体系、评估方法和评估报告进行评审。

相关文件还规定，公共政策评估所需资金纳入年度财政预算，专项用于公共政策评估工作。

在评估的范围和内容方面，相关文件明确规定，凡区内制定的、涉及全区经济社会发展全局，与人民群众利益较为密切相关，具有全区指导意义和普遍约束力的分配性规定和管制性规定，都须纳入公共政策评估范围。

具体而言，有关经济发展的，主要是对全区经济发展有重大影响的产业扶持、中小企业扶持、科技创新、财政金融等方面的公共政策；有关社会民生与社会管理的，主要是涉及较大范围人民群众的就业、教育、医疗、文化、体育、住房保障、社会保障、社会救助、社会福利和社区管理、社会组织培育等领域的公共政策；有关城市建设与管理的，主要是对区域整体发展有重大影响或可能在较大范围内对人民群众生产生活造成重大影响的土地征用、市政规划、市政设施建设、旧区（包括城中村、旧小区、旧村宅）改造、绿化市容、公共交通、环境保护、公共安全等领域的公共政策；有关“三农”方面的，主要是涉及农村改革、农业生产及发展、农民增收等利益方面的重大公共政策。

除上述四个方面的内容以外，区委、区政府认为其他重大公共政策也须纳入评估。根据闵行区实际情况，规定凡涉及财政支出超过1000万元/年，或者涉及相关主体超过10000人（户）的公共政策，都属于重大公共政策，须纳入评估范围。

在评估的机制程序方面，闵行区相关文件根据公共政策的内容和等级，制定了两套具体明确的评估程序，即“重大公共政策评估程序”和“一般公共政策简易评估程序”，并对完成程序的时间分别做出了规定。以下重点介绍前者的内容。

从整体看，闵行区“重大公共政策评估程序”大致分为三个部分。第一部分是关于评估对象的甄选和评估的启动。闵行区《关于推行公共政策评估的实施办法（试行）》规定，由区公共政策评估领导小组甄选并提出需要开展评估的重大公共政策，包括“拟出台”、“执行中”、“将到期”三类，根据三类公共政策的不同情况分别启动评估工作。这一规定，从静态看，评估范围包括了所有重大公共政策，从动态看，包括了公共政策的制定、执行、和效益评估三个阶段，涵盖十分周全。

第二部分，是关于评估的具体过程。闵行区有关公共政策评估的文件规定，区公共政策评估领导小组确定需开展评估的重大公共政策后，即由公共政策制定或实施部门把公共政策的制定或执行过程进行梳理总结，写成政策制定报告或政策执行报告，向评估办提交。评估办收到报告后，通过公开招投标的方式，委托社会第三方评估机构开展专业评估，同时广泛收集和听取意见。收集和听取意见的渠道是专家评审会、专题座谈会、听证会、闵行门户网站、官方微博、社情民意联络沟通平台等，收集和听取意见的对象包括区人大常委会相关工作委员会、政协专委会、本行政区内民主党派组织、人大代表、政协委员、社会组织，和公共政策涉及的相关主体。然后，评估办在社会第三方评估机构提出的专业评估报告的基础上，整合各方的意见和建议，形成综合评估报告。

第三部分，是关于综合评估意见的处理和落实。评估办将综合评估报告提交区公共政策评估领导小组，经审议通过后，反馈给公共政策制定部门或实施部门，由部门调整、修正政策方案或制定新一轮政策。此一政策方案或制定的新一轮政策，复由评估办连同综合评估报告一并提交区人大、区政协征询意见，并进一步完善。然后上报区委、区政府最终决策。最终决策做出后，评估办适时向社会公众公开综合评估报告及其处理落实的情况。至此，完成一轮公共政策的评估过程。

（四）闵行区“公共政策评估”项目的运行和成效

闵行区推行“公共政策评估”项目以来两年左右的时间里，按照《关于推行公共政策评估的实施办法（试行）》等规范性文件，对9个单项政策展开了评估，其中包括一个重大公共政策，启动“重大公共政策评估程序”予以评估，在实践中取得了良好的成效。

一是提高了公共政策的质量和水平，增强了政策的针对性、有效性和可操作性。比如，在对“促进就业岗位净增”政策的评估时，发现此一政策预期效果不明显，且与已实施的“加强就业援助”政策的目标、对象有相当的重叠，因此建议暂缓出台，使该政策计划使用的2400万元/年财政资金得到节约。又如，对“加快发展现代都市农业”政策的评估，指出种田农民直补政策与鼓励农业就业政策有所重复，建议归并调整，节省了政策资源。又如，对“加强就业援助政策”的评估，原定社保费补贴的兑现办法，是通过企业向困难就业人员进行补贴。评估意见建议，把这一办法改为直接向困难就业人员发放“社保补贴券”，企业凭录用人员的“券”兑现补贴。政策制定部门采纳了这一建议，很大程度上提升了这部分群众的感受度和满意度。

二是规范了公共政策的制定、执行和评估等环节，推进了政府部门加快职能转变，提升了工作效能。研究制定和实施公共政策，是政府部门的一项重要职能。公共政策的制定水平，直接反映部门的管理水平和工作水平。特别是对每个单项政策，都注重对于权力配置合理性、监督制约措施合理性、自由裁量权合理性、责任追究机制健全性、责任惩戒执行率等5个方面的廉洁性评估，查找和消除政策中可能滋生腐败的漏洞和缺陷，这就强化了对权力运行的监督制约，从源头上遏制了腐败的产生。

