公务员收入知多少

张光

随着政府为戒除政府官员的奢靡之风而三令五申，网络和传统媒体上不时有公务员叫穷，称工资收入增长缓慢。还有许多官员认为，自2004年阳光工资改革以来，公务员的收入水平已经长期处于中下水平。这些说法遭到社会各界的反驳和批评。

2004年《中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定》指出，要“建立公务员工资与国民经济发展相协调、与社会进步相适应、与企业相当人员平均工资大体持平的工资水平决定机制”。那么，相对于其他职业而言，中国公务员的工资水平究竟是高了还是低了？

首先，必须明了的一点是并非所有的政府工作人员都具有公务员身份。到目前为止，中国政府从未系统地公布公务员人数。唯一比较权威的数据是人社部发言人在2012年3月透露，2008、2009和2010年全国公务员总数分别为660万、679万和689万人。而据《中国统计年鉴》，这三年公共管理和社会组织的城镇单位就业人数分别为1335万、1394万和1429万人。

所谓公共管理和社会组织，根据官方的定义，包括如下子类：中共机关，国家机构，人民政协和民主党派，群众团体、社会团体和宗教组织以及基层群众自治组织。对比以上两组数据可以推论，在中国的公务人员中，具有公务员身份的不到半数。

根据笔者估算，目前，中国的公务人员中，接近一半具有公务员身份，另有近30%有事业编制（包括享受参公待遇的事业编制人员），约有20%没有编制。毫无疑问，在他们中间，有公务员身份的，地位和待遇通常高于有事业身份的；有事业身份的则高于没有编制的。例如，在党政机关和社群组织中工作的事业编制人员，一旦被提拔到副处级岗位，通常即可得公务员身份。

中国没有政务官和事务官（即西方国家定义的公务员）的区别。中国的公务员法规定，公务员分为领导职务和非领导职务，前者包括从乡科副职直到国家级正职（国家主席）等所有具有领导权力的公职。

政府既然从未系统公布公务员规模数据，公务员收入数据当然也无从谈起。官方发布的权威数据见于国家统计局和地方统计局出版的统计年鉴。其中有两组数据可供把握公务员的工资水平（不包括未在统计之列的福利）。一是按行业分城镇单位就业人员工资，其中公共部门和社会组织作为一个大行业与其他近20个大行业并列报告。二是按企业、事业和机关分组所作的报告。机关就业职工由就业于“各级国家机关、政党机关、社会团体”的职工构成。第二组数据可以把公务人员的工资水平与企业和事业单位人员的平均工资水平加以比较，看看两者之间是否“大体持平”。

在1993年，刚刚开始建设社会主义市场经济和分税制改革之前的那一年，企业、事业和机关人员的平均工资与全国平均工资比例均为1.0，也就是说，中国公务人员的工资水平和企业人员“大体持平”。但在此后的十余年中，企业占比滑落至0.97上下，从未达到全国平均值水平。事业和机关人员在1994年剧增至超过平均水平的9%，似乎显示了分税制改革的效果，因为两类人员都主要靠财政供养。

但是，此后，事业单位人员的平均工资水平，除了在少数年份超过全国平均水平5%以上外，基本上在略高于后者的水平上浮动，2008年仅比全国平均水平高了1%。机关人员是最大的受益者。从2001年开始，他们的平均工资水平高于全国平均水平10%以上。2008年超过平均水平15%。2008年，公务人员的平均工资水平，无论是按机关还是公共管理部门的口径测量，在18个大行业中，仅低于信息和软件业、金融业、科研与技术服务业、电力燃气业、采矿业以及文体娱乐业等六个行业。

按照细行业划分，比公务人员享有更高的平均工资水平的城镇单位就业人员有1925万人，占全国城镇单位就业总人数12192.5万人的16%。换言之，2008年1157万党政机关工作人员的平均工资水平，在当年的城镇单位就业人员的收入水平分布上，占据了74%-84%区间的位置，处于中上水平。

