供求失衡：高考复读政策的实施困境

刘福才

我国自1977年恢复高考以来，高考复读现象就随之而生。伴随我国高等学校扩招政策的实施，普通高中教育得到了快速的发展。然而，高中教育在其规模迅速扩展的同时，也出现了一些公办普通高中不规范办学的行为。为此，2002年，教育部专门下发了《教育部关于加强基础教育办学管理若干问题的通知》，其中针对公办普通高中复读的现象，教育部明确提出：“从2002年秋季开学起，各地公办高中不得占用学校正常的教育资源举办高中毕业生复读班，也不得招收高中毕业生插班复读。”2007年8月，在“落实中职国家资助政策及2007年招生任务中部片区座谈会”上，时任教育部部长周济表示，明年（2008年）起全国所有公办普通高中禁止办复读班（以下简称“禁办政策”）。然而，时至今日，全国各地公办普通高中依旧以不同形式举办复读班，新一轮“禁办政策”的出台并未实现预期的政策目标。是什么力量在阻碍着“禁办政策”得以贯彻实施？该政策执行受阻的深层次原因是什么？怎样才能使“禁办政策”本身具有现实可行性？

基于上述问题，“普通公办高中复读现状调查与对策研究”课题组重点选取了甘肃省白银市、安徽省安庆市两个地级市，对当地普通高中学校的复读现状进行调研，目的是客观地认识和把握“禁办政策”在现实中遭遇的实施困境。

一、研究设计

1.研究对象及样本选取

本研究调研对象共包括两大部分。一是西部省份样本：甘肃省白银市白银区、靖远县、会宁县。调研对象包括省教育厅、上述区县的六所公办普通高中、一所民办普通高中。二是中部省份样本：安徽省安庆市市区、枞阳县、桐城市。调研对象包括省教育厅、上述区县的五所公办普通高中、两所民办普通高中。

以上两类样本的调研内容主要包括访谈、问卷调查及相关资料的收集，访谈对象是教育行政人员、校长、教师、学生家长、学生（复读生与应届生），问卷包括复读生问卷和应届生问卷两部分。安徽、甘肃两省共发放问卷2 512份，回收有效问卷2 381份。样本量统计及其分布见表1和表2。

2.研究工具

研究工具主要是调查问卷，包括高三应届生调查问卷和复读生调查问卷两种。调查问卷是由调研组讨论编制的。其中，高三应届生调查问卷包括被调查对象的基本信息、对复读行为的态度和看法、对公办高中禁止办复读班的态度和看法、复读行为对个人学习生活的影响、学校对复读生的管理以及一些主观题。复读生调查问卷包括被调查对象的基本信息、复读原因、对复读行为的态度和看法、对公办高中禁止办复读班的态度和看法，还有一些主观题。

3.复读差异分析

（1）复读生的城乡差异分析

从图1可知，本次调研抽取的样本中，有78.5%的复读生来自农村，12.5%的复读生来自县城，9%的应届生来自城市。由此可以得知：从本次调研来看，大部分复读生来自农村，少部分复读生来自城市，农村学生选择复读的可能性更大。

（2）中西部地区复读差异分析

如表3所示，本研究对调查结果通过T检验后，T=7.612，p<0.001，达到显著性水平，可以说不同地区的高三应届生“对复读行为的态度”有显著性差异，且中部地区的应届生得分高于西部地区的应届生。由此得出结论：中西部地区的应届生对于“复读行为”均持“比较支持”的态度。此外，与中部地区相比，西部地区的应届生更加支持复读行为。

二、制度供给与制度需求：“禁办政策”实施困境的分析视角

“禁办政策”在执行过程中一度面临或明或暗的抵抗，未能取得预期的实效。利益相关者在“禁办政策”变革压力面前自觉或不自觉地采取观望或者敷衍的态度，致使这一政策在执行过程中出现偏差，“禁办政策”没有达到实质性的效果，遭遇了实施的困境。本文基于外部制度供给与内部制度需求的视角，对“禁办政策”实施困境进行分析。

