共同治理：非营利性民办高校内部治理模式走向

黄洪兰　姬华蕾

[摘要]我国民办高校发展之初资本控制的单边治理模式，已经阻碍了非营利性高水平民办高校建设。与单边治理模式相对应的共同治理模式，成为更加适应非营利性民办高校发展的一种全新的管理模式。非营利性民办高校走向共同治理模式有利于决策机构成员结构的多元化、高校权力配置的合理化，有利于形成有效的制衡机制，平衡内外部权力和保障教师权力。

[关键词]非营利性 民办高校 共同治理 模式

[中图分类号]G648.7 [文献标识码]A [文章编号]1005-5843（2013）04-0049-04

[作者简介]黄洪兰，姬华蕾，吉林华桥外国语学院民办高等教育研究所（吉林长春 130117）

高校内部治理结构是现代大学制度建设的重要内容。随着民办高等教育分类管理理论与实践探索的深入，为了促进我国民办高等教育规范化发展，寻求合理科学的高校内部治理结构成为关键所在。自我国开展分类管理改革试点以来，选择非营利性办学成为我国民办高校发展的主要选择。而对于非营利性民办高校而言，改革落后的管理模式，为更好地开展教育教学工作提供体制机制保障，成为亟待解决的问题。

一、目前我国民办高校治理结构模式及问题

我国民办高校是在国家实施高考扩招，满足高等教育需求，促进高等教育大众化的背景下，依靠个人或组织通过资本投资的方式，快速发展起来的，其资本运作方式主要是投资。这与国外私立高等教育有着显著差别。国外的私立高等学校最初是由个人或慈善机构创办的，目的在于为那些远离家乡且贫寒的大学生提供免费住宿和膳食。其实质是捐资办学，资本的运作方式是投资。经济基础决定上层建筑。我国投资办学资本运作模式，加之民办教育法的缺失和不完善，导致了投资者或者创办者在办学过程中享有绝对权力，学校中一切教育教学事务均由投资者或者创办者所掌控。《民办教育促进法》出台之后，虽然民办高校逐步建立起来了董事会（理事会）领导下的校长负责制，但是董事会（理事会）更多是虚设，董事会（理事会）中投资者、创办者及其近亲占有多数席位，具有绝对的话语权，校长只是顺从董事会的决议，负责实施而已。这实质造成了决策权与执行权高度统一。加之，监事会空缺、民主参与缺乏，民办高等教育内部没有形成有效的制衡机制。其运行情况，基本上是资本控制的单边治理模式。这种治理模式的最大危害是极易偏离高等教育的公益性、教育规律和教育目的，走向资本逐利的完全市场化经营。

二、非营利性民办高校共同治理模式的转向

共同治理理念，最早出现于美国宪法起草之时。美国第四任总统詹姆斯·麦迪逊在参与撰写《联邦党人文集》时指出，最适合的保障措施必须用来保护人们免于党派纷争。最基本的保障措施就是进行权力制衡。其实质是，要求建立基于民主、平等基础上的共同管理国家事务的国家制度。20世纪60年代初，在美国大学教授协会（Ameri-can Association of University Professors，简称AAUP）的努力之下，经过美国社会的民权运动以及大学内部教师要求扩大教师管理学校的民主权利、学生要求提高在大学中的地位，起始于政治统治观念的共同治理理念在美国高等教育领域开始萌动。以AAPU、ACE（American Council on Edu-cation）、AGB（Association of Governing Board ofUniversities and Colleges）联合宣布发表《学院与大学治理的联合声明》为标志，共同治理理念在高等学校内部的管理体制中得以正式确立。该制度的基本精神是，肯定和保障教师在决策中的地位，体现在形式上是校长和教师们共同分享大学的决策权。在《联合声明》中，共同治理定义为，“基于教师和行政部门双方特长的权力和决策的责任分工，它代表教师和行政人员共同工作的承诺”。

