我国执政党制定重大政策的党群合作决策模式研究

□廖雄军（广州行政学院 公共管理教研部，广东 广州 510070）

作为执政党的中国共产党（以下简称为“中共”），在重大历史关头，往往通过重大政策的制定与实施，使自身的事业得到发展并推动社会经济的快速发展。中共成功的重大政策决策，往往是从人民群众的根本利益出发，正确地贯彻执行群众路线和民主集中制以及政治协商制度的产物。中共在制定重大政策过程中，注重民主决策，善于汇集党内外智慧，汲取社会各界有益的建议，提升重大政策决策的质量，避免重大政策决策失误。中共这种重大政策决策的过程，实际上是党群合作决策的过程。因此，笔者提出“中共制定重大政策的党群合作决策模式”这一具有重要理论与实践意义的命题，并尝试对其进行一些初步的研究。

一、基本概念界定与模型构建

“党群”一词中的“党”，本文特指在中国执政的中国共产党。“党群”中的“群”，这里是指“群众”。群众概念是一个动态的、发展的概念。其狭义含义是指工人阶级；其广义含义是指哲学意义上的“人民群众”,往往指不同历史阶段和社会形态中的劳动者。在马克思主义理论中,“群众”与“人民”、“人民群众”等同。在中国，群众概念具有明显的本土化特征。[1]在我国的政治关系环境中，不同场合中使用“群众”一词所包含的人员或组织机构范围往往是不同的：1、从领导与被领导的关系看，被领导者就是“群众”；2、从中共党内上下级关系来看，党员领导干部是上级（领导者），无领导职务的中共普通党员（被领导者）作为下级就属于“群众”的范围；3、从中共党员与党外人士的关系来看，非中共党员的各界人士就属于“群众”的范围。4、如果从中共各级组织与其他政治组织、社会组织的关系来看，其他政治组织、社会组织就属于“群众组织”的范围。

笔者经多方检索，发现目前还未有人使用与界定“中共制定重大政策的党群合作决策模式”这一概念。笔者认为，中共制定重大政策的党群合作决策模式是由党群合作决策主体（机构与人员）、党群合作决策客体（重大政策）、党群合作决策基础、党群合作决策程序、党群合作决策机制、党群合作决策绩效评估等要素构成的一个工作系统（参见图1）。这一模式虽然之前还没有人对其概念模型与运行机制进行系统而深入的专题研究，但其早已经存在于中国的政治生活中。

图1 中共制定重大政策的党群合作决策模式框图

按照惯例，中共每一届的三中全会都会就当时的重大问题做出一个具有深远影响力的决定，以此来推动事业的发展，开拓新局面。中共十八届三中全会也不例外，此次会议确立的主题是“全面深化改革”，这与十一届三中全会以来的前6次三中全会有所不同。毫无疑问，前6次会议也在部署改革并做出改革的重大决定，但改革仅集中在某一方面，此次则涵盖了经济、政治、文化、社会、生态、党建等六大领域。确立这样宏大的主题，不仅与“五位一体”总体布局相衔接，保持政策的连贯性和一致性，而且反映客观现实，满足实践发展需要。十八届三中全会在改革广度、深度和力度上前所未有，体现了新一届中央领导集体有胆有识、勇于担当的气魄。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下文简称为《决定》）制定过程是汇集全党智慧、善纳群言的党群合作决策的典范。因此，本文在构建中共制定重大政策的党群合作决策模式基础上，选择十八届三中全会的《决定》起草与出台历程作为实证研究案例。

二、中共制定重大政策的党群合作决策基础

中共制定重大政策过程中的党群合作决策，有着厚实的价值基础、制度基础与方法基础。

（一）党群合作决策的价值基础

重大政策决策是一种主体行为，重大政策决策主体选择什么样的政策决策目标、使用什么样的政策决策方式，往往是由其人生观、价值观决定的。中共重大政策决策价值观是中共重大政策决策主体对重大政策决策意义及其实现方式的追求。一切为了人民群众，努力做出符合全国各族人民根本利益的重大政策决策并落到实处，使人民群众从中得到更多实惠，从而取得人民群众的支持和拥护，是中共重大政策决策的出发点。中共强调重大政策决策必须从人民群众的根本利益出发，一切为了人民群众的根本利益，尊重人民群众的首创精神和发明创造，倾听人民群众的呼声和集中人民群众的智慧，把人民群众的实践和意愿作为评判重大政策决策成败得失的根本标准。全心全意为人民群众谋利益是中共重大政策决策的出发点和落脚点，也就是说中共重大政策决策的价值观是全心全意为人民群众谋利益。为了把“全心全意为人民群众谋利益”这一重大政策决策价值观落到实处，在重大政策决策过程中，中共注重倾听人民群众的呼声和集中人民群众的智慧，用集思广益的方式进行政策决策。因此，“全心全意为人民群众谋利益”是党群合作决策的价值基础。

