渔业海难救助困境解析

董加伟

(1.山东大学 法学院，济南 250100;2.中国海监山东省总队，济南 250002)

人类探索、利用海洋的历史首先是一部探险史，然后才是一部开发史，海洋的深邃辽阔吸引着人类追逐未知的脚步，海洋的变化无端也给一代又一代“闯海人”留下了绵延不尽的梦魇。海洋渔业是众所周知的高风险行业，在各类海洋灾害频繁发生、海难事故居高不下的环境中，传统渔民艰难而又顽强地维持着耕海牧渔的生活方式，时刻防范着自然灾害和生产事故可能带来的生命财产损失。受渔船数量众多、作业海域宽广、事故发生频繁等多种因素制约，渔船互救一直是渔船海难救助的第一选择，但却被排除在海商法意义上的传统海难救助客体范围之外。渔船参与海上搜救不仅是无偿的，还要因海难救助行动增加燃油、物资和人力消耗，同时牺牲捕捞机会及其带来的经济收益，一边是公益救助，一边是利益损失，“救与不救”已经成为众多渔船在渔业海难救助中的两难选择。

一、渔业海难救助困境之外在表现

1.渔船海难事故呈多发态势

“无风三尺浪”，恶劣多变似乎是海洋环境状况的代名词，特别是进入21世纪以来，随着极端性天气事件的频繁发生，台风、风暴潮、海冰等海洋灾害发生的频率逐年增加，同时改革开放以来，我国经济外向度不断提升，海上交通运输业进入快速发展期，海上航线密集，渔船海上航行、作业环境日益复杂，加之渔船自身适航能力差、装备水平低，渔船自沉、风损、触损、碰撞等各类海难事故时有发生，给渔民的生命财产安全造成了严重威胁。据统计，2013年全国共发生渔业船舶(不含特殊船舶)水上安全事故350 起，死亡失踪渔民491 人，其中水上生产安全事故265 起，死亡失踪258 人，沉船86 艘;水上交通事故44 起，死亡失踪75 人，沉船25 艘;自然灾害事故41 起，死亡失踪158 人，沉船47 艘，海洋渔业之高度危险性充分显现。

2.渔船互救是渔船海难事故救助的第一手段

受渔船作业流动性强、捕捞渔场离岸较远、渔船通信导航装备水平低等因素制约，渔船发生海难事故后，海上应急救援难度非常大，特别是随着近海渔业资源的持续衰退，渔船作业海域离陆地越来越远，一旦发生海难事故，最快速的救助飞机多因飞行半径不足①目前我国海上救助飞机的飞行半径在120 km 以内，而在中韩、中日渔业协定水域作业渔船的活动区域离岸距离最远达300 km 以上，在韩、日专属经济区海域作业渔船的离岸距离最远可达近500 km。无法前往施救，救捞局的救助船接到救援任务后，从备航至到达渔船遇险海域少则需要几个小时，多则十几个小时，难以在最佳救援时间内施以援手，因此在海上救援实践中，海事部门或渔业主管部门主要通过渔业电台、海事卫星、北斗卫星终端等通信手段，调度指挥在遇险船附近海域作业的渔船展开搜救，渔船就近施救大大缩短了救援反应时间，提高了救援效率，成为渔船海难救助的重要力量，山东等沿海省份还专门挑选功率大、船况好、装备良的大中型渔船组建了渔业应急救援志愿船队，发挥其分布范围广、熟悉海况和适应岛礁浅水复杂海域救援的优势，承担了70% 以上的海上应急救援任务。［1］2013年海洋渔业海难救助情况见表1。