此后，在共同治理理念的指导下，建立了大学内部共同治理模式、共同治理制度以及权力责任分配。期间共同治理模式也曾受到质疑，并出现支持派与反对派争论。但是共同管理产生的价值取向，如民主管理、集体决策、协调发展等，却是值得肯定的。共同治理作为民主管理的一种形式，能够有效抑制权利的集中，形成多方利益主体参与权力分配，形成协同管理。这正是对我国目前非营利性民办高校资本单边控制模式的有效改革。这种治理模式有益于削弱民办高校中董事会（理事会）的绝对权力，吸收社会贤达和具有教育经验的工作者、教师、学生等相关利益主体以不同的组织形式，参与权力分配，在对应的职责权限内具有话语权，形成有效的制衡机制。例如，投资者在办学经费的审核、预算、决算上具有话语权；校长全权负责学校的教育教学事务，董事会不得直接干预；对于学术方面的问题应该更多地听取教授委员会意见，适当听取学生和校友会的建议，等等。

三、非营利性民办高校共同治理的理论逻辑与现实基础

非营利性民办高校转向共同治理模式，并非出于对目前单边治理模式的简单改革，而是因为，非营利性民办高校的特性与共同治理有着特殊的内在联系，这种内在联系，使得共同治理模式的实施具备理论基础和现实基础。

1.办学目的的非营利性。非营利最基本的特征是，把扣除办学成本之后的净收入全部用于教育教学。无论是举办者还是出资人，其目的不是为了盈取利润，实现资本增值，进行利润分配，而是把所占有资金出让于社会，效用于社会，实现社会资本增值，而不是个人资本增值。这种社会资本增值，在最初看来是增加了社会教育资本，扩充了单一的国家教育财政投入，但实质上社会资本增值更重要体现在人力资本增强和社会公益性增强，一次性的资金投入带来的是无限的显性与隐性社会资本的增加。所以追求社会利益最大化是非营利性高校追求的最终目标。如何保证民办高校的非营利性质，保证资金回流到教育领域，为社会创造最大利益，就不是依靠个别人能够实现的了，它需要发挥所有利益相关者的积极性和参与主动，他们才是非营利性办学的主体。

2.教育的公益性。民办教育是公共教育事业的重要组成部分，具有公益属性。民办教育的公益性体现在许多方面，如弥补公共教育资源不足、促进教育服务质量的改善、提供多元化的教育服务等。不同类型的民办学校，公益性的程度及其实现形式是有所区别的。一般可以认为，捐资办学的民办高校的公益性程度高于投资办学的，因为非营利性民办高校是以培养高质量的人才、提高为社会服务的能力为出发点和归宿的。因此，从维护非营利性民办高校增强公益性角度出发，也必须保证民办高校内部治理结构中主体的多元化，从而提高教育决策能力和决策质量。

3.发展目标的高水平性。民办教育经过20多年的发展，已经成长起一批优秀的民办高校。民办高校的办学质量和办学条件不断得到提升，而且办学层次也实现了跨越式发展。2011年5所民办高校通过教育部审批正式获得研究生招生资格，这意味着部分民办高校已经走在了民办高校的前列，成为众多民办高校中的佼佼者。办学层次的提高意味着逐步走向高水平民办大学建设，“办好一批高水平民办大学”也明确写入了《国家中长期教育改革和发展规划纲要》中。然而高水平民办大学的建设离不开现代大学制度建设，其中法人治理结构是现代大学制度建设的关键性问题。纵观国外一流私立大学，其内部治理无不体现着民主参与与民主管理的特色。这些值得我们去研究与学习。

4.法人财产的公有性。非营利性民办高校具有独立的法人财产权，学校存续期间举办者不享有办学结余资产的所有权，扣除成本后的净收入归学校法人所有。办学终止时，捐赠性质的非营利性民办高校的资产全部归社会所有，而出资性质的非营利性民办高校归还出资者等值的资产后剩余的全部资产归社会所有。所以从学校存续期间看，无论是何种非营利性民办高校，其资产都归学校法人所有，是学校的公共财产而非私人财产。非营利性民办高校的资产公共所有性质，决定了学校的决策管理权不应该仅归少数举办者或者出资人享有，所有与非营利性民办高校发展相关的利益主体都具有参与权和话语权，决策机构有义务和责任畅通参与渠道，组建多元化的内部管理组织和建立相应的组织机构。

5.办学目标的公共性。公共性主要是针对办学目标而言。非营利性民办高校既然不是以营利为目的，自然教育管理必须以遵从教育规律和发挥教育功能为首要目标。而这目标恰恰与所有非营利性民办高校利益主体目标具有统一性和公共性。具体讲，教育部门管理者是为了更好地规范民办教育，实现教育功能；举办者就是实实在在地办大学，创造最大的社会效益；教师和学生是教育实施的主体和最大的直接受益者。所以从目标的一致性和公共性出发，有必要把不同的群体组织按照特有的方式组织起来，发挥教育合力的作用。

