制度变迁视野下的教育督导发展探析

[摘要]《教育督导条例》的出台，是教育督导制度变迁的重要节点，相比之前的政策，它呈现了教育督导的服务取向、治理取向、规范取向、法治取向等几大新特点。教育督导变迁的动因主要在于教育督导主体、客体以及环境的相互作用。教育督导变迁的方式主要是渐进式和强制性的方式。教育督导的发展路径在于：以教育事业的发展为重心，完善教育督导的公众参与机制，加快教育督导法制建设，教育督导队伍专业化建设，以及教育督导的问责制建设等。

[关键词]教育督导 制度变迁 问责制

[中国分类号]G647 [文献标识码]A [文章编号]1005-5843（2013）05-0027-07

[作者简介]陈良雨，南开大学高教所硕士生（天津300071）

2012年10月1日《教育督导条例》的发布，表明教育督导的实践性进一步增强，教育督导制度臻于完善。对比1991年《教育督导暂行规定》，《教育督导条例》的目标更加明确，思路更加清晰，内容更加系统完备。尤其“政府在教育领域职能转型、教育督导中的公共参与、教育人事行政的改革，以及教育督导问责”这四个方面，中国的教育督导可谓迈上了新的台阶。按照制度经济学家凡勃伦对制度的理解，即“制度实质上就是个人或社会对有关的某些关系或某些作用的一般思想习惯。而生活方式所由构成的是，在某一时期或社会发展的某一阶段通行的制度的综合，因此从心理学的方面来说，可以概括的把它说成是一种流行的精神态度或一种流行的生活理论”。新制度经济学代表人物诺斯则认为，“制度是一系列被制定出来的规则、守法秩序和行为道德、伦理规范，它旨在约束主体福利或效应最大化利益的个人行为”。无论是何种理解，制度都意味着一种有形或无形的规则与规范，旨在对人的行为进行指引、约束与限制。它在一定时期一定的发展阶段下，使社会成员在既定的制度框架内活动，减少交易成本，减少不确定性，能对社会起到稳定作用。但同时，制度本身并非一成不变，而是随着社会的发展变化而变化。当原有制度的均衡状态被打破后成为非均衡状态，再由非均衡状态发展到均衡状态，这便构成制度变迁的过程。因此，引入制度变迁理论并对教育督导的发展动因进行解释，有助于对教育督导发展的路径选择进行探讨，同时也加深对教育督导健康发展的进一步认识。

一、教育督导发展的新旧对比

（一）教育督导的服务取向

《教育督导暂行规定》将“为建立教育督导制度，加强对教育工作的行政监督”作为制定的目标。其中，行政监督是指“行政监督主体依据法定权力和程序对被监督对象的行为实施督导和控制的一种机制”。作为教育督导的一个重要手段，它是指教育行政部门对下级人民政府的教育工作、下级教育行政部门和学校工作进行的督导、检查和控制，以求顺利实现目标。因此，《教育督导暂行规定》在其职能定位上侧重于管理。而《教育督导条例》将目标定位为“保证教育法律、法规、规章和国家教育方针、政策的贯彻执行，实施素质教育，提高教育质量，促进教育公平，推动教育事业科学发展”，充分体现了政府的服务性职能。由于中国幅员辽阔，受城乡二元分割的影响，地区与地区之间、城市与农村之间的教育并非均衡发展。一方面直接导致教育的不公平问题，另一方面又由于教育的不公平引发教育的质量问题。而教育又属于政府基本公共服务的一个范围，因此政府向教育领域提供公共产品，弥补教育领域的缺陷，为教育做好服务性工作是义不容辞的。相比《教育督导暂行规定》中的行政监督，《教育督导条例》将重心指向教育事业的科学发展上，既关注国家的教育公平问题，又要求提高教育的质量。国家在教育领域的职能由以往单一的管理转向服务，是建立教育领域服务型政府的一种体现。

（二）教育督导的治理取向

管理作为政府为实现其目标而采用的手段，在实践过程中体现为活动主体的相对单一、活动主体行动上的相对孤立以及管理环境的相对封闭。治理相比较管理而言，更强调活动主体的多元性、活动主体之间的参与、合作以及环境的开放性。