尽管国家统计局没有发表2008年之后的企业、事业和机关分类数据，仍然有不少省市在其统计年鉴中按这一分类报告就业数据。在这里就广东和河南省的情况做一比较研究。前者为沿海发达省份，后者为内陆相对不发达省份。

在分税制改革发动前夕的1993年，广东省的事业单位职工的收入水平远远低于企业，机关单位则略微低于后者。分税制实施彻底改变了这一局面。事业单位职工的平均工资水平逐渐上升至高于平均水平14%的区间。机关平均工资则在逐渐升至2005年高于平均水平41%的高位后，逐步回落至2012年的25%。

按照大行业分类，2012年，广东省仅有金融、科研、信息、卫生和电力五个行业职工的平均工资水平高于机关或公共管理部门。这五个行业在2012年的广东总共雇佣了161万职工，约占当年广东职工总数1304万的12%。同年，广东有94万机关职工，或103万公共管理部门职工。这就是说，公务人员的平均工资水平大体位于80%-88%的区间，稳稳占据中上收入地位。

河南的状况则与广东完全不同。该省公务人员的工资水平在分税制改革初期显著高于企业人员。但从2003年起，除了少数年份，公务人员的工资水平低于职工平均水平，在2012年，仅及后者的92%。毫无疑问，仅就工资收入而言，河南公务人员处于中下的位置。

如果说，河南省公务人员工资水平显著低于平均水平已经难以理解（当然，河南由于正规财政弱小，阳光工资改革上肯定是落后于广东的），更难以理解的是河南公务员报考的竞争性竟然远远高于广东。2013年，河南招收公务员4035名，报考人数约17.6万，录取比例约为43.7：1。同年广东省招收公务员13565名，报考人数约26.67万，比例约为20：1。

英国公共行政皇家学会会刊《公共行政与发展》于1998年发表了一篇题为《政府雇佣和报酬：来自全球和地区的证据》的论文。作者在经验证据的基础上总结道，“一般而言，政府雇员的工资收入似乎要比私人部门的工资收入打折10%-20%，考虑到政府工作所具有的更大的稳定性，这一点是合理的。”

作者搜集的1990年代初的地区数据表明，公共部门雇员的收入对私人部门雇员的收入比例，唯有在中东地区国家达1.3，在非洲达1.0。而在其他地区均在1.0以下，亚洲为0.8，欧洲和中亚为0.7，拉丁美洲为0.9，经和发展组织国家为0.9。总和平均值为0.8。

对比这些发现，中共中央和国务院关于公务员与企业相当人员平均工资大体持平的政策要求，似乎已经明显偏袒公务人员了。而在实际政策执行过程中，如2008年全国数据所指明的，党政机关社会团体人员的平均工资，大体比企业人员高了20%。而广东省的数据表明，公务员的相对平均工资水平，最高时（2005年）比企业多50%，近年仍旧多近30%，与中东国家有的一比。

从全国和广东的长期数据看，公务人员的工资收入增长速度显著高于企业和事业单位人员。然而，河南省的数据表明，最近几年，它的公务人员的工资收入平均水平，已经下降至企业的90%的水平，到了一个与1990年代国际经验“接轨”的水平。

然而，国际经验所展现的似乎是，在经济不发达、增长乏力（非洲和非石油出口国中东国家），或者严重依靠石油租金的中东海湾国家那里，政府雇员的工资水平显著高于或至少不低于私人部门雇员。

与此不同，广东和河南例子似乎表明，一个地区的经济越发达，它的公务人员工资水平越可能高于企业人员；反之，经济越落后，公务人员的工资水平越可能低于企业人员。

如果广东和河南的例证具有普遍意义的话，那么就意味着，分税制改革以来的中国经济高速增长产生的成果，通过地方财政收入增长速度显著高于经济增长速度的运作机制，过多地被政府公务人员所占有。

在这个意义上，政府的治官举措，应该不但要戒除官场的奢靡之风，而且要让公务人员的收入水平回归到为社会民众所能接受的符合“国际惯例”的合理水平。endprint