四、共同治理模式对于破解非营利性民办高校内部治理困境的现实意义

1.有利于非营利性民办高校重构理事会成员结构。我国民办高校的法人治理结构是理事会（董事会）领导下的校长负责制。《民办教育促进法》规定“学校理事会或者董事会由举办者或者其代表、校长、教职工代表等人员组成。其中三分之一以上的理事或者董事应当具有5年以上教育教学经验”。但是由于法规中没有对各方代表作出明确的规定，且董事成员数规定5人以上的数额偏小，加之监事会的缺失，“一长制”或者“家族化”的现象比较普遍，实际的话语权掌握在极少数人手中。我们说，高校法人治理结构“是在一定的财产权制度基础上，为实现高校的教育目标，就高校内部治理的组织机构设置及其相互之间权力配置、制衡与激励的制度安排，为协调高校与外部利益相关者的关系的机制安排”。现有的理事会权力的过度集中，正好违反了高校法人治理结构的实质内涵。共同治理模式是建立在公有财产基础之上，以民主管理为原则，为实现共同的教育目标，协调各利益相关者的机制安排。共同治理模式的引入，恰好有利于突破现有理事会组织结构方面的两个最重要的弊病，一是理事会成员身份的单一化，另一个是权力的过度集中。共同治理意味着理事会成员结构中要实现理事成员身份、背景的多元化，从而在决策中实现民主管理、民主决策。通过对美国10所著名大学（哈佛大学、普林斯顿大学、耶鲁大学、斯坦福大学、麻省理工学院、芝加哥大学、加州大学伯克利分校、达特茅斯学院、哥伦比亚大学和密歇根大学）1996年董事会成员所充实的职业的分类和统计，看出美国私立高校的董事会人员职业分布多元化，包括工商企业懂事、政府官员、学术管理人员、律师、法官、医生、教授、学生、银行家等，可见其职业分布之广，校外人数之多，权力之分散。这成为了一种模式，且发展比较成熟，获得了巨大成功。

董事会成员身分的多元避免了专权，使董事会的决策很好地全面地反映社会各界的要求，促进高校与社会各行各业的的结合，有利于高校更好地为社会发展服务，为地方经济建设服务。非营利性民办高校都是新建本科院校，其人才培养定位和办学定位仅仅围绕着应用型人才培养，为地方经济建设服务，这是所有民办高校尤其是非营利民办高校的出发点和落脚点。从这点出发，共同管理模式更加有利于打破“近亲”关系，取缔一言堂，扩充社会各界精英代表，紧密关注社会职业需要，保障两个定位的实现。

2.有利于非营利性民办高校权力配置。大学组织不同于其他社会组织的本质特征之一是学校中存在两种权力，即学术权力和行政权力。两种权力以不同的方式作用于不同的层面。大学具有三种基本职能，培养人才、科学研究和社会服务，大学实现三种职能的过程是传授、研究和应用高深学问的过程。传授、研究和应用高深学问是学者的事情，是专业性非常强的工作，非专业人员不可能介入。然而传统的资本控制的单边治理模式的最大缺陷就在于权力的过度集中，高等教育中的决策权、行政权、学术权集于一体，资本主体控制着学校发展的话语权。不但学术权力与行政权力没有分开，而且权力集于一体的控制者，往往又都是不懂教育规律，不懂做学问之事，一心追求经济利益最大化的，以资本管理运作模式替代教育管理模式的管理者和决策者。学校法人无理介入私立大学教务的例子屡见不鲜。共同治理模式的优势在于一方面打破了权力的集中，在权利分配上，不同参与主体都有各自的权力重点和范围。承认不同利益主体参与的必要性，而且为权利运行的主体提供了必要的组织保障，让不同的利益主体在各自的权责范围内享有最大的话语权，突出表现在决策权力、学术权力与行政权力的分开，教育相关者的意愿得到重视，阻止理事会对民办大学的教育和研究活动的不正当介入。例如，对于学术问题的决策方面，教授委员会或者学术委员会能够赋予承担更大的责任权力；课程设置，院长和系主任承担的权重更大些，理事会给予充分的尊重和信任。