首先，活动主体由单一走向多元。在《教育督导暂行规定》中，活动的主体主要是督导机构或督学以及被督导单位。其中，督导机构或督学占据主导地位，严格意义上说，他们才是真正的活动主体。而在《教育督导条例》中，活动主体由教育督导机构和被督导单位转为公众，主要是学生及其家长和教师。由于被督导单位可以根据要求组织自评，因而被督导单位成了实实在在的活动主体。由此，参与活动的主体由两方发展到多方，参与主体开始多元化。

其次，各活动主体由行动上的相对孤立走向合作与参与。《教育督导暂行规定》的督导内容，决定了督导机构的职权，督导活动主要在督导机构或督学和被督导单位展开。“督导机构或督学提出的意见或建议，被督导单位如无正当理由，应当接受并采取相应的改进措施”。由督导机构或督学对被督导单位进行监督与指导，被督导单位始终处于被动接受状态，几乎不用任何参与及合作，行动上二者相互孤立，形成“二元对立”。然而在《教育督导条例》中，被督导单位可以应要求组织自评，“教育督导机构实施专项督导或者综合督导，应当征求公众对被督导单位的意见，并采取召开座谈会或者其他形式专门听取学生及其家长和教师的意见”。一方面，被督导单位可以通过组织自评参与到教育督导的活动中，以活动主体的身份与教育督导机构形成一种合作状态，共同推动教育督导的健康发展；另一方面，以学生家长和教师为代表的公众也参与到教育督导中，通过意见输入方式影响教育督导单位，并与教育督导单位结成“合作联盟”，不仅有利于共同推动教育管理决策的科学化，还推动了教育督导向民主化方向发展。

最后，活动环境由封闭走向开放。《教育督导暂行规定》所构建的督导活动环境其实是一种封闭的环境，在这种封闭的状态下，仅仅体现教育督导机构与被督导单位之间的互动，外界的信息很难进入到决策系统中，因而对外部环境的变化很难作出迅速反应。而《教育督导条例》要求教育督导机构应当征求公众的意见，并引入了学生及其家长和教师参与其中，从而构建了一个开放的环境。随着各方的参与，更多信息输入决策系统，并使其对不断变化的外部环境迅速作出反应，同时将输入转化为输出，并与各方形成互动。因此，活动的环境由封闭转向开放，教育督导也由“单一管理”走向“协同治理”。

（三）教育督导的规范取向

教育人事行政是教育行政的一个重要范畴，它是指“国家各级教育行政部门根据国家的人事政策，对教育行政干部和教职工的选拔、任用、培训、考核、工资、奖惩、福利、退休等项事宜所进行的管理活动”。

首先，督学录用的规范化。从教育工作年限要求上看，教育研究工作由《教育督导暂行规定》中的1年以上增加到10年以上。从个人能力要求上看，《教育督导条例》更加强调个人的组织协调能力与表达能力。因此，《教育督导暂行规定》中，督学的基本条件相对宽松。而《教育督导条例》对督学的基本条件的要求相对严格，不仅重视工作经验，更突出对个人能力的要求，从督学队伍的入口严把质量关，对督学的录用更细致、更全面，使督学录用趋向规范化。

其次，督学考核的规范化。根据《教育督导条例》规定，一方面，在任命会聘任督学之前，要经过教育督导机构的考核。这既是进人督学队伍的一道严格程序，是保证督学岗位竞争公平性的一种方式，同时也是注重督学能力素质，保证督学队伍质量的重要手段。另一方面，在督学的督导活动中，还须对其履行职责的情况进行考核，其重要意义在于为督学的监督营造良好的风气。若考核仅仅关注录用而非督导活动过程，很可能导致人心涣散，效率低下，缺乏责任心，最终影响整个督学队伍的建设。而将录用前的考核与督学过程中的考核相结合。不仅强化了督学的责任意识，加强了对其责任履行的监督，防止督学的懈怠行为，还有利于为督学队伍建设营造良好的风气，树立良好的形象。从这两方面把握督学的考核，整体上保证了督学的质量，促进了督学考核的规范化。