1.制度供给分析

我国的教育制度变迁常常是一种供给主导型的制度变迁。作为制度供给主体的各级政府机关提供新的制度安排的意愿和能力是影响制度变迁的主导因素。特定的制度供给是与具体的政策制定、实施与监控等环节紧密联系在一起的。“禁办政策”本身在提供制度供给的许多环节存在一些不足，比较明显的如政策目标模糊、政策可行性不强、政策监控不利、复读替代机构供给能力不足等。

（1）政策目标模糊

从“禁办政策”方案设计而言，该政策并不是以专门的规范性文件的形式下发的，而是作为其中一项具体的条款内容出现在《教育部关于加强基础教育办学管理若干问题的通知》中的，主要是针对“有的地方出现了一些不规范的办学行为，引起社会和广大人民群众的关注”这一问题，要求地方各级教育行政部门要从维护最广大人民群众的根本利益出发，依据有关法律法规和政策，“加强基础教育办学管理，保障基础教育改革和发展的健康进行”。可以说“禁办政策”的具体目标表述比较模糊，现实政策问题也不甚清晰，这在一定程度上影响了“禁办政策”的权威性和执行效力，导致各级教育行政部门和学校对此重视力度不够。

“禁办政策”方案本身过于简单化，就会直接影响到政策目标与政策执行者意愿的一致性。调查数据显示，81.2%的复读生和88.7%的应届生表示不清楚或者不了解“禁办政策”，66.3%的应届生明确表示支持公办高中举办复读班，68%的复读生明确表示不同意“禁办政策”。在访谈中发现，一部分教师和家长也不了解“禁办政策”，大多数教师和家长对“禁办政策”持反对态度。这说明“禁办政策”在执行过程中并没有得到人们的普遍理解、接受与认可。

（2）政策可行性不强

“禁办政策”的实现需要相应配套的具体措施和手段，也需要通过相应的补充性政策文件加以明确、细化。然而，第一轮的“禁办政策”缺乏必要的细节设计，只是大致描述了政策方案的轮廓，严格来说并没有形成一个可行的政策方案。在访谈过程中，有些教育行政机构人员就表示“禁办政策”只表明了禁办的态度，缺乏必要的方案设计和指导性文件，可操作性不强，容易导致“禁办政策”在落实过程中无章可循，政策执行流于形式，其可行性自然就会大打折扣。在实际执行过程中，各地对“禁办政策”这一原则性规定的政策在制定和执行细化程度上存在相当大的差异。有的省、市、县自上而下有较为正规的专门文件规定，有的地区则缺失正规的文件规定，只是将其作为政策性任务，以口头的形式下达给地方，要求地方去执行。这就使得政策仅仅停留在文本层面，未进入实质性的操作阶段，也容易导致地方上政策执行的表面化现象。复读班往往从公开的举办变为隐蔽的举办，出现表面上执行、实际上变相抵制的现象。endprint

（3）政策监控不利

“禁办政策”是一项事关千家万户利益的公共教育政策。为了保证这一政策的顺利实施，确保政策执行的有效性，自上而下的政策监控必不可少，而且应该贯穿于整个政策过程中。政策监控的目的在于保证政策的顺利实施。政策执行一旦缺乏有效的监控机制，就会导致政策反馈渠道不畅通，直接影响决策者对政策实施有效程度的认识和把握。调研中发现，“禁办政策”在一些地区得不到有效的贯彻实施，政策监督与控制缺失是导致这一情况出现的主要原因。校中校、校外校、名校办分校、公办高中教师兼职等现象依旧存在。在“禁办政策”实施过程中，相关激励约束机制不健全，就容易出现上述种种偏离政策初衷的变相办学行为。

