关于构建立法协商体制机制的问题

◎张献生

关于构建立法协商体制机制的问题

◎张献生

党的十八届三中会会把立法协商作为推进社会主义协商民主的重要形式，开辟了社会主义协商民主的新领域，成为中国特色社会主义民主政治制度的重要实践内容。立法协商如何切实有效开展？最基本的是构建符合我国政治体制性质、结构和特点，程序合理、运行顺畅、协商高效的立法协商体制机制。这里，结合北京市政协委员、法学专家常纪文同志亲自参与全国政协和北京市政协立法协商实践和对立法协商有关问题的思考，就建立健全立法协商体制机制的相关问题作一些研究探讨。

一、准确界定立法协商的主体

在立法协商中，首要的问题是谁与谁协商，也就是明确立法协商的构成主体。常纪文同志根据两场立法协商的参与单位和人员，提出协商的主体宜包括人大、政协、各民主党派、工商联和无党派人士，政协参加协商的人士宜以政协各委员会的专家代表为主。这里，人大、各民主党派、工商联和无党派人士、政协委员及各委员会的专家等作为立法协商主体是没有问题的，但政协是否能作为立法协商主体，则需要具体研究。

所谓立法协商，从广义上讲，是指相关单位人员及社会公众围绕立法的有关事项进行的各种形式的协商活动；从狭义上讲，主要是指具有立法职能的机构或部门在立法过程中，按照一定程序，与有关方面、部门或人士，或面向社会公众，就有关事项和内容通过咨询、沟通、对话、讨论、听证、征求意见、提出建议和反馈等方式进行的协商活动。立法协商中，与立法机构进行协商的各民主党派、工商联、无党派人士、政协委员、专家学者，以及社会公众等协商对象都可以成为协商主体，但政协作为协商对象则存在以下问题：

其一，政协是中国人民的政治协商机关，这种政治协商是参加政协的各党派、各团体和各族各界人士，就有关问题通过各种会议在政协内部进行的各种协商，而不是政协作为一个单位或一个方面与外部单位进行政治协商；其二，政协作为统一战线组织和多党合作的重要机构，是进行政治协商的重要平台，也就是说它是为领导机关、立法机关、司法机关、行政机关等，就有关问题与参加政协的有关党派、团体和各族各界人士及所联系的专家学者等进行各种协商提供舞台，而不是自身作为一个角色在台上表演；其三，政协作为我国政治体制的重要组成部分，与作为权力机关和立法机关的人大相辅相成，两者既相互联系，又相互区别。人大在行使国家权力和立法权的过程中，要发挥民主，听取包括参加政协的统一战线单位、政协委员的意见建议，但不存在与政协进行立法协商的问题。其四，政协作为由34个界别组成的具有统一战线性质的政治实体，其组成单位和政协委员都是政协政治协商的参与者和实践者，都可以成为政治协商重要内容的立法协商的主体，但难以作为政协整体与任何部门和单位协商；而政协机关是为政协委员履行职能服务的，是政协政治协商的组织者和推动者，本身并不是协商对象。所以，不宜以政协的名义与立法机构或人员进行立法协商。

立法协商的实质是走群众路线，开门立法、民主立法，广泛听取社会各界和民众的意见。因此，政协参与立法协商，主要应包括两个方面：一是政协参加单位和政协委员等作为协商主体直接参与立法协商；二是政协（主要应指机关）作为政治协商的组织者和推动者，具体组织好有关的立法协商。因此，在确定立法协商主体时，应把政协与政协参加单位的各民主党派、工商联、无党派人士、各界政协委员、专家学者等协商对象区别开来，不宜笼统并列为立法协商的主体。如果把政协作为立法协商的主体，立法协商就成了人大与政协的协商，这显然不符合我国政治体制运行的特点和要求。