表1 2013年海洋渔业海难救助情况

3.渔民参与海难救助在形式上多表现为国家主管机关组织或控制之下的救助行为

根据《1979年国际海上搜寻救助公约》的要求，1989年我国建立了“中国海上搜救中心”，负责全国海上搜救工作的统一组织和协调，沿海11 个省分别成立了省级海上搜救中心，在省级人民政府和军区的领导下开展工作，业务上受中国海上搜救中心的指导，负责组织、协调发生在本中心责任区内的险情处置行动。①参见《中国海上搜救中心水上险情应急反应程序》第4 条、第5 条。各级海上搜救中心由海事、救捞、军队、交通、海洋渔业、气象等相关部门组成，海事部门作为其日常办事机构。实践中，渔船遇到险情或发生海难事故后，通过相应渠道向海上搜救中心或海洋渔业主管部门报警，后者通过渔业电台、移动通信、AIS、北斗卫星终端或海事卫星电话等通信手段，组织、指挥在遇险船周边海域作业的渔船和专业救助力量②中国救捞是中国唯一一支国家海上专业救助打捞力量，其始建于1951年，2003年完成了具有历史意义的体制改革，组建了3个救助局、3 个打捞局和4 个救助飞行队，在我国沿海建立了一个比较完整的救捞网络。参见交通运输部救助打捞局网站http://www.crs.gov.cn/jigougk_jlj/danweijj_jjgk，2014年5月6日访问。参与海上搜寻、救助工作。对渔船来讲，其参与海难救助是按照政府主管部门的行政命令而采取的后续行动，搜救行为一般自接到搜救的行政命令开始启动，直至接到终止搜救的命令后方才结束，搜寻范围和搜救任务亦由主管部门安排，其救助行为虽有人道主义救援的色彩，但在性质上属于海难救助中由政府主管机关组织或控制之下的救助行动。

4.渔船参与海难救助缺乏科学、系统、充分的经费补助，救助积极性不高

与运输船相比，渔船的船体质量、装备水平、适航能力都有不小差距，抵御海洋自然灾害、防范交通和生产事故的能力都比较弱，发生海难事故的比例较高，渔船自救与互救具有一定的行业互助性和人道主义特征，1998年之前渔船参与海难救助基本上是无偿的。随着渔业经营体制的变化，我国渔船由国家、集体经营为主调整为个体、联户经营为主，渔业海难无偿救助的弊端逐步显现，作为一个理性的小型生产组织，渔船放弃可得的生产收益并牺牲自身利益(自行承担参与救助的风险和燃油、物资等消耗)参与无偿救助的意愿明显不足。为改变这一状况，鼓励广大渔民积极参与海上抢险救助行动，农业部自1998年开始启动了渔业海难救助补助项目，对接到渔业海难信息后主动或受上级渔业主管部门调遣参与救助渔船和渔业行政执法船艇进行补助，在一定程度上激发了渔民参与海难救助的积极性，但现行补助制度仍存在如下局限:一是补助范围有限，给予渔船救助补助要满足参与救助取得一定效果、具备经常性、及时上报等前提条件;二是补助方法不科学，基本上是按照施救船舶成功救起的遇险人数为标准，没有体现渔船救助成本等可衡量的客观因素;三是补助额度偏低，即便是成功救起3 人以下的渔船，其补助额度也仅在0.5 万～1 万元，还不能弥补渔船恶劣海况下参与救助付出的成本损失。因此，渔船参与救助的主动性仍然不强，搜救实践中甚至会出现呼叫渔船参与搜救却无船回应的状况。

二、渔业海难救助困境之原因分析

1.救助客体的局限——渔业海难救助的客体主要是渔民和渔船

海难救助是海商法中具有悠久传统和鲜明特点的一项法律制度，其概念有广狭之分，广义上的海难救助是指对在海上或与海相通的可航水域上的遇险船舶、货物、其他财产以及与被救财产有牵连的人命，借助外力进行救助的法律行为，［2］而狭义上的海难救助仅指在海上或者与海相通的可航水域对遇险船舶和其他财产进行的救助。［3］从海难救助制度产生的背景看，其主要目的在于鼓励海上救助，保障商船及其运输的货物、财产的安全，从而促进海上贸易的健康发展，因此海难救助的客体主要是商船及其运输的货物，①随着海难救助实践的发展，海难救助客体的范围也在不断拓展，《1989年国际救助公约》界定了环境损害的内涵，提出了“特别补偿”的法律概念，将环境救助补偿从传统的“无效果、无报酬”原则中分离出来，同时越来越多的学者主张将海上人命救助纳入海难救助的客体范畴。救助报酬的基本原则是“无效果，无报酬”(No Cure，No Pay)，②《1989年国际救助公约》第12 条规定:“1.有效果的救助作业方有权获得报酬;⒉除另有规定外，救助作业无效果，不应得到本公约规定的支付款项。”但从另一个角度解释，有效果就应有报酬，被救一方对救助有效果的救助方负有支付相应报酬的义务，因为其从对方的救助中不仅避免了船舶和货物灭失的损失，还可继续获得由货物运输带来的收益。但在渔业海难救助中，情况显然有所不同:一是救助客体的财产性因素较少，商船主要是作为营运工具通过货物运输为其所有者创造利润，而渔船主要是作为生产工具而存在的，虽然遇险渔船上有时会有渔获物存在，但渔获物除其本身的价值外，不具备普通货物所具有的增加收益功能;二是被救助对象的经济承受能力有限，海洋渔业在总体上属于弱势产业，渔船所有者特别是从事生计型渔业的渔船所有者经济状况普遍较差，其中大量的传统渔民尚属于社会弱势群体，不具备承担海难救助报酬等相关费用的能力;三是救助标的以人命为主，渔船自身抵抗风险的能力较差，作业海域离岸距离远，因此在相当比例的渔业海难救援中，救助的主要目的在于搜寻救助渔民，只有在条件具备的情况下才会将渔船及渔获物纳入救助标的。