（4）复读替代机构供给能力不足

政策落实首先需要有相应的实施环境，必须具备教育改革所必需的人力、物力和财力资源，必须具备相对成熟的先决实施条件。“禁办政策”禁止公立高中举办复读班，而将举办复读班的责任推向民办学校及社会办学机构。然而，调研发现，中西部地区由于各地经济社会发展水平不同，民办教育发展也参差不齐，经济社会发展程度比较好的地区，其民办教育发展基础就比较好。与公办普通高中相比，民办教育及社会办学力量总体上说发展滞后，一些地区民办教育机构缺失，能赢得社会认同的民办“品牌学校”非常稀缺。民办高中及社会复读机构还普遍存在以下几个问题：办学场地受限，生源质量差，教师流动性大，政策支持力度小，资金来源紧张，社会信誉和规范程度相对较差等。与公办高中，特别是和优质重点高中相比，民办高中及社会复读机构招收补习生的规模和数量都极其有限，民办高中及社会复读机构是复读生退而求其次的无奈之选。许多地区的民办高中和社会复读机构没有能力为学生提供充分的复读供给，其办学基础和能力远远不能满足庞大的复读生群体的复读需求。

2.制度需求分析

复读是一种正常的社会现象，复读需求也是客观存在的。复读是个人自由选择的行为，复读需求有其存在的合理性。“禁办政策”涉及的利益相关者有：复读生及其家长、应届生及其家长、公办高中教师与校长、民办高中或社会复读机构、地方教育行政部门和地方政府。研究这些利益相关者对“禁办政策”的看法，可以表现出相关制度需求与供给之间潜在的矛盾关系。

（1）复读生及其家长

复读生是“禁办政策”最直接的利益相关者。本次调研中，复读生包括两个不同的群体，一是在公办高中复读的学生，二是在民办复读机构复读的学生。

从访谈的结果来看，公办高中复读学生基本上认为“禁办政策”是不合理的；从问卷数据的统计情况来看，41.9%的公办高中复读学生不支持“国家应该禁止公办普通高中办复读班”这一政策，只有7.5%的复读学生表示支持。而民办复读机构的复读生则持相反的态度，他们赞同“禁办政策”，认为公办高中就是不应该办复读班，复读班应该由社会来办。复读生及其家长大都认为复读一年是有效果的，经过一年的补习，学生成绩会有很大的进步。复读的效果不仅仅是指学习成绩的提高及录取学校层次的提升，还指其能够丰富学生的应试经验、心理素质和人生阅历。在复读机构的需求选择上，绝大多数复读生及其家长都认为，公办高中优质的教育资源是复读成功与否的最关键因素，认为公办高中的校风、学风、师资力量都优于民办机构。

（2）应届生及其家长

应届生群体是潜在的复读生来源，对“禁办政策”的研究不应该忽视应届学生的声音。问卷数据表明，高达64.9%的应届学生表示不清楚该政策。从访谈结果来看，对于“禁办政策”的态度，应届生内部也分化出两种不同的声音：支持与反对。应届生支持“禁办政策”的理由主要是：教育资源应该实现在学校之间的均衡分配、在学生之间的均衡分配；而应届生反对“禁办政策”的理由主要是：民办学校收费高，贫困学生可能没有机会复读。

访谈结果表明应届生家长反对“禁办政策”的理由主要是公办高中教学和管理水平好，而且民办学校收费较高，家庭负担重。家长对于民办学校普遍存在这样一种观念，即民办学校在办学声誉、硬件设备、师资水平、学习风气等方面是无法与公办学校相比的。此外，当地民办高中的规模较小，运营成本多半由学生来承担，这就会超出普通家庭的接受力。总之，在和家长的访谈交流中，我们能够了解到当地民办高中的社会认可度并不高，不是学生复读的首选学校。

（3）公办高中教师与校长

调研结果表明，公办高中的教师一致反对“禁办政策”，认为公办高中可以办复读班，认为学生要想改变自己和家庭的命运，就要通过教育与升学；复读就应该在公办学校进行，其办学条件较好，而民办学校质量普遍较差。

大多数公办中学校长认为，要理性地看待公办高中办复读班的现象，复读有其存在的合理性，政府和社会不应该限制复读生进一步选择优质教育资源的权利。

①理性满足学生的复读需求

由于当地经济社会发展水平的制约，人们有接受高等教育的需求和诉求，教育政策的制定要从维护社会稳定这一大局出发来看待人们的实际需求。假如国家实行“一刀切”的政策，坚决制止所有公办高中举办高考补习班，恐怕社会、家长和学生一时都难以接受，就会人为地激化社会矛盾，进而影响社会的和谐与稳定。