（二）党群合作决策的制度基础

在我国特定的政治环境下，民主集中制和政治协商制度是党群合作决策的制度基础。

1、民主集中制

民主集中制是在民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的制度，是无产阶级政党、社会主义国家机关和人民团体的根本的组织原则。它规定了领导和群众、上级和下级、部分和整体、组织和个人的正确关系，是胜利推进革命和建设事业的重要保证。中共自成立之日起，便把民主集中制作为党的根本组织原则和组织制度。关于民主集中制，《中国共产党章程》明确指出，“民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。”这是中共对民主集中制做出的最具创新性的理论发展。1989年11月9日，江泽民同志在党的十三届五中全会上指出：“民主集中制是党的根本的组织原则，是党的工作中的群众路线在党的生活中的应用。历史经验证明，什么时候我们能够坚持这一原则，决策就比较正确，党就团结统一，工作就做得比较好；什么时候这个原则贯彻得不好，决策就容易失误，认识就难以统一，工作中就会发生这样那样的偏差。”[2]这充分说明了民主集中制是决策正确、执行有效的制度。在信息海量、错综复杂的社会经济环境下，中共要做出正确的重大政策决策，单靠个人的智慧、能力和经验已经是远远不够的，必须通过健全民主集中制来集中广大党员和人民群众的智慧。中共领导机关与领导干部在充分发扬民主的基础上实行正确的集中，才能保证重大政策决策的正确性。离开了民主集中制，也就脱离了广大党员和人民群众，中共领导机关与领导干部就不可能做出正确的重大政策决策。民主集中制的民主性为重大政策决策的科学性奠定了理论基础和制度保证。历史经验表明，中共高质量的重大政策决策往往是广大党员和人民群众的智慧之花结出的果实，是中共领导机关与领导干部、广大党员和人民群众通力合作的产物。因此，民主集中制是党群合作决策的一个重要制度基础。

2、政治协商制度

政治协商制度是在中共的领导下，各民主党派、各人民团体、各少数民族和社会各界的代表，对国家的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前举行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商的制度。

以协商、合作为主要形式的中共领导的多党合作和政治协商制度，结合中国实际，创立了独具中国特色的多渠道的协商、合作形式，使这一制度实现了从理论到实践上的跨跃。在国家采取重大措施或决定国计民生的重大政策问题时，中共都事先同民主党派和无党派民主人士进行协商，取得统一认识，然后再形成政策决策。一方面，我国的多党合作和政治协商制度要求中共通过邀请各民主党派主要领导人和无党派人士举行民主协商会，不定期举行高层次、小范围的谈心活动，召开座谈会等形式，通报或交流重要情况，传达重要文件，听取民主党派、无党派人士提出的建议等。这种政治协商所体现的内容是，中共在对国家实施政治领导，在使“中共的主张”变为“国家意志”前，充分听取各民主党派的意见。因此，这里“中共的主张”不是中共“一党”的主张，而是听取民主党派意见、建议之后的，以中共为主并包含各民主党派政治智慧的“中共的主张”。另一方面，中共还通过中国人民政治协商会议，听取各民主党派、无党派人士、各人民团体的意见，然后把有益的建议吸纳到重大政策决策方案中。历史经验表明，中共高质量的重大政策决策往往是广大中共党员、各民主党派、各人民团体、各少数民族和社会各界的代表与其他人民群众的智慧之花结出的果实，是中共、各民主党派领导机关与领导干部、广大党员和人民群众通力合作的产物。因此，政治协商制度是党群合作决策的一个重要制度基础。

（三）党群合作决策的方法基础

把马克思列宁主义关于人民群众是历史的创造者的原理系统地运用在党的全部活动中，形成党在一切工作中的群众路线，这是中共长时期在敌我力量悬殊的艰难环境里，进行革命活动得到的无比宝贵的历史经验和总结。群众路线是中共的根本政治路线和组织路线，是群众观点在中共党务工作中的应用，也是中共的基本领导方法和工作方法。人民群众是国家的主人、创造者,是一切政党执政的重心所在。在我国的政治环境下，只有坚决走好“群众路线”，执政党才能把社会经济的发展推向一个新的台阶。