二、立法机构在立法协商中发挥主导作用

立法协商作为民主立法的重要体现，要面向社会方方面面和广大民众，必须科学组织、公众参与。根据我国《立法法》规定，作为体现民主立法的立法协商，主要由负责立法的机构或部门，通过座谈、听证、评估、公布法律草案等，组织有关方面和公民有序参与。比如，《物权法》的制定过程中，全国人大常委会有关部门多次组织听证会、座谈会，公布法律草案，面向社会听取意见建议。但从常纪文同志的实践情况看，两次协商都不是由人大有关部门和机构组织的：一次由中共北京市委组织，一次由全国政协组织。而全国政协组织的立法协商，全国人大有关部门也没有派人参加。他为此建议人大应参与政协的立法协商。那么，立法协商究竟应由谁来组织和主导？

立法协商从一般意义上讲，包括立法过程中相关部门和社会公众对所有相关的立法问题的协商。从这个角度看，起码包括三种基本的组织方式：一是具有立法权的有关机构或部门，主要是人大常委会、人大法律工作委员会以及政府的法制办公室等，通过组织立法听证会、座谈会、面向社会征求意见等进行立法协商；二是具有总揽全局、协调各方的党委及有关部门，如中共中央就宪法修改等组织召开的各种座谈会、协商会等，常纪文同志参加的由中共北京市委出面组织的，北京市人大常委会、北京市政协、北京市法制办及北京市其他相关委办局的领导和专家，各民主党派市委、市工商联和无党派的代表参与的，就《北京市大气污染防治条例》进行的立法协商。三是具有政治协商职能的人民政协，根据年度协商计划和政协提出、人大同意的立法协商建议，组织参加政协的有关单位、界别、专委会和政协委员，就立法中的有关内容进行的立法协商。

由于立法涉及许多专业性问题，因此，党委或政协组织的立法协商中，经常请立法机构、有关单位和人员就有关问题进行说明和解释，以便更充分更有针对性地进行协商。但在有的情况下，如人大授权政府制定的某些地方性法规，政协在组织立法协商中，人大立法机构和人员则不一定参与。换句话说，人大或政府立法机构或人员，要不要参与政协组织的立法协商，要根据实际需要来确定，不一定每次立法协商都要有人大和政府立法机构和人员参与。所以，不应对立法机构和人员参与政协立法协商作硬性要求，也不应因没有人大立法机构和人员参与就认为不重视不规范。

这里需要说明的是，立法协商主要的经常的组织者是人大的立法机构（包括政府被赋予立法职能的部门）。其既是立法协商的主体，又是立法协商的主导者。在立法过程中，如何体现走群众路线，实行开门立法、民主立法，即找谁协商、协商什么、什么时间协商、用什么方式协商、对协商意见的吸纳和反馈等，主要是由他们确定的。政协可以就某个法律立法等相关问题提出协商建议，但只有在人大同意后方可在政协进行协商。政协根据党委批准的协商计划进行立法协商，党委批准前也要征求人大或政府意见。所以，在立法协商中，政协可以充分发挥能动作用，但真正起主导作用的应是人大的立法机构。为了增强立法协商的规范性、程序性，有的同志提出，在法律立法协商规划执行中，应由人大、政府与政协建立协商协作机制。这是必要的、有益的，但这只是工作协商机制，而不是立法协商本身。

三、民主党派应全方位参与立法协商

民主党派作为参政党，其参政的基本点之一，就是参与国家法律法规的制定执行。政治协商是多党合作的基本职能，也是中国共产党与各民主党派合作共事的重要方式，而政治协商就包括立法协商。因此，参与立法协商，是民主党派作为参政党的重要职责，也是推进社会主义协商民主的重要内容。

民主党派如何参加立法协商？常纪文同志提出，宜邀请各民主党派、无党派人士参与协商议程。特别是各党派中非全国政协委员的专家代表应参与到立法协商工作中来，他们中有很多人士是各领域的著名专家，具有出色的专业背景，对于立法工作大有裨益。一些同志在研究探讨中，也提出应进一步加强各民主党派参加立法协商的参与程度。