由此可见，民间的意愿和诉求是教育改革合理性的基础。教育改革要时刻考虑并合理引导民间意愿。作为自上而下改革发起者的政府，要有一种主动理解并把握符合时代要求的民间意愿，如学生要求、教师吁求、校长呼声、家长希望的能力。“政府的指令绝不是学校唯一的情境性压力，很多外部因素也可能迫使学校偏离政府改革的方向。也许，最重要的压力就是要求拥有大量学生的学校履行好日常工作。不管政府怎么想，教师和管理者必须应对学生（和员工）向学校提出的需求，解决他们的问题。公众的期望，特别是家长的期望，会对学校产生重要的影响。”[1]一学者认为，“政策对常规实践的分离要求得越厉害，对实践者和接受者的需要的变动就会越根本，以至于实践失败的风险也就越多”[2]。教育改革如果忽视民间意愿而强硬推行，缺乏来自民间的积极参与和广泛支持，教育改革进程将会寸步难行，难以达到预期效果。endprint

②公办高中负债问题严重

政府财政投入的办学经费严重不足，这是目前公办高中学校普遍面对的一个现实。复读收费可以在一定程度上缓解公办高中办学经费不足的情况。在调研过程中，这一事实是公办学校校长普遍反应的焦点问题。目前，公办高中学费、择校费标准明显过低，学校总体收入有限，运转困难。公办高中学校的收入来源主要依靠学费和择校费，各级财政对学校投入有限，除保证教师工资发放之外，学校基本上没有公用经费和建设项目的投入，因此，公办高中的规模扩大与内涵发展只能通过借款或赊欠的方式来解决。多数学校陷入“借新债还旧贷”的恶性循环，这些学校普遍面临着巨大的还债压力。公办学校招收复读生、收取补习费，主要是为了缓解学校办学经费困难的局面。公办高中招收复读生是缓解当前学校经费压力的无奈之举。

③尊重复读生复读选择权利

目前，我国高考招生制度在一定程度上削弱了高分学生的高校选择权，造成学生出现被动复习的现象。我国高考招生的政策是双向选择、择优录取，在这种双向选择、择优录取的背后，凸显的是高校的选择权，削弱了学生的选择权，高分学生的选择权也被剥夺。落榜学生有复读的需求，学校开办补习班可以满足这些学生的需求。

总之，对公办学校来说，举办复读班的经济效益和升学效益是学校现阶段不愿放弃的主要利益，一方面由于现阶段高中教育经费短缺，负债严重，学校举办复读班在一定程度上可以维持其日常运转；另一方面，培养复读生周期短、见效快，复读生升学率高，能为学校赢得巨大的声誉。公办高中作为公共教育资源，在中西部不发达地区，尤其是教育教学质量不高、民办学校没有得到充分发展的地区，有承担举办复读班的责任与义务。

（4）民办高中或社会复读机构

与公办学校教师的观点不同，民办学校与各复读机构的教师一致支持“禁办政策”，指出公办高中就不应该办复读班。公办高中应该优先重视应届生，不应该把复读生升学率纳入学校评比范畴，要减弱公办高中举办复读班的动力。民办学校缺乏竞争力，学校生源严重不足，这是民办学校或社会复读机构认为其自身存在的主要问题。

与公办学校校长相比，民办学校校长对目前公办学校变相办复读班的现象很不满意，并指出其背后存在的利益诉求，既能提高学校的升学率和知名度，又能增加学校的经济效益。这些校长认为目前民办学校还不具备与公办学校竞争的实力，师资力量、硬件设备、实验设备及现代化教学手段都是无法与公办学校相比的。如果公办学校依旧还要举办复读班的话，那么民办学校生存与发展的空间就会更小。

民办学校和社会复读机构认为，在招生政策上，他们没有得到实质性的政府优惠，政府的扶持力度远远不够。在办学实践中，这些民办学校和社会复读机构迫切需要加大政府支持社会力量办学的力度，进行规范化的管理，禁止公办学校的“变相”办学行为，同时，也希望得到国家和地方政府“禁办政策”的政策倾斜和扶持。