2.救助传统的制约——海上人命救助具有义务性

广义上的海上人命救助是指在海上对遭遇风险的人命进行搜寻救助的行为，海上风险的严重后果和海洋的独特环境决定了海上人命救助的重要意义，但传统的海难救助学说、国际公约和各沿海国的海商法却将人命救助排除出了海难救助的范围，而将其界定为基于人道主义原则的义务性救助。其理论依据主要是以下三点:一是将海上人命救助界定为人道主义义务。自中世纪以来，欧洲航运逐渐兴盛，为确保人类在海上航行的安全，船长对海上遇难人员有予以救助的惯例，直到20世纪初，英美海事判例都认为人命救助乃是人类道德的表现，除了被救助人基于感激给予救助人奖赏外，法院并无权命令被救助人应给付救助人特定的报酬。［4］二是因人的生命无法用价值衡量，故海上人命救助报酬请求权无所依附。海商法上的海难救助报酬是针对“物”而言的，其理论依据是无因管理和不当得利，但在海上人命救助中，如果只有人的生命和安全得到保护，不会带来相应的财产总额的增加，因此，人命救助者无权要求报酬。［5］三是认为采用公法手段更能保障海上人命救助的效果。一直以来，海难救助国际公约和各国海商法在人命救助上的普遍做法是以公法手段作为海上人命救助强制机制的核心，将人命救助规定为船长的法定义务，如《联合国海洋公约》第98 条规定:“每个国家应责成悬挂该国旗帜航行的船舶船长，在不严重危及其船舶、船员和旅客的情况下，救助在海上遇到的任何有生命危险的人。”《1989年国际救助公约》第10 条规定:“只要不致于对其船舶及船上人员造成严重危险，每个船长都有义务援救在海上有丧生危险的任何人员。”英、美等国国内法还对违反救助义务的行为规定了法律责任，如英国《1911年海事公约法》第6 条第1 款规定:“如果船长不提供救助，他应当对不作为负法律责任。”《美国商法典航运卷》第728 条亦规定:“如果船长违反救助义务，则他将被处以不超过1000 美元的罚款或被处以二年以下的监禁或二者并处。”［6］

3.补贴方式的缺陷——现行渔业海难救助补贴的模糊性

长期以来，渔业海难救助一直处于无偿救助的状态，政府主管部门对参与救助的渔船以荣誉表彰为主，以经济奖励为辅，没有建立系统、完善的奖励办法。1998年开始农业部实施了渔业海难救助补助项目，渔业海难救助补贴逐步规范化，近年来，沿海部分地方人民政府在渔业海难救助方面也作出了一些有益的尝试和探索，①如福建省海洋与渔业厅于2012年4月制定了《福建省渔业船舶救助专项补助暂行办法》，浙江省象山县海洋与渔业局于2012年8月制定了《渔业船舶海难救助基金使用管理办法》。但总体上看，现行补助方式仍然没有摆脱行政奖励的属性，既没有建立类似海难救助报酬的制度性规定，也没有充分考量参与救助渔船的实际情况，难以适应目前渔业海难救助的实际需求。其主要不足是:(1)补助性质属于行政奖励，象征性强，针对性差。目前，渔业海难救助补助经费来源主要是各级财政拨款设立的专项资金，数额相对固定，补助针对性不强，在性质上更偏重于一种象征性、鼓励性的资金奖励。(2)补助标准模糊，没有合理体现救助费用等救助成本。渔业海难救助补助标准过于原则，主要依据救助人数的多少和避免事故性质的差别，大体确定了补助资金的额度范围，②农业部办公厅关于加强渔业海难救助补助项目管理工作的通知(农办渔［2012］82 号)规定，成功救起10 人及以上的，补助3 万～5 万元;成功救起4～9 人的，补助1 万～3 万元;成功救起1～3 人的，补助0.5 万～1 万元;成功避免特别重大事故发生的，补助5 万～10 万元;成功避免重大事故发生的，补助2 万～5 万元;成功避免较大事故发生的，补助2 万元以下。补助资金的分配主要依据于最终的救助成效，参与救助渔船所实际付出的救助费用、海上救援的难易程度、渔船参与救援的时间成本等都没有得到体现。(3)补助思路单一，没有体现“谁受益、谁补偿”的原则。渔业海难救助补助资金的筹措、申请、分配、管理工作都由各级政府独力承担，而海上救援的实际受益者——遇险渔船所有者和渔业保险机构则悄然退居幕后，这不仅不符合海难救助利益平衡的法理依据，而且限制了补助资金的规模和对救助方的补助力度，明显偏离鼓励渔业海难救助的方向。

