从政府—社会—公民关系看社会治理方式

□ 吴映雪（华南师范大学 政治与行政学院，广东 广州510631）

在我国现代化进程中，政治、经济等各领域正经历着重大的变化，社会各种矛盾凸显。面对新形势，党的十八届三中全会强调：坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。由此可见，加强和创新社会治理涉及到权力体系中的党委、政府以及权力体系外的社会和公民个人。社会治理中的“社会”是广义上的社会内涵，“指的是以物质生产活动为基础的人类生活共同体,这种共同体在国家产生以前孕育着国家,在国家产生以后包容着国家。”[1]这包括了政府、公民等，有着宽广的领域界限。社会治理是对社会管理的进一步延伸，社会治理更强调政府的管理与社会各主体的自治，是以政府、社会、公民三者为主体的系统治理。本文从政府、社会、公民三者关系的视角出发，从与三者相对应的关系中寻求实现有效的治理方式或制度设计，以达到达成社会的安定有序，公平效率、公民权利的有效保障以及公共产品的有效提供。

一、从政府—社会—公民关系看社会治理方向

第一，政府—社会关系：强政府—强社会目标追求。政府与社会包含四种关系认同：强政府—弱社会；弱政府—强社会；弱政府—弱社会；强政府—强社会。政府是广义上的政府，是公权力的代表，包括行政、立法、司法等系统，有着公共权威，权力的膨胀与滥用容易导致对社会领域的侵犯。在政治学中，政府的存在被称作“必要的恶”：“必要”是说社会不能没有政府，无政府主义的乌托邦被证实是不可能存在的；“恶”是对于一个政府职能范围的界定，政府超出了这个职能范围，性质就会改变而走向恶的一端。同时社会也是必要的，在政府与社会的四种关系中，任何一方强或弱均是不理想、需要及时矫正的。这样强政府—强社会的模式便成为社会治理的目标追求。

第二，政府—公民关系：服务型政府建设。政府与公民的关系可以总结为三种关系：管制型；参与型；服务型。与公民相比，政府是强大的，霍布斯将代表公权力的政府比做“利维坦”。但是，公民与政府的互动是无处不在的，社会是人的社会，政府也是人的政府。管制型政府是指政府始终处于主导地位，为了维护自身权力不被侵犯，往往把民众置于被管制的个体地位，民众对于公众权力的介入几乎为零。参与型政府是民众有较多的参与政府决策的机会，能够影响或某种程度上决定政府公共政策制定。服务型政府是从政府存在的作用而言的，政府的存在目的是为民众服务。西方社会契约型政府是服务型政府的原型，强调政府的存在是民众让渡权力的结果，政府应为民众服务；民众有监督政府的权利，如果政府违背民众的意愿，民众可以将政府推翻。当然服务型政府的建立还应强调民众参与政府决策、监督政府。可见，服务型政府在社会治理中是应协调政府与公民关系需要而建设的政府类型。

第三，社会—公民关系：社会组织发展。社会与公民都不是公权力的代表，有着公权力所没有的脆弱性，也常被公权力所侵犯。在公民与社会的关系中，主要来自于政府的权力干涉所导致的关系混乱，当社会被政府所吞噬，?公民则成为政府的直接对象，社会作为政府权力介入公民私人领域的缓冲地带，失去了对公权力进行缓冲的作用。社会是由人组成的，是人的关系的集合，不同的是公民代表着私人领域而社会有着公众性与公益性。良性的社会与公民关系应该是各司其职的关系。公民的行为应被法律规定的权利与义务所规范，奉行法不禁止即自由的理念；公民在与社会的互动方面，传统型介入方式是以个人为单位的介入，而未来的发展方向则是以公民组织性的介入为主。