胡锦涛同志在庆祝中国共产党成立90周年大会上强调指出：“每一个共产党员都要把人民放在心中最高位置，尊重人民主体地位，尊重人民首创精神，拜人民为师，把政治智慧的增长，执政本领的增强深深扎根于人民的创造性实践之中”，要“坚持问政于民、问需于民、问计于民，真诚倾听群众呼声，真实反映群众愿望，真情关心群众疾苦，依法保障人民群众经济、政治、文化、社会等各项权益。”[3]中共高层领导人强调，走好群众路线，要做到“问政于民”、“问需于民”、“问计于民”，把人民群众的所盼变成党委的所为，让党委的重大部署更好地体现人民群众的利益。重大决策从人民群众的需要出发，做到“情为民所系、权为民所用、利为民所谋”，让人民群众满意、高兴。中共各级党委工作中重大决策的制定，坚持走群众路线，深入开展调查研究，认真听取各方面意见，广泛汇聚集体智慧，实现重大决策向科学民主转变，把群众意见、专家咨询、领导决策有机结合起来，形成党群合作决策的良好的互动格局，就能不断提高党委决策工作的民主化、科学化和规范化水平。因此，群众路线是党群合作决策的方法基础。

三、中共制定重大政策的党群合作决策程序

重大政策决策程序是在重大政策决策全过程中重大政策决策活动所经历的阶段、步骤和依次递进的顺序。按科学程序进行重大政策决策是实现重大政策决策科学化、民主化的重要保证。在重大政策决策程序合法的前提下，要合理地制定每个重大政策决策大步骤下的小步骤。由于重大政策决策是一个动态过程，每个重大政策决策大步骤中又包含有各自的信息处理、设计、抉择等小步骤，解决好小步骤中的政策决策问题就为完成大步骤的任务奠定了基础。因此，在设计重大政策决策程序时，应充分考虑程序的系统性，做到合理化。一个健全的重大政策决策程序应是一个科学的系统，每一步骤都有科学的涵义和内容，相互间又有有机联系。因此为了使重大政策决策程序的每一个步骤规范化、科学化，还必须有一套科学的方法给予保障。一项常规决策的程序至少必须具备以下四大基本步骤：1、提出问题，确定目标；2、调查预测，拟定方案；3、评估选优，确定方案；4、实施反馈，修正完善。[4]从中共十八届三中全会的《决定》制定过程来看，中共制定重大政策的党群合作决策程序与上述决策程序有所不同，现分述如下。

（一）调查研究，确定议题

调查研究是谋事之基、成事之道，是中共的优良传统和作风，是中共领导革命、建设与改革的基本经验、基本方法和基本制度。调查研究是科学执政、民主执政、依法执政的前提和基础，中共注重把调查研究作为重大政策决策的必要程序，形成了集体调研机制。中共“中央领导人集体调研机制，是一种‘集中调查、整体研究’的科学决策机制，包括从信息摄取、信息分析到信息加工、信息集成的完整过程。”[5]调查研究与确定议题也有一定的程序，现分述如下。

1、深入基层，进行调查

中共高层领导机关与高层领导人强调，领导机关与领导干部深入实际、深入基层，进行调查，一定要眼睛向下，放下架子，有甘当小学生的精神，真心诚意地向人民群众学习，深入群众、贴近群众、组织群众，“让群众说话”，做到听真话、察实情。中共十七届四中全会的决定中明确规定：“领导干部下基层调查研究，要轻车简从，不扰民，不搞层层陪同，不组织群众迎送”。那种下车伊始、乱发议论，板起面孔、不停说教的钦差大臣式的调查，基层干部和群众是很反感的，也是很难了解到真实情况的。在调查对象上，“既要调查机关，又要调查基层；既要调查干部，又要调查群众；既要解剖典型，又要了解全局；既要到工作局面好和先进的地方去总结经验，又要到困难较多、情况复杂、矛盾尖锐的地方去研究问题。基层、群众、重要典型和困难的地方，应成为调研重点，要花更多时间去了解和研究。只有这样去调查研究，才能获得在办公室难以听到、不易看到和意想不到的新情况，找出解决问题的新视角、新思路和新对策。”[6]在调查方法上，领导机关与领导干部既通过汇报了解情况，又深入到一线获得感性认识，坚持多层次、多方位、多渠道地调查，防止以点代面、一叶障目。中共高层领导人不仅强调深入基层进行调查的重要性并提出要求，并且以身作则，率先垂范，如：“一年多来，从城市社区到农家炕头，从企业车间到工矿学校，习近平、李克强、张德江、俞正声、刘云山、王岐山、张高丽等中央领导同志深入基层、深入群众，围绕全面深化改革问计于民，指导实践，凝聚力量。”[7]