三是推行“公共政策评估”项目，为社会各界包括专家、人大代表、政协委员、党派组织和政策直接相关的群众参与政策制定、实施，提供了制度化的渠道，促进了公共政策的科学化、民主化。评估项目启动以来，除第三方评估机构之外，共听取了包括政策涉及的市民、企业、社会组织等利益相关主体之内的2200余名公众对9个单项政策的意见（9个单项政策评估共提出了近100个方面的具体意见），在此基础上，把合理化建议全面、客观地体现在评估报告中，为决策的科学化、民主化提供了基础。

二、闵行区“公共政策评估”项目的特点及其意义

特点之一，是以“公共政策评估”作为切入点，推进决策的科学化、民主化，抓住了促进政府职能转变和治理能力提高的关键，为推进国家治理体系和治理能力的现代化建设，找到了一条切实的路径。

公共政策是执政党和政府管理社会的工具，是公共管理的主要手段，其与生俱来的价值与资源的分配功能，使其在现代政府中占有基础性、关键性的地位。当前，经过三十余年的经济高速发展，我国的社会格局发生了深刻的变化，多元利益格局已经形成，协调各方利益的难度日益加大，迫切需要不断优化公共政策制定、实施的过程，从而有效地优化社会资源的配置，更好地发挥公共政策协调社会利益关系，促进社会问题解决，推动社会进步和发展的关键作用。闵行区推行“公共政策评估”项目，对公共政策的制定、实施和成效的全过程实施评估，对于优化政府公共管理主要手段，推进国家治理体系和治理能力的现代化，具有重要意义。

特点之二，是为“公共政策评估”建立了一套系统的公共政策评估制度，在促进决策的科学化、民主化的制度保障方面，做出了重要的创新实践。与零星的、随机的听取意见不同，闵行区为推行“公共政策评估”，制定了一系列规范文件，对于评估的领导、组织机构、原则、对象、评估参与、评估程序、评估意见的处理等，每个环节都做了相当具体的制度规定，已经形成一个相当成熟的模式。这是他们的评估项目得以有序开展并取得显著成效的重要原因，具有极大的示范意义。

特点之三，是闵行区“公共政策评估”的制度模式突出体现了民主参与和社会协商的精神。在这一制度模式中，关于评估主体引进了专业的第三方评估机构，区人大常委会相关工作委员会、政协专委会、本行政区内民主党派组织、人大代表、政协委员、社会组织，和公共政策涉及的相关群众，参与的范围十分广泛。关于评估方式不但有第三方评估机构的报告，还开辟了专题座谈会、听证会、闵行门户网站、官方微博、社情民意联络沟通平台等沟通渠道。有关评估过程，则体现了多方协商、反复协商、真诚协商的特点。从协商民主的角度看，这一制度模式属于行政协商的范畴，但又融入了民主协商、参政协商、社会协商的要素，是贯彻十八大、十八届三中全会精神的重大创新实践和可贵探索。对于如何开展行政协商，推进社会主义协商民主，具有重要意义。

特点之四，是闵行区公共政策评估制度模式，注重把本地区民主党派组织纳入公共政策评估的主体范围，积极发挥民主党派组织的作用。由于这一制度规定，大大促进了民主党派参政议政意识的增强，各民主党派区委会都把参与公共政策的协商看做是党派生命力之所在，全面推动了党派组织参政议政的机制、机构、能力建设。党派成员的政治安排和实职安排都得到了加强。这就为多党合作制度在地方的运作，增加了丰富切实的内容，对于发展和完善中国共产党领导的多党合作制度，具有十分积极的意义。

三、关于完善和推广闵行区“公共政策评估”项目的若干意见和建议

通过调研，本调研组对于闵行区“公共政策评估”项目所作的创新探索和取得的成效感到十分振奋，同时也拟提出若干意见和建议，供有关方面参考，以利于此项目的完善和推广。

1.要从推进协商民主、加强国家治理体系和治理能力现代化建设的高度，进一步完善闵行区“公共政策评估”项目的制度设计。比如明确人大和人大常委会的定位和作用。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第八条、第四十四条规定所列县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员会行使的职权，皆包含“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学文化卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。闵行区委、区政府关于“公共政策评估”项目的系列文件规定了“听取区人大常委会相关工作委员会对公共政策及其制定执行情况取得成效的意见建议”，显然，这一规定事实上已经考虑到了与上述法律条款的衔接，但如何在法理上阐明、在实践中理清其关系，还需要进一步探索和研究。又比如可以研究党派组织、人大代表、政协委员等制度化评估参与者，在评估议题的提出上进一步发挥作用。

2.关于发展和扶持社会第三方专业评估机构。在调研中我们了解到，闵行区推行“公共政策评估”项目，一个比较现实的困难是难以找到符合要求的、专业的社会第三方评估机构。事实上，这样的第三方专业评估机构目前也很少。为顺利推行公共政策的制度化评估，应在一定层面出台政策，发展和扶持社会第三方专业评估机构，以利于“公共政策评估”制度模式的推广。

3.民主党派要把参与公共政策评估，增强公共政策评估的能力，作为参政议政的重要任务。为此，要为民主党派地方组织进一步提供必要的物质和智力条件，党派组织自身也必须不断加强能力建设，提高参与能力。

4.闵行区人大或其常委会在适当的时候，对《关于推行公共政策评估的实施办法》等文件的实施做出决议，使之进一步制度化，以期长期实行。

（调研组成员：修福金、张献生、吴先宁、刘晓敏、黄福寿、蔡永飞、季正聚、毛寿龙、李健、贾西津、徐继耀、黎琳、万建中、张解放、云立新/责编金绮寅）