（5）地方教育行政部门和地方政府

目前，社会评价地方政府及教育行政部门高中教育质量的最重要指标是高考上线人数和升学率，这也是高中学校生存和发展的重要条件。对地方教育行政部门而言，复读生带来的经济效益和升学率指标，是体现其管理质量和政绩的重要标志。对地方政府而言，复读生缴纳的学费可以弥补公办高中发展费用的短缺，暂时缓解地方政府“无力投入高中发展急需资金”这一燃眉之急。

通过从制度供给与制度需求这两个层面进行具体分析，立足于“理性人假设”的视角，我们发现，只要新的制度安排带给人们的预期收益超过他们为新的制度安排所付出的预期成本，人们就会产生新的制度需求，就会支持教育制度的创新，否则，任何一个理性行动者将不会主动地去变革教育制度。正如菲尼所说：“按照现有的制度安排，无法获得某种潜在的利益。行为者认识到，改变现有的制度安排，他们能够获得在原有制度安排下得不到的利益，这时就会产生改变现有制度安排的需求。”[3]然而，在“禁办政策”实施过程中，由于“禁办政策”规定民办学校和社会办学机构应该发挥其作用，但现实中这种制度的有效供给远远不足，自上而下的“禁办政策”制度供给本身就存在不少问题。此外，各利益相关者基于各自的利益考量，对复读行为本身存在各种利益诉求，而“禁办政策”制度供给恰恰不能满足人们对复读行为的利益诉求。换句话说，各利益相关者认同复读行为，认为复读有其合理性，并不认同“禁办政策”的制度供给，以致出现了在学校层面集中“变相”办学的行为。事实上，教育机构以及它们对社会做出的反应也构成了“供方”，“‘供方在很大程度上决定什么样的潮流和需求才能够有效”[4]。制度执行者对自上而下的制度供给能否产生认同，这是决定制度执行能否成功的关键因素之一。事实上，“一条法律或者一项制度的服务所产生的真正的社会影响，不是由规章或法律的用词来决定的，而主要是在社会争论和冲突中产生的，对此，国家政策只是确立了争论的地点、时间、主题以及‘游戏规则”[5]。换句话说，国家政策的制定是一个复杂的重构过程，政策理论极少是以原始面貌转化成政策实践的，可行的解决办法必须要考虑政策理论与本土政策传统、本土环境之间的相互影响。进行教育改革最根本的是要使教育改革的根本利益与改革对象的利益诉求联系起来。教育改革如果不是基于改革对象的实际需求，甚至缺失或者背离改革对象的利益，这项改革是不会得到人们认同的，改革的意义也是值得怀疑的。当然，得不到认同的政策在实施中必然会遇到重重障碍和阻力，政策有效性也就只能变成一句空话。显然，“禁办政策”在制度供给与制度需求方面明显存在供求失衡的矛盾，出现“制度非均衡”的现象，由此产生了在政策运行过程中的制度困境，“禁办政策”也在具体实施中遭遇了认同危机。

三、走出“禁办政策”实施困境的基本思路

公办普通高中高考复读“禁办政策”实际上是制度供给主导的自上而下的强制性的制度变迁，明显地体现了制度需求与制度供给之间的矛盾。制度安排是“嵌在”特定的制度结构中的，配套制度安排的完善程度直接决定了“禁办政策”的执行效果。因此，教育改革需要把这一政策放在相应的制度体系中来理解，强化配套教育政策系统运作的整体效应。endprint

1.国家制定指导性意见，各省因地制宜地制定复读政策

地方“禁办政策”的执行者往往更熟悉政策对象以及自身所处的地方环境，而国家政策制定者对此并不十分了解，进行教育政策调整就是要适应地方的实际情况。因此，是否实施“禁办政策”一定要考虑当地高中教育发展的现状，采取渐进改革的思路，因地制宜，而不能“一刀切”。教育政策制定者可以从国家层面制定若干指导性意见，各地方根据各省的实际情况制定适合自身发展的具体对策。例如，在民办学校、社会力量办学薄弱的地区，当地可以不禁止公办学校举办复读班，真正为复读生提供合格的教育资源；而在中东部省份的一些大城市，民办学校与社会力量办学已经有了较好的基础，可以在这些地区限制甚至禁止公办学校举办复读班。