充分发挥民主党派以及专家学者在立法协商中的作用，拓宽参政协商渠道，确实十分必要。我国民主党派作为参政党，在立法协商中具有多重作用。其一，作为参政党，在与作为执政党的政治协商中，可以就立法的相关问题提出意见建议，如民建中央提出将多党合作和政治协商制度写进宪法的建议，民革中央提出的制定《反分裂国家法》的建议等；其二，作为政协的参加单位，可以在政协以本党派名义就立法中的相关问题提出意见建议；其三，各民主党派中的政协委员、常务委员或专门委员会成员以至政协副主席，可以参与政协组织的相关方面和内容的立法协商；其四，各民主党派中的人大代表、常务委员、专门委员会委员、副委员长（副主任）等，可以参与人大组织的相关方面和内容的立法协商；其五，民主党派成员作为专家学者或社会公众，也可以受邀参与各方面组织的各种形式的立法协商。总之，在立法协商方面，民主党派作为参政党是立体性参与，既应积极参与政协的立法协商，也要全面参与有关方面的立法协商。

民主党派作为政协参加单位，党派中的非政协委员专家代表，包括担任人大领导职务的党派负责人，是否应参与到政协的立法协商中来？这应根据实际情况具体分析：第一，政协进行立法协商，把不是政协委员、而是担任人大领导职务的党派负责人请来参与，是不是名正言顺？第二，政协进行立法协商，政协领导同志与人大领导同志共同参与协商，会不会造成人大与政协进行立法协商的错觉？第三，立法协商如听取各民主党派意见建议，可通过多党合作机制，由中央或地方党委出面，通过政党协商来进行；第四，各民主党派主要负责同志在人大担任领导职务，一般都有负责同志在政协担任领导职务，他们在立法协商或其它协商中，能够代表本党派发表意见。所以，作为非政协委员但又担任人大领导职务的民主党派负责同志，参与政协立法协商的必要性在哪里，还需进一步研究。

四、把握提高立法协商效能的根本要求

立法协商的实质是民主立法，就是通过人民群众的广泛参与，使立法更好地集中人民智慧，体现人民意志，维护人民利益。因此，提高立法协商效能的根本要求，就是在立法过程中，充分听取和吸纳人民群众的意见建议。

立法听取人民群众意见建议，政协领域广泛、人才荟萃、智力密集，是一个十分重要的方面。但应该明确，政协参与立法协商，不是政协与人大共同对等协商立法，也不是政协介入立法过程干预立法，而是政协在立法协商中，利用政治协商这个广阔平台，组织政协参加单位、专委会和政协委员充分协商，为立法机构提供高质量高水平的意见建议。这是立法听取人民群众意见建议的重要渠道，也是政协参于立法协商的具体实现方式。

立法听取人民群众意见建议，当然要听取有价值、有分量、有见地的意见建议。为此，发挥立法协商主体的集体智慧和专家学者的作用集思广益，是必要的。但不能“先在人民政协内部完善利益的协商与调整的过程达成共识，并将这种带有共识性的意见传递给立法部门”。应当明确，政协向人大立法机构提供的，是综合了各方面的意见建议，包括不同和反对意见，而不是在政协达成共识后的意见，更不是经政协“加工”形成的共识性意见。这样，才能使立法机构了解不同群体、不同方面的不同利益诉求，在立法中更好地平衡和兼顾各方利益，更好地反映和体现人民群众的根本利益。

立法听取人民群众的意见建议，还体现在重视对人民群众所提意见建议的吸纳。为此，一方面要在提高意见建议的质量上下功夫，一方面要对所提意见建议充分吸纳、及时反馈，而不能“协商结果要成为具有约束力的会议文件，一旦一方违反了协商的结果，遵守结果的一方就可以启动相应的救济程序和机制，确保自身的合法利益”。立法协商的本质是民主立法，是立法机构广泛听取征求意见建议，并根据其合理性、科学性、可行性进行采纳，最终按法定程序形成法律。它不是与协商主体讨价还价、共同立法，也不是以协商共识形成法律。立法协商是发扬民主而不是立法过程，协商结果是供立法机构参考吸纳而不是约束要求。应把提高意见建议的水平作为提高立法协商效能的根本途径，而不应走到增强意见建议“约束力”的邪路上去。

（张献生，中共中央统战部四局局长，教授/责编刘玉霞）