2、多方察访，发现问题

一般来说，能够发现问题是领导工作的起点，发现问题的能力是领导干部一项重要的技能。领导干部下基层进行调查，发现问题的途径主要有：一是从近距离观察客观事物、观察人群中发现问题，二是从与基层干部群众交谈中发现问题，三是通过听取汇报来发现问题，四是通过座谈会来发现问题。

中共高层领导机关与高层领导人具有强烈的问题意识，能够敏锐地发现问题：“当前，国内外环境都在发生极为广泛而深刻的变化，我国发展面临一系列突出矛盾和挑战，前进道路上还有不少困难和问题。比如：发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，科技创新能力不强，产业结构不合理，发展方式依然粗放，城乡区域发展差距和居民收入分配差距依然较大，社会矛盾明显增多，教育、就业、社会保障、医疗、住房、生态环境、食品药品安全、安全生产、社会治安、执法司法等关系群众切身利益的问题较多，部分群众生活困难，形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风问题突出，一些领域消极腐败现象易发多发，反腐败斗争形势依然严峻，等等。”[8]这说明，中共高层领导机关与高层领导人头脑很清醒，并没有被改革开放30多年来所取得的巨大成就冲昏头脑，善于找出存在的问题并敢于正视问题，为解决问题奠定了基础。

3、多种角度，分析问题

中共高层领导机关与高层领导人强调，发现问题后，就要从多种角度，用多种方法分析问题。“通过深入实际调查研究，把大量和零碎的材料经过去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里的思考、分析、综合，加以系统化、条理化，透过纷繁复杂的现象抓住事物的本质，找出它的内在规律，由感性认识上升为理性认识，在此基础上作出正确的决策，这本身就是领导干部分析和解决问题本领的重要反映，也是领导干部思想理论水平和工作水平的重要反映。”[9]常用的分析问题方法有如下几种：

（1）比较分析法。它是用一些特定的指标把客观事物加以比较，以达到认识事物的本质和规律并做出正确的评价。这种方法主要有两种：一是纵向比较法，即现在的问题过去是否出现过？如果过去出现过同样的问题，那么现在与过去相比较，这一问题影响程度是大了还是小了？二是横向比较法，即与其他地方或其他国家相比较，看其他地方或其他国家有无同样的问题？如果其他地方或其他国家有同样的问题，那么本辖区内的问题有什么独特的地方？

（2）利害分析法。主要用来确定问题的大小、影响范围或危害程度。在对问题进行利害分析时，一要分析所存在的问题是否既有利也有害？如果现存的问题是利害并存，就要分析利害的大小，是利大于害还是害大于利？二要分析所存在问题的影响范围或危害程度，问题的危害程度是否在进一步发展？等等。

（3）因果分析法。分析产生问题的原因，即什么原因导致了问题的出现？如果是多因一果或一果多因，还要进行进一步的分析，找到引发问题的主要原因，为解决问题提供方向指引。常用因果分析图法（也称为问题要因分析法）进行问题原因分析，其基本原理是对每一个问题，采用图示的方法，逐层深入排查可能原因。然后确定其中最主要原因，对问题进行有的放矢的处置和管理。

中共强调：“调查研究方法也要与时俱进。在运用我们党在长期实践中积累的有效方法的同时，要适应新形势新情况特别是当今社会信息网络化的特点，进一步拓展调研渠道、丰富调研手段、创新调研方式，学习、掌握和运用现代科学技术的调研方法，如问卷调查、统计调查、抽样调查、专家调查、网络调查等，并逐步把现代信息技术引入调研领域，提高调研的效率和科学性。”[10]

4、聚焦问题，确定议题

有时，问题很多，涉及到各个方面，并且错综复杂，令人眼花缭乱。这就需要政策决策主体用聚焦问题的方法，找到主要问题或核心问题并把其作为政策决策议题。聚焦问题与确定议题也有一定的程序（参见图2），现分述如下。