最后，督学回避的规范化。《教育督导条例》增加了回避的内容，主要针对督学与被督导单位主要负责人的关系而言，这相对于《教育督导暂行规定》是一种进步。如果没有回避制度，督导活动中的公平和公正精神很难得到保证。假如督学和被督导单位主要负责人是亲属关系的，倘若约束力不强，督学更可能根据自己的主观意志行事，从而产生偏私、包庇等行为，督导活动便带有一种随意性。而督学回避的实施，能有效防止双方的裙带关系带来的影响，使督学在督导活动中保持客观中立，其核心是保证督导活动的公正与公平。因此，《教育督导条例》对督学的回避规定，进一步体现了教育督导活动的规范化。

（四）教育督导的法治取向

根据《教育督导暂行规定》，在问责上只产生行政问责，对于督学的违规行为仅给予相应的行政处分，因而督学也仅仅承担行政责任。由于行政问责实属教育行政系统中的内部问责，主管部门或上级领导掌握自由裁量权，很有可能导致该问责的没有过问，问重责的裁成轻责，使督导活动中的问责流于形式。而根据《教育督导条例》的规定，督学在督导活动中对违规行为不仅要承担行政责任，构成犯罪的，还要承担法律责任。一方面，由于督学所承担的行政责任和法律责任，强化了教育督导活动的内部监督与法律监督，在一定程度上保证督学在教育督导活动中行为的规范化，从而增强其责任意识，推动教育督导活动的健康良性发展。另一方面，由于新增的法律责任，构成违法犯罪，还要追究其刑事责任，在法制层面对督学进行约束，在一定程度上提高了督学的法律意识，使其在法律规定的范围内实施督导活动，填补了以往只追究行政责任而无法律责任的空白。《教育督导条例》的出台。使教育督导的问责由以往单一的行政责任走向行政责任与法律责任的统一。

二、教育督导变迁的动因

制度变迁必然有其动因，即是什么因素打破了原有的均衡状态，进而由非均衡向另一种均衡发展。所谓制度非均衡，“就是人们对现存制度的不满意或不满足、意欲改变而又尚未改变的状态”。在一定的时间框架内，制度均衡是可能的，但是随着时间的推移以及环境的改变，制度不可能永远适应，制度供给的内容或是出现陈旧落后，或是L叶I现真空与空白。同时，需求随着时间和环境的变化也会增加，当理想与现实状态不符，需求未得到满足时，这也必然会引起人们对现存制度的不满，进而推动制度朝着理想或满意的方向发展，以促进制度的供求均衡。教育督导也不例外，在教育督导领域内，督导制度的非均衡状态主要体现为供小于求，即在供给变动较小的情形下，需求远远超过供给，便推动了教育督导制度的变迁。

（一）政府科学管理的需要

1.行政管理体制改革的推动作用。在计划经济时代，我国的政府是全能政府，大包大揽，政府的触角几乎伸向了社会的各个角落，教育领域也不例外。随着我国市场经济体制改革的进一步发展，行政管理体制改革也逐渐走向纵深。其中，科学合理的政府职能定位是行政管理体制改革的重要内容。之所以新的《教育督导条例》在制定目标的选择上直接删去了行政监督，而将重心放在教育质量、教育公平以及教育事业的科学发展上，就是政府职能转型的一个重要体现。删去了行政监督不是意味着不要进行监督，而是不要把监督这一行政管理的手段作为目标加以强调罢了。教育是政府公共服务的基本范围，政府在目标制定上更应该强调其服务性，政府要为教育事业发展而服务。所以，政府把关注的焦点聚集在当下教育热点如教育质量与公平上。行政管理体制改革要求政府职能转型，政府职能转型体现在教育领域就是由管理走向服务。因此，教育督导发展的一个重要动因就在于政府职能转变。