二、社会治理以政府—社会—公民关系为基本逻辑架构

社会治理主要是对公共事物的管理，对稀缺资源的有效公平分配，其中有多方利益的牵涉、新矛盾新问题也层出不穷，再加上公共物品所具有的非排他性和非竞争性等特征使得社会治理难度巨大。因此，以“政府—社会—公民”三者关系为治理思路和导向的治理有利于将宏观治理与微观治理结合起来，厘清治理中纷繁复杂的关系。

第一，政府、社会和公民是社会治理思想的基本逻辑架构。从横向方面看，目前社会治理都普遍认同政府、社会、公民三大领域是治理的主要架构，政府代表着权力体系，而处于权力体系之外的则是社会和公民；但就公私领域进行划分而言，政府、社会代表着公共领域而公民则代表着私人领域。公私领域的界限、权力体系与非权力体系的界限是社会治理中应把握的度。从纵向方面看，社会治理不仅是三大领域的横向划分，在遵循三大领域基本架构的同时，也要关注社会治理的顶层与基层以及三大领域内部的上下层区分。就政府机构而言有中央和地方；就社会与公民而言，也随着权力体系的行政划分以及自身的发展而形成内在纵向层级体系。

第二，推进政府—社会—公民结构优化是社会治理的良性发展目标。总体而言，政府与社会关系上我国处于强政府——弱社会的关系结构。一方面，全能型政府包揽了社会一切事物，政社不分；另一方面，社会组织的培育起步晚；再者，由于传统的影响，公民意识、主动型的公民参与均难以及时跟进。随着改革开放的推进，我国政府、社会、公民之间的关系逐步明确，政府职能的转变与权责的划分、社会组织的发育、公民意识的不断觉醒，这些都使政府—社会—公民关系结构优化成为社会治理的良性发展目标。

三、基于政府—社会—公民关系结构改进社会治理方式

目前人们对于社会治理的方式改进，主要集中在如下两个方面：一是转变观念，提高社会治理的认知度；二是建设服务型政府、促进社会组织发展和提升公民意识。但这都是以政府、公民、社会为主体的较为独立的社会治理方式，社会的良性运转离不开三者的和谐配合，不可将三者孤立看待。如何将三者有效衔接，实现三者横向层面的互动与配合，又保证纵向层面的衔接，是社会治理改进的方向。

第一，政治生活的系统理论对改进社会治理方式的启示。政治系统的代表是政府，政治生活的系统理论是用系统的思维将政治系统“看作是一个行为系统，它处于一个环境之中，本身受到这个环境的影响，又对这个环境产生反作用”[2]。其经典的公式是输入—输出模式。运用系统的思维将政治系统看作是社会众多系统中的某个系统，公民、社会组织的利益诉求与表达是对政治系统所作的“输入”，而政府系统作出的“政策输出”则是对公民和社会组织利益诉求的回应。在社会治理中，应注意的是政治系统并非社会众系统中的主导系统，而只是因为掌握权力而拥有权威，具有其他系统所没有的特殊地位，因此政治系统应与其他系统平等看待，不可偏向一方。就公民、社会组织等的利益表达而言，应建立相应的利益表达机制。同时就政府自身而言，为了能够让利益表达更为顺畅，应增加政府公开透明度，给予民众及时有效的反馈。输入和输出的畅达有利于整个社会系统的良性运转。在这里，不可以一味地将多元利益忽视或者堵塞，而是要对其进行疏导，建立合理的体制机制，使社会这台以实现人们集体生活最优安排为目标的机器运转得更为合理。