（1）用聚集问题法，找到主要问题。有时问题不是一个而是多个甚至超过10个，这时就要用聚集问题法，筛选出不超过三个的主要问题，为下一步的问题聚焦打下基础。

图2 聚集问题与确定议题程序框图

（2）二次聚焦问题，确立核心问题。在上一步的基础上，再次用聚集问题法，筛选出一个核心问题。这样的问题应是众多问题中影响最为深远、危害性最大的问题。

（3）不畏艰难险阻，把难题作议题。影响最为深远、危害性最大的核心问题往往是最难啃的骨头、最难攻下的难题。是否敢于挑战这种问题，能否解决这种问题，是对领导机关与领导干部胆识与能力的考验。“改革开放以来，历届三中全会研究什么议题、作出什么决定、采取什么举措、释放什么信号，是人们判断新一届中央领导集体施政方针和工作重点的重要依据，对做好未来5年乃至10年工作意义重大。党的十八大之后，中央即着手考虑十八届三中全会的议题。”[11]中共十八大之后，新一届中央领导集体面对的是错综复杂的国内外环境，有许多困难需要克服，有众多难题需要攻克。“走过35年光辉历程，中国改革进入攻坚期和深水区。思想观念的障碍，利益固化的藩篱，使人们对改革共识与困惑交织，期待与担忧并存。基础、环境、动力虽然已经变化，矛盾、困难、风险正在叠加，但别无选择，只能迎难而上。准确把握世情、国情、党情、民情的演进，推动改革再出发，必须勇于担当。”[12]敢于担当、有胆识有能力的领导机关与领导干部往往不畏艰难险阻，把难题作为政策决策议题。把“全面深化改革”这一富有挑战性的难题作为中共十八届三中全会的议题，彰显了中共新一届中央领导集体敢于担当的使命感、政治勇气和智慧。

上述调查研究与确定议题的四个步骤是环环相扣的有机整体，参见下图：

图3 调查研究与确定议题的程序框图

中共高层领导机关与高层领导人往往是通过开展广泛深入的调查，发现问题，然后进行分析与综合研究，提炼出重大政策决策的议题。2012年12月7日至11日，中共中央总书记、中共中央军委主席习近平到广东考察工作。在考察中，习近平指出，深化改革开放，要坚定信心、凝聚共识、统筹谋划、协同推进。我们要尊重人民首创精神，在深入调查研究的基础上提出全面深化改革的顶层设计和总体规划，尊重实践、尊重创造，鼓励大胆探索、勇于开拓，聚合各项相关改革协调推进的正能量。[13]2012年12月31日下午，十八届中共中央政治局就坚定不移推进改革开放进行第二次集体学习。习近平同志在主持学习时强调，改革开放是一项长期的、艰巨的、繁重的事业，必须一代又一代人接力干下去。必须坚持社会主义市场经济的改革方向，坚持对外开放的基本国策，以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，朝着党的十八大指引的改革开放方向奋勇前进。[14]2013年4月，新一届国家机构换届选举刚刚完成。“中央政治局经过深入思考和研究、广泛听取党内外各方面意见，决定党的十八届三中全会研究全面深化改革问题并作出决定。”[15]2013年7月21日至23日，习近平同志在湖北省调研全面深化改革问题和当前经济运行情况。他强调，全面深化改革是党的十八大提出的一项战略部署，也是我们实现“两个一百年”奋斗目标必须解决好的重大问题，一定要始终把改革创新精神贯彻到治国理政各个环节，推动经济持续健康发展，更好实现党的十八大确定的奋斗目标和工作部署。[16]习近平同志强调：“必须从纷繁复杂的事物表象中把准改革脉搏，把握全面深化改革的内在规律，特别是要把握全面深化改革的重大关系，处理好解放思想和实事求是的关系、整体推进和重点突破的关系、顶层设计和摸着石头过河的关系、胆子要大和步子要稳的关系、改革发展稳定的关系。”2013年10月29日，习近平同志主持召开中共中央政治局会议，研究全面深化改革重大问题。[17]中共在三中全会召开前，中央领导人赴全国各地进行调研，也逐渐成为一项惯例。“党的十八届三中全会明天开幕，全面深化改革的蓝图即将展开。据统计，十八大以来，习近平总书记进行了10次离京调研考察。足迹遍布广东、河北（2次）、甘肃、海南、天津、四川、湖北、辽宁、湖南等9省(市)。”[18]本届三中全会的主题是“全面深化改革”。据北青报记者统计，自十八大以来，习近平、李克强进行了17次离京调研，其中16次都提到“改革”。[19]