三、渔业海难救助困境之解决路径

1.赋予渔业海难救助人独立的救助报酬请求权

海难救助是鼓励从事救助作业的海员摆脱欺骗等一系列诱惑、甘冒风险去进行危险且艰难的救助作业的一项重要法律制度，在救助获得成效时理应给予救助者丰富的奖励。［7］根据《1989年国际救助公约》第1 条对救助作业、船舶、财产、环境损害等概念的解释，渔业海难救助属于广义上海难救助的重要组成部分，而且由于渔船风险、防范能力差、渔民经济地位弱势等因素的存在，使得渔业海难救助具有更为重要的意义。但令人遗憾的是，我国《海商法》并没有对渔业海难救助作出规定，特别是数量众多的小型渔船被排除在海难救助的客体之外，③根据《海商法》第3 条之规定，用于军事的、政府公务的船舶和20 总吨以下的小型船艇不适用该法。致使渔业海难救助补助处于无法可依的境地。同时，近年来关于海上人命救助的理论反思和立法实践均有了长足进展，认为人命不能成为海上救助标的，因此也不享有救助报酬请求权的“否定说”因为违背衡平原则及对救助实践的阻滞已逐步遭到抛弃，认为单纯人命救助不能索取救助报酬，只承认在救助财产或环境的同时又救助人命时，人命救助者可以参与分配救助款项，取得相应救助酬金的“相对肯定说”也遭到广泛质疑，［8］而主张人命救助者可享有独立的酬金请求权的“绝对肯定说”逐渐受到重视。笔者认为，应结合海难救助理论的发展和我国渔业海难救助的实际，将最大限度地减少海难损失、保障渔民生命安全作为终极价值追求，在立法层面对渔业海难救助行为作出明确规范，解决于法无据的问题，可在《海商法》或《渔业法》中增加相应法条，明确赋予渔业海难救助人特别是人命救助人独立的救助报酬请求权，并规定其于不能受偿时享有提起诉讼请求法律救济的权利，最大限度地鼓励海上救助，保护海上人命安全。

2.确立渔业海难救助补助的基本原则

《1910年统一海难援助和救助某些法律规定》首次提出了“No Cure，No Pay”(无效果，无报酬)的救助报酬原则，在第2 条规定取得有益成果的每一项救助活动都有权获得公平的报酬，但如果所提供的服务并未产生有益的效果，便不应付与报酬。［9］《1989年国际救助公约》坚持了此项原则，但为了适应海上活动内容拓宽、海难救助标的拓展的海难救助新形势，公约增设了特别补偿条款，确立了“no cure，some pay”(无效果，有补偿)原则，［10］专门适用于对构成或可能构成环境污染损害的船舶、货物进行救助的行为，并得到了包括我国在内的大多数国家国内法的确认。笔者认为，可借鉴一般海难救助特别补偿的原则，结合渔业海难救助的特点，将渔业海难救助补助的原则确定为“有效果，有奖励，无效果，有补偿”。其理由有三:一是渔业海难事故多发，发生海域范围广泛，救助难度极大，应该确立相对宽松的救助补助原则，最大限度地鼓励最大多数有条件的渔船参与海上救援行动，增强渔业海难救助能力;二是渔业海难救助多为政府主管部门组织或控制之下的公务性救助，渔船参与海难救助实际上是代替政府主管部门和专业救助部门履行海难救助职责，即使没有实际效果，也应对渔船因参与海难救助付出的燃油、物资、人员等耗费予以补偿;三是与专业救助船相比，渔船自身抵抗风险的能力较差，其参与海难救助不仅要增加各种额外的费用支出，消耗无谓的时间成本(对生产作业而言)，还要承受可能发生救助次生事故的风险，因此即使没有有益的救助效果，也应对此种救助行为进行补偿和奖励。