第二，组织化的公众参与渠道建设是社会治理的有效途径。随着经济和政治发展，社会也经历着众多变化，政府与社会的关系、政府与公民的关系、民众与社会的关系也日趋复杂化。具体而言，从政府方面看，政府职能转变的同时政府行政方面的事务也随着经济、政治事务的复杂而增多，政府行政职能的膨胀应得到及时的控制；社会组织成为广阔社会领域的主要成员，也是影响社会治理的重要主体，并且发挥的作用越来越大；在公民领域也由先前的以血缘为主体纽带的人与人关系发展进入血缘关系淡化的社会，社会流动增加，利益多元化是现代社会与以住所不同的特点。针对三者关系的变化，组织化公众参与渠道的构建显得尤为重要。组织化的参与渠道包括政府层面的相关制度建设和社会领域的社会组织建设。政府制度建设需要政府系统外的参与和监督力量，以确保制度建设的科学有效；社会组织有利于将社会各松散利益群体的需求表达形成组织化的诉求。社会组织往往是因为同一需求而组织起来的，比如目前影响大的有行业协会、捐赠组织等。社会组织内部有自我的管理体系与规范，具有一定的自治性，社会组织的培育是目前治理政府外广阔领域的有效组织化途径。组织化的渠道也有利于参与形成长期有效的制度机制，保证参与的有序性，也是实现政府、社会、公民三者合理衔接的制度方式。

第三，社会治理需要顶层的制度设计与基层制度的切实施行。社会治理是以公民利益为导向的治理，是自上而下的管理与自下而上的治理的统一体，是管理与自治的有效结合，是宏观与微观的有效结合。顶层的制度属于宏观层面的设计，对于社会治理有宏观的指导意义，而基层制度的健全对于社会治理的达成有重要作用，属于社会治理微观领域的范畴。依据政府、社会、个人三者之间关系在纵向领域的格局分布，社会治理在注意横向治理的同时，也应将纵向治理纳入治理之中。顶层制度设计一方面将社会治理以公民权利的保障、社会公平效率、公共产品的有效供给为目标导向，制度的设计应着眼于社会治理的目标，在制度设计过程中做到统筹兼顾。另一方面，从宏观角度出发，进行合理的权力监督与分配。正如俞可平指出的，“社会治理本质上就是组织权力的转移和重新在不同主体间进行分配，在各地位平等的主体和其自愿的基础上的一种有效合作，从而形成一种良性和有效率的互动”[3]。如何让各地位平等的主体能够实现有效的合作，也涉及到基层制度设计。基层制度是直接与民众互动的领域，需要根据不同地区与不同群体的需要而进行具体的制度构建。基层制度施行良否对于顶层制度有重要的反馈作用，及时保证政府、社会、个人三者顶层与基层的有效协调有利于社会治理在实践过程中及时更新，及时应对社会的新突发状况。

第四，促进社会治理法制化。法律对于社会的作用是显而易见的，也是社会治理的刚性依赖。法律虽是由政府为主体的权威机构创制的，但法律代表的却是整个社会的意志，是对整个社会的一种规范。在社会治理中，法律必须贯穿于政府、社会、个人三者的关系之中，不仅在于对三者关系的有效规范，还在于对在治理过程中遇到问题的及时调解，更在于对三者作为社会治理主体长效机制的有力保障，即法律对于社会治理的有效运行、对于社会治理主体作用的有效发挥具有重要作用。促进社会治理的法制化需要针对不同主体领域进行考虑，政府主体、社会主体、公民主体的法律有所区别，法律的施行也各有不同，针对不同主体进行不同的法律建设。不仅要处理好法律系统内部立法、司法、执法方面的关系，在法律体系内部构建良性的运转措施，而且要使法律与社会相适应并对社会进行反馈，不断填补法律空白的同时进行已有法律的完善。“现代法治并不仅仅是一种制度,而更主要的是一种生活状态、行为方式和文化模式。”[4]也就是说，只有将法律深入社会肌理，才能真正建设好法治国家、法治政府和法治社会。

[1]乔耀章.论政府社会管理中的政府、社会、公民三者关系[J].湖北行政学院学报.2004，(5).

[2][美]戴维·伊斯顿.政治生活的系统分析[M].北京:人民出版社，2012.16.

[3]俞可平.中国公民社会的兴起与治理的变迁[M].北京：社会科学文献出版社，2001.6—20.

[4]马长山.法治的社会维度与现代性视界[M].北京：中国社会科学出版.2008.3.