（二）发出通知，征求意见

近年来，中共各级党委坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，围绕加强党的执政能力建设，按照民主执政、科学执政、依法执政的要求，将征求意见纳入党委重大决策的程序，逐步推进党务公开和党委权力公开透明运行，广泛集中群众智慧，不断提高党委民主、科学、依法决策的能力和水平。为认真贯彻执行党的民主集中制原则，推进党委重大事项决策行为的科学化、民主化、规范化，进一步提高党委决策效率和质量，根据《中国共产党章程》、《关于党内政治生活的若干准则》，中共各级党委建立健全了党委重大决策征求意见制度。在《决定》制定过程中，中共坚持了重大决策征求意见制度：2013年4月20日，中共中央向各省、自治区、直辖市，中央和国家机关，解放军和各人民团体发出《关于对党的十八届三中全会研究全面深化改革问题征求意见的通知》，“征求全面深化改革的意见。不到一个月的时间里，118份意见和建议从全国各地汇集到北京。从上到下、自下而上，成千上万条关于深化改革开放的意见和建议反映上来。”[20]

（三）广纳建议，起草方案

起草重大政策决策方案，一般有三种主要的做法：一是由写作班子关起门来，独立起草重大政策决策方案；二是在小范围内象征性地征求意见后，起草重大政策决策方案；三是进行开放式的广泛征求社会各界的意见与建议，在广纳社会各界的意见与建议后，再起草重大政策决策方案。在《决定》制定过程中，中共采用的是第三种做法。这种做法有利于汇集各方智慧，提高重大政策决策质量。

（四）下发方案，多方论证

近年来，中共高层在重大政策决策方案起草后，为了使重大政策决策方案更加完善，坚持把重大政策决策方案征求意见稿印发，再次广泛征求各方面意见。中共高层下发重大政策决策方案后，中共党内与社会各界所进行的多方论证主要有党内论证与党外论证两类：1、党内论证，主要用于集中党内智慧。一是中央政治局的会议讨论，二是党内的研究机构的论证。2、党外论证，主要用于汇聚党外智慧。一是各民主党派的论证，二是社会上各类研究机构的论证（参见图4）。2013年9月4日，根据中共中央政治局会议决定，“《决定》征求意见稿下发中央党政军机关和地方100多个单位，广泛征求各方面意见。从9月初《决定》征求意见稿下发，广泛征求各方面意见起，不到一个月，文件起草组共收到总计2564条意见和建议。”[21]《决定》起草组认真分析与研究了这些意见和建议，在汲取有益建议的基础上，再次修订了《决定》稿。

图4 中共重大政策决策的论证框图

（五）政治协商，会议通过

把政治协商纳入党政决策程序，对于实现党政决策的科学化、民主化，推进政治协商的制度化、规范化，具有十分重大的意义：一是把政治协商纳入党政决策程序，有利于实现党政决策的科学化；二是把政治协商纳入党政决策程序，有利于实现党政决策的民主化；三是把政治协商纳入党政决策程序，有利于实现政治协商的制度化。近年来，中共注重把政治协商纳入重大决策程序，提高了重大决策的质量。如在《决定》的制定过程中，中共中央就按规定进行了政治协商：2013年“9月17日下午，习近平总书记主持召开座谈会，听取各民主党派、全国工商联负责人和无党派人士对《决定》稿的意见和建议。坦诚直言，各抒己见……同中国共产党肝胆相照、荣辱与共的党外人士，表示对全会充满信心和期待，并对《决定》稿提出意见和建议。习近平总书记认真记录，不时插话，同大家一起讨论。习近平总书记希望，党外人士把思想和行动统一到中共中央决策部署上来，为深化改革凝聚广泛共识、汇聚强大力量，在深入开展调研的基础上提出具有前瞻性、战略性、可操作性的意见和建议。”[22]中共的党章明确规定：“党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合，凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，做出决定”。《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》强调：集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定（“十六字”方针），是党委内部议事和决策的基本制度，必须认真执行。这个“十六字”方针深刻揭示了党委科学决策过程的内在关系，为实施正确决策提供了科学的方法。“集体领导”是党的领导的最高原则，是科学决策的核心内容；“民主集中”是集体领导的具体实践过程，是科学决策的根本保证；“个别酝酿”是科学决策的必要途径和重要方法；“会议决定”是集体领导的实现形式，构成科学决策的严密体系。这四个方面互相联系、相辅相成，内在统一。它深刻揭示了党的领导工作的客观规律，反映了新形势下加强党委建设的内在要求，为实现党委决策的民主化、科学化和规范化指明了方向。《决定》的制定过程，是贯彻“十六字”方针的又一次生动的重大政策决策实践。