3.有利于非营利性民办高校形成有效的制衡机制。现有的单边治理模式存在明显的权力不均衡，理事会或者少数理事成员掌握大权，且权力的实施没有任何的监督和制衡。权力的过分集中，或者缺乏制约，都容易降低效率或产生腐败，并且因此造成学校的资产流失。一个组织制度的健康、有序发展，最适合的保障措施就是保护人们免于集团专制。最基本的保障措施就是进行权力制衡。其实质是，要求建立基于民主、平等基础上构建有效的权力平衡与制约机制。共同治理模式的最大优势，首先就是避免权力主体的单一化，把与非营利性民办高校相关的利益主体纳入权力主体范畴，实现权力主体的多元化，如把教师代表、社会贤达、社会精英代表纳入到决策机构，形成民主决策。其次在保证理事会等决策机构具有最高决策权的基础上，加强监督，形成与决策机构平行的监督权力机构，形成对决策机构的制衡机制，监督理事、校长的履职情况，保证决策的质量。最后通过设立相应的组织和制度，赋予教师与学生共同参与管理的权力，加强民主参与与民主监督。形成有效的权力制衡机制不在于限制权力的实施，而在于保障决策权力、行政权力、学术权力的独立实施，并保证各种权力在各自权力范围内形成最有效、最高质量、最优化的决策，保证非营利性民办高校的办学质量。

4.有利于非营利性民办高校内外部权力的平衡。非营利性民办高校的外部权力主要指来自国家层面不同的管理机构，如教育部、教育厅、教育局的行政权力及行政命令；内部权力主要指大学层次内部的行政管理。但是由于民办高校产生的特殊性，最初办学是利用社会资本，利用市场竞争，市场规则下的办学主体，自负盈亏，适者生存，所以在举办登记时必须符合制度的硬性规定之外，具体教育管理方面不会受到外部权力的干涉。但是非营利性民办高校不同，它是我国民办高校更高层次的发展，是民办高等教育发展的转折点，是逐步走向规范、健康、公益的标志。它除了办学资本的来源与公办高校存在较大区别之外，其遵循的教育方针和教育目的与我国的公办高校是一致的。其办学定位、办学特色、人才培养定位存在灵活性和特殊性之外，其实质也必须完全符合我国高等教育人才培养目标。那么如何保证与国家发展高等教育目标的一致性，外部权力的监督和管理成为不可缺少的内容，尤其是当公共财政进入非营利性民办高校时，对其资金的运营是否规范、是否安全，是否“不以营利为目的”，都将成为外部权力监督的重要内容。共同治理模式，提供了外部权力有效参与非营利性民办高校教育管理的平台，使内外部权力有效结合，实现非营利性民办高校运营效率的最优化。

5.有利于保障非营利性民办高校教师权力。非营利性民办高校其办学主体虽然是个人或者社会组织，但由于非营利性民办高校是独立的法人，拥有独立的法人财产权，所以学校的资产属于公共财产，是社会的，所以也应该由代表社会利益的群体来管理学校。在非营利性民办高校内部，能够代表国家意志、代表社会利益的，最广大的人群，就应该是教师群体，而不是传统意义上理事会。非营利性民办高校的一切决策、一切执行，都应该为学校发展负责，为全体教职员工负责。非营利性办学，不仅仅是意味着资产的公有性，办学结余不进行分配，而且也意味着非营利性民办高校的整体权力倾向也应该发生相应的变化。只有建立在与经济基础相适应的管理体制，才有可能和谐发展，消除矛盾。共同治理模式正好适应非营利性民办高校资产所有制形式，搭建主体权力者享有权力和行使权力的平台。共同治理模式通过设置相应的权力机构，比如教代会、教授委员会、学术委员会等，和吸纳教职工代表进入决策层，正在逐步提高教师的权力。若大胆创新和发展，有可能把教职工代表大会的权力提高到更高的层次，发展到为教职工代表大会负责制度，从而充分体现民主意识和民主管理。

我国民办高校已由初创时期单纯“促进”民办高等教育繁荣，发展到了“促进”与“规范”并重阶段。规范就意味着改革，改革是有风险的，但是不实践、不改革永远也不可能建设高水平的非营利性民办高校。也许共同治理模式在学理研究上还存在很多不足和不全面之处，在实践方面至少在我国也未得到全面的验证，但也不失为一种全新的尝试，毕竟共同治理模式在很多地方符合非营利性民办高校的特质，在国外很多著名私立大学也广为应用。