3.制定科学的渔业海难救助补助标准

如何确定救助补助标准是海难救助制度中的核心问题，不同类型的海难救助其补助标准也有明显区别。按照《1989年国际救助公约》的规定，海难救助中的支付款项包含报酬、酬金、补偿三部分:①参见《1989年国际救助公约》第1 条e 项。报酬是指救助财产的奖励，其金额不得超过获救船舶和其他财产的价值;酬金是指人命救助的奖励，其标准为财产、环境救助报酬中的合理份额;补偿是指环境救助的补助，其标准为救助人所发生费用的100%～200%。针对渔业海难救助在客体上的局限性，笔者认为，其补助内容可简化为补偿和奖励两个部分:补偿是指对渔船参与海难救助所产生的以燃油耗费、物资消耗为主的救助费用的补偿，物资消耗补偿以实际价格为准，燃油耗费(包含柴油和机油)的补偿标准可根据渔船在救助中实际航行的里程确定，②自2005年以来，我国渔船全面配装了CDMA、AIS 和北斗卫星定位导航终端等安全救助信息终端设备，为监控渔船位置、掌握渔船航行轨迹提供了可靠的技术手段。按照(每千瓦柴油经济油耗系数+每千瓦机油经济油耗系数)×主机功率×实际航行里程费的公式计算得出每一救助船的具体燃油耗费;奖励是根据救助渔民、渔船、环境的实际效果和救助难易程度的不同对参与救助渔船的经济奖励，具体的奖励标准可根据救助标的不同分别作出规定，人命救助的奖励标准可参照现行补助办法，规定每一救助人数的奖励标准，然后按照该奖励标准乘上救助人数的方法确定最终的奖励数额，或者按照不同救助人数规定一个奖励范围，再结合救助的具体情况确定最终的奖励数额;对环境救助的奖励标准可以参照海难救助特别补偿的规定，以参与救助渔船付出的救助费用为基数，根据救助的具体情况在救助费用100%～200%的范围内合理确定奖励数额;对渔船等财物救助的奖励标准可根据救助的难易程度，在被救助渔船等财物的评估价值之下合理确定。

4.建立多元投入的渔业海难救助补助基金

从法律关系角度分析，渔业海难救助中存在着三类不同的法律关系:一是遇险渔民(船)与救助渔民(船)之间因海难救助而产生的民事法律关系，其法理依据是无因管理和不当得利;二是遇险渔民(船)与海上救助主管部门之间的强制救助法律关系，其法理依据是政府主管部门所担负的行政职责;三是参与海难救助渔民(船)与海上救助主管部门之间的公务替代法律关系，其法理依据可以理解为一种特殊的行政征用或行政合同。而从受益主体角度分析，渔业海难救助中存在着三个受益主体:一是遇险渔民(船)，其因海难救助避免或减轻了生命财产损失;二是海上救助主管部门，参与救助渔船的救助行为代替其完成或分担了其应该承担的救助职责，减少了救助成本;三是隐藏在遇险渔民(船)背后的渔业保险组织，渔业海难救助免除或减轻了其可能承担的保险赔付责任。因此，按照“谁受益、谁补偿”的原则，应该由渔民、海上救助主管部门和渔业保险组织三方共同出资，建立渔业海难救助专项基金，解决渔业海难救助补助的资金来源问题。鉴于渔业从业者特别是其中的传统渔民多为弱势群体的现实，在政府补贴渔民(船)广泛参加渔业保险的基础上，渔业海难救助补助的资金来源可按下列方案解决:(1)财产救助。由遇险渔民(船)承担海难救助补偿部分的20%，海上救助主管部门和渔业保险组织分别承担救助补偿部分的40%和奖励部分的50%。(2)环境救助。海上救助主管部门和渔业保险组织分别承担救助补偿部分的50%和奖励部分的50%。(3)人命救助。海上救助主管部门和渔业保险组织分别承担救助补偿部分的50%和奖励部分的50%。

四、结 语

法律的终极关怀是人，而生命财产安全是人之为人的首要需求，也是人类社会发展进步的基础和前提。渔业海难救助是保障渔业从业者特别是海洋捕捞渔民生命财产安全的重要措施，这样一种重要的法律行为却始终游离于法律规范之外的状况显然是不适宜的。任何法律制度的建构都不是立法者凭空臆造的产物，加强渔业海难救助理论研究，回应实践困境的疑问是建立和完善渔业海难救助制度的迫切需求，也是法学研究者责无旁贷的重要使命。与一般海难救助相比，渔业海难救助具有鲜明的行业特点和显著的公权色彩，对渔业海难救助制度的研究必须紧密结合海上人命救助理论的新发展和我国渔业生产的实际，秉持人命优先、鼓励救助的原则，始终以“人”为研究原点，兼顾各方利益，力求公平合理。

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