综上所述，中共重大政策制定的党群合作决策程序（以《决定》制定为例）的五个步骤是互相联系、相辅相成的一个有机整体（参见图5）。

图5 中共重大政策制定的党群合作决策程序框图

四、中共制定重大政策的党群合作决策机制

重大政策决策要取得成功，必须有相应的机制来保障，实现重大政策决策的民主化科学化；否则，就无法保证重大政策决策的高质量。中共重大政策制定过程中的党群合作决策机制由组织领导机制、吸纳意见机制与文本创作机制构成。

（一）组织领导机制

重大政策决策要取得成功，必须有相应的组织领导机制来保障，实现重大政策决策过程的组织领导工作的科学化。中共通过建立科学的重大政策决策的组织领导机制，为重大政策决策任务的完成，提供了组织领导工作基础。中共“每次三中全会决定文件都经历了复杂的起草过程，一般用时半年。而第一步，就是成立起草小组。小组通常在全会召开当年的春天成立，在中央政治局常委会直接领导下工作。起草小组的负责人通常由党和国家领导人‘挂帅’”。[23]如十八届三中全会的“议题确定后，中央政治局决定成立文件起草组，由我担任组长，刘云山、张高丽同志为副组长，相关部门负责同志、部分省市领导同志参加，在中央政治局常委会领导下进行全会决定起草工作。”[24]这次三中全会文件的起草，“是第一次由总书记亲自挂帅，之前是没有过的，而且有两个常委当副组长，五个政治局委员参加，规格非常高。”[25]这是进入新世纪以来党的最高领导人首次担任全会文件起草组负责人，彰显了党中央对全面深化改革的高度重视。这充分体现了以习近平同志为总书记的党中央高举改革开放旗帜的坚定意志。这种坚定来自对35年改革开放成功经验的深刻总结，来自对我国基本国情和形势变化的清醒认识，来自对中国特色社会主义的自信。[26]十八届三中全会文件起草组总共60余人，其中，副部级级别以上官员的占了小组成员一半以上，仅党和国家领导人就有10人。小组中分为经济组等四个小组。文件起草成员来自党中央、国务院有关部门的负责人以及中国社科院等科研机构的学者。仅中央政策研究室就有10人参与了文件起草。[27]

中共高层领导人往往通过主持文件起草组会议与中央政治局会议等办法，实施对重大决定文件起草工作的领导：一是召集文件起草组会议，提出工作要求；二是对重大决定文件的框架结构提出方向性意见，供起草组成员参考；三是主持中央政治局会议，审议上报的重大决定的文件稿。如在十八届三中“全会召开前的6个多月时间里，习近平总书记先后3次主持中共中央政治局常委会会议、2次主持中共中央政治局会议、多次主持文件起草组全体会议，研究部署起草工作，讨论审议《决定》稿。”[28]

（二）吸纳意见机制

中共各级党委在其重大决策征求意见制度中都做出规定：对于通过各种渠道收集到的意见与建议，及时召开专题会议研究收集到的意见与建议，对其中合理合法的意见要积极采纳；对其中不合法、不合理或暂时不能实现的意见，要落实专人做好解释工作，争取有关方面的理解和支持。重大政策决策要能取得成功，必须有相应的吸纳意见机制来保障，实现重大政策决策的民主化科学化。

中共通过建立健全重大政策决策征求意见制度，建立起科学的重大政策决策吸纳意见机制，广泛吸纳党内与党外各界的有益建议，高质量地保障了重大政策决策任务的完成。《决定》的制定过程，是中共重大政策决策吸纳意见机制成功运行的生动实践：“选其要者，择其大端。文件起草组形成提交全会审议的文件稿，充分吸收了关注度高，对全面深化改革有重大推动作用的意见和建议。反馈意见的吸收率超过40%；增写、改写、文字精简等修改共539处；覆盖114个单位，8个民主党派中央、全国工商联和无党派人士的1120多条意见和建议……10月29日，中共中央政治局会议听取了《决定》稿在党内外征求意见的情况报告，赞成文件起草组根据各方面意见和中共中央政治局常委会会议精神对《决定》稿所作的修改，决定根据这次会议讨论的意见进行修改后将文件稿提请党的十八届三中全会审议。”[29]

（三）文本创作机制

重大政策决策的最终成果要反映在决策文本上，因此，重大政策决策文本的质量要由科学的政策决策文本创作机制来保障。中共通过建立科学的重大政策决策文本创作机制，精益求精，保障了重大政策决策任务的完成，交出高质量的重大政策决策成果。