2.建立健全激励约束机制，鼓励多主体办学

基于民办学校与社会力量办学经费不足、优惠政策缺乏、在与公办学校的竞争中处于劣势这一社会现实，政府应建立健全激励机制，加强对民办学校发展的政策扶持，对有办学实力和规模、社会责任感强、能承担高考复读任务的民办高中给予大力扶持，帮助和引导其改善办学条件，稳定师资队伍，提高教学质量，鼓励社会力量办学，为复读生提供更为优质的教育资源。此外，政府及教育行政机关有必要加强对民办高中的规范化管理，建立定期评价制度，评估民办学校的教学质量、校风学风和管理方式等，增加学生、家长及社会对民办机构的认同度及信任度。当前公办学校复读“一统天下”的局面既不利于竞争，也不利于复读生的自主选择，“禁办政策”要先立后破、逐渐剥离、分层而治，鼓励多主体办学，满足学生接受高层次教育的合理诉求。政府要鼓励多主体办学，避免缺失相应的制度保障，克服制度有效供给不足的困难。

3.实施弱势补偿政策，加大对西部地区的政策倾斜

通过对调研数据的分析发现，对于复读行为及“禁办政策”，中西部地区学生的态度存在显著性差异。与中部地区相比，西部地区的学生更支持复读行为，也更支持公办高中举办复读班。究其原因，这是由于西部地区经济欠发达，就业渠道窄，通过教育、读书考上大学是学生改变自身命运的唯一途径。然而，西部地区的基础教育质量整体上要低于中、东部地区，并且西部地区高考录取率也明显地低于中、东部地区，这让“高四”变成学生考上大学的必经阶段，客观上也增加当地复读学生的人数。因此，为了缩短中西部之间存在的差距，当地政府有必要实施弱势补偿政策，通过多种途径争取国家继续加大对西部地区教育的政策倾斜，努力增加高考招生指标，特别是二本以上院校的招生指标，增加中西部学生接受高等教育的机会，从源头上减少复读生的数量，促进教育公平。

4.加大优质教育资源均衡化程度，缩小城乡差距

通过调研发现，相对于城市学生来说，农村学生支持复读行为，更支持“公办高中招收复读生”的政策。这是因为城市高中教学质量较高，优质教育资源较为丰富，且民办机构发展状况较好，使得城市学生在选择是否复读及到哪里复读时的余地更大。因此，实现优质教育资源的均衡化，缩小城乡高中的差距，削弱省级示范、市级示范、普通校、薄弱校之间的差别，提高农村高中的教育质量，这是减少学生复读现象出现的有效途径。

总之，高考复读这一现象的成因相当复杂，既有客观原因，也有主观因素；既有经济落后、发展不均衡的社会原因，也有高考竞争激烈、高考机会不均等的教育原因。基于此，教育发展要正视当前这一现象长期存在的客观事实，依靠社会和政府各部门的共同努力，坚持以人为本、实事求是、因地制宜、循序渐进的原则，采取多种措施进行综合治理，逐步实现既定的政策目标。

本文系济南大学国家社科基金预研项目“普通高中多样化发展的制度困境研究”（项目编号：X1309）与济南大学博士基金项目“我国教育改革的制度困境研究”阶段性成果。

参考文献：

[1]本杰明·莱文.教育改革——从启动到成果[M].北京：教育科学出版社，2004：147.

[2]大卫·K.科恩，苏珊·L.莫菲特，西蒙娜·戈尔.政策与实践的困境（上）[J].华东师范大学学报（教育科学版），2010（9）.

[3]文森特·奥斯特罗姆，等.制度分析与发展的反思[M].北京：商务印书馆，1992：138.

[4]伯顿·R.克拉克.高等教育系统——学术组织的跨国研究[M].浙江：杭州大学出版社，1994：207.

[5]刘复兴.国外教育政策研究基本文献讲读[M].北京：北京大学出版社，2013：97.

（作者单位：济南大学教育与心理科学学院）

（责任编辑：孙建辉）endprint