2.对教育督导在教育事业科学发展中作用的认识深化。按马克思主义哲学的理解，实践决定认识，认识反作用于实践。教育督导的深刻认识来源于教育督导活动，同时作为一种意识，通过不断积累指导教育督导的实践。首先，对教育督导活动民主化认识的深化。民主化是一个过程，伴随着民主化的进程，人们越来越意识到民主管理的重要性。一方面，民主管理能促进参与人员对政府活动的认同感，减少管理实施过程中的摩擦；另一方面，民主管理有利于参与人员献言献策，弥补个人的有限理性，推动管理活动的科学发展。教育督导活动作为政府施政的一部分，也需要民主管理。因此，在教育督导活动中引入家长、教师和学生的参与，是对教育督导民主化认识的深化。其次，对教育督导科学化认识的深化。以往教育督导的科学化不深，主要原因之一在于对教育事业的科学发展认识不深。如今，教育事业蒸蒸日上，教育事业科学发展的要求促使教育督导必须科学化。因此，督学不但要具备相关专业知识，还要有较长时间的教育管理经验，这也是教育督导科学化的重要体现。具备相关的素质和经验，督学通过科学的专业知识作指导，采用科学的方式方法，可以保证教育督导活动的科学实施。最后，对教育督导法治化认识的深化。在以往的教育督导责任落实上，往往习惯于采用行政问责，追究相关人员的行政责任。而随着问责制以及依法行政的进一步推进，政府对其行为的法律意识也逐渐增加。政府不仅要对其行为承担行政责任，后果严重的还要承担法律责任，受到法律的制裁，以使政府认识到在教育督导中的责任，保障行政责任与法律责任的统一。

（二）教育事业科学发展的需要

1.教育事业相关问题的凸显。在我国目前的教育中还存在诸如教育公平、教育质量以及教育均等化等问题，尤其是在转型期，更需要迫切关注。这一系列教育问题的存在不利于教育事业的科学发展，在某种意义上说，如果解决不好，还影响社会的安定。正如“贫困的恶性循环”那样，倘若教育质量低下，那么就会导致培育的人的素质低下，而作为个体的人的不合格素质又会导致社会的病态，社会的病态反过来又会影响到教育的健康发展，由此而产生“教育的恶性循环”。教育事业自身所面临的问题很难通过自己加以解决，因此，需要政府这只“看得见的手”适当发挥其作用，通过对教育事业的指导与监督，及时发现相关问题并加以解决，以弥补教育领域的调控失灵，保证教育事业在正确的轨道上良性运行，从而促进教育事业的科学发展。

2.教育自身价值的凸显。教育督导发展的一个重要原因，便是教育自身价值的凸显。我们现在所处的时代是知识经济时代，在知识经济时代，国家的进步离不开知识的助推，知识的积累需要开发人才，而人才的开发最终又回落到教育上。经济学家厉以宁认为：“只有造就一大批有高度政治思想觉悟的、掌握先进科学技术知识的劳动者，才能保证建成具有现代化工业、现代化农业、现代化国防和现代化科学技术的，高度民主的，高度文明的社会主义国家。”新增长理论经验研究的代表人物巴罗等也认为：“通过对教育的人力资本进行投资，有助于产出的增加，从而促进经济的发展。”无论国内还是国外学者，都对教育的价值，尤其是教育对经济、对国家的价值给予高度肯定。不仅发达国家重视教育的发展，很多发展中国家也逐渐认识到了教育的意义，并加大对教育的投入。正因为教育价值的凸显，国家才会聚焦于教育领域，通过正确的方式方法对与教育相关的活动进行宏观引导与监督，加强教育督导的制度化、规范化，从而增进教育对国家的贡献能力。

（三）教育督导适应环境的需要

教育督导活动发生在一定的环境中，必然受到客观环境的影响。尤其是国内社会转型所带来的影响以及国际教育督导活动的发展，成为教育督导在环境方面变化发展的动因。

1.国际上教育督导活动的影响。国际上，尤其是发达国家对督导活动的重视对我国教育督导的发展也产生了一定的影响。据美国的一项抽样调查显示，美国督学一般都有一定的教学经历，平均教龄为7.4年，平均年龄为38岁，获博士学位者占15.4%，获硕士学位者占65.7%。美国对督学的要求体现在教学经历与学历上，这一定程度上反映了教育督导科学化的取向，一定时间的教学经历与自身所获学历是教育督导科学发展的重要保证。同时，《不让一个孩子掉队》法案强调，每一位学生都需要配备高质量的教师。从英国来看，为保障教育质量、促进学校改进，20世纪80年代后期以来，英国政府加强了对教育的集权控制，开始实行统一的国家课程和国家测试，从而大力强化教育督导对全国学校教育质量的评价、监督和指导作用@。不管是美国还是英国，都强调了教育质量的重要性，对教师提出更高的要求，这也是对教育督导更加重视的体现。发达国家对教育督导的重视对我国教育督导的发展也起到了一定的借鉴意义，对他国教育督导方法的引进与借鉴构成我国教育督导发展的又一动因。

2.国内社会转型所带来的影响。正如有学者指出的那样，我国的社会转型，“主要指经济体制从计划经济向市场经济的转轨，所有制结构由单一的公有制向以公有制为主体的多种所有制转变，治国方略从人治向法治的转变，社会环境由封闭逐步向开放型发展，以及国家社会高度统一的一元结构向国家和社会二元结构过渡”。按马克思主义政治经济学的理解，经济基础决定上层建筑，经济基础的变化也必然导致上层建筑的变化。在转型期，随着经济体制改革的深入，政治民主化不断加深，社会多元力量也在进一步发展。在这样的大环境下，先前的《教育督导暂行规定》已经不能和环境相适应，教育督导活动也需要变革，因此才出现新的条例。教育督导必须顺应发展的潮流，与新的环境相适应。因而，国内社会转型深刻影响着教育督导，成为教育督导在环境方面发展变化的重要动因。

三、教育督导变迁的方式

按照制度经济学的理解，制度变迁的方式各异。教育督导由于自身的特殊性，也有自己的一套变迁方式。根据教育督导变迁的速度与规模，教育督导变迁的方式主要体现为渐进式的变迁方式与强制性的变迁方式两种。

（一）渐进式的变迁方式

“渐进式制度变迁，就是变迁过程相对平稳、没有引起较大的社会震荡、新旧制度之间轨迹平滑、衔接较好的制度变迁”。这种变迁方式最主要的特点就是衔接平稳和时间较长。通过对教育督导的发展变化状况进行分析，教育督导也呈现出同样的特征。首先，教育督导变迁中的平稳性。教育督导作为教育行政的一部分，它的变化不管是在教育领域，还是在行政领域都显得相对平稳，在局部可能会引起小的波动或变化，但并未引起巨大的轰动或反响，更谈不上引起较大的社会震荡。其次，教育督导变迁中的衔接性。尽管新的条例出台。带来了新的变化，但总的来看，无论是条例的框架还是内容，都与先前的《教育督导暂行规定》有较强的相关性。也即尽管新的条例呈现出服务取向、治理取向、规范取向以及法治取向，但还是在原有内容的基础上对其进行局部的增删与修补，以增强其适应性。这就使新旧条例较好地衔接起来。最后，教育督导变迁中的时滞性。从《教育督导暂行规定》到《教育督导条例》的颁布，共耗时20多年。教育督导制度的变化并非一蹴而就的，而是通过不断地积累，一步接着一步实现的。教育督导制度的变迁相对缓慢，并且时间较长，这也是教育督导制度渐进变化的重要表现。

（二）强制性的变迁方式

“强制性的制度变迁是指由政府命令和法律引入和实现的制度变迁”。强制性制度变迁主要体现为变迁的主体是政府并采用自上而下的方式，政府的权威能作为制度变迁的保障。首先，推动教育督导发展的主体是政府。不论是从1991年原国家教委发布的《教育督导暂行规定》，还是国务院新颁布的《教育督导条例》，政府在其中都扮演了重要角色，作为教育督导推动的主体而存在。其次，政府的权威是教育督导变迁的保障。政府推动教育督导的发展，权威是其中不可忽略的因素。作为教育督导变迁的主体，政府通过权威，靠自上而下的方式进行推动。其中，权威以强制力或权力的形式表现出来，这种强制力或权力能对相关组织起到较强的约束作用。因此，在这种强制力或权力的约束下，不管相关组织是出于对上级决定的信服还是为了避免惩罚，相关组织都表现出某种对命令的服从。尽管强制性变迁有自身的缺陷，但在这一变迁过程中，政府在某种意义上提高了相关组织的执行效率，推动着教育督导发展的速度，并为教育督导的变迁在协调统一上提供了强有力的保障。