1、重大政策决策文本起草机制

中共重大政策决策（决定）起草小组成立后，通常会根据高层领导人的讲话精神，拟定写作大纲，“初步确定文件的框架，包括分成几部分、每一部分大致有多少条。大框架打好后，实行任务分解，把小组再分成若干‘小小组’，由每个‘小小组’负责某个部分具体内容的拟订。”[30]中共重大决定（文件）“起草工作的程序，是按照大的框架设计，分成若干小组，分工负责；每个部分写哪几条，以及每一条的具体内容，先由各小组根据全体会议讨论的精神研究提出。”[31]各小组写出重大决定（文件）初稿后，由一位领导同志主持，进行初步综合并统稿，然后提交起草组全体会议讨论修改，形成重大决定的初稿。起草重大决定（文件）中的综合和统稿工作的进度要求，是按照全会召开的时间倒推确定的。

2、重大政策决策文本修订机制

中共三中全会决议文件通常要经过数十次修改，大到文件框架，小至遣词用字。每次三中全会的决议文件都经过字斟句酌，不但在会前反复修改，在开会期间还会根据各方意见，甚至在全会闭幕当天还在做最后修改。

（1）文件起草组成员对重大决定文件的修改

中共重大决定文件起草组成员对重大决定文件的修改，往往耗费大量时间与精力，力求使这一文件成为“精品”。“在调研中把握方向，在修改中不断完善。《决定》稿的起草是反复锤炼、不断升华的过程。讨论、研究、起草；再讨论、再研究、再修改……半年多时间，80余次分组会议。文件起草组对《决定》稿反复修改，从重大表述、重大举措，到文字表述、遣词用句，一一认真推敲、细致打磨，力争每句话都论据充分、精益求精。”[32]

（2）中央高层领导人对文件起草工作的指导与对文件的修改

中央高层领导人在对重大决定文件起草工作的指导与对文件的修改上，往往会花很多心血甚至亲自动笔修改决定的文件稿。

中央高层领导人对重大决定文件起草工作的指导。中共“三中全会决定文件的起草是在中央政治局常委会直接领导下进行的。通常，在每次决定起草前，中共中央总书记都会对决定的总体思路、基本框架、重点要点等作出指示。在起草过程中，也会多次根据文件的进展，提出指导性意见。”[33]

中央高层领导人对重大决定文件的修改。中央高层领导人对每次上报的重大决定的文件稿，一是提出修订意见，二是亲自动笔修改。如“逐条、逐句、逐字，习近平总书记对文件起草组上报的每一稿，都认真审阅，提出许多重要修改意见，倾注了大量心血。”[34]

从2013年4月24日《决定》文件起草组第一次全体会议，到11月9日党的十八届三中全会召开，《决定》稿起草工作历经了整整200个日夜。2013年11月“12日下午3时，散发着墨香的《决定（草案）》摆在每一位中央委员、候补中央委员的座席上。几上几下、反复修改的《决定（草案）》，对历史和实践进行了科学总结，凝聚着集体智慧，获得全会一致通过。……《决定》的形成过程集中了全党全社会智慧，是充分发扬民主的典范。”[35]

由上可见，中共重大政策制定过程中的党群合作决策机制（以《决定》制定为例）的三个构成部分是相互联系、相辅相成的一个有机整体（参见图6）。

图6 中共重大政策制定过程中的党群合作决策机制框图

综上所述，中共注重建立健全重大政策决策的规则与程序，实行开门决策，强调充分发挥各类专家与思想库的作用，让广大党员与社会各界人士有机会参与到重大政策决策中来，努力实现重大政策决策的民主化科学化、规范化与制度化，保障了重大政策决策的成功，推动了经济社会的发展与自身的建设。以《决定》制定为例，这一《决定》不是哪一个人的单独创作，而是集思广益、集体创作出来的成果，这一成果既有中共高层领导人的智慧结晶、《决定》文本起草组成员的思维创新成果，也有中共普通党员与社会各界人士的智力贡献。

五、中共制定重大政策的党群合作决策模式运行的绩效

中共制定重大政策的党群合作决策模式的运行需要耗费一定的时间与费用成本，但这是取得较好的重大政策决策绩效的前提与保障。中共制定重大政策的党群合作决策模式运行的绩效可由重大政策决策主体、媒体记者、专家学者等进行评价。

重大政策决策的绩效，可由媒体、记者来评价。因为主流媒体或重要媒体具有较高的公信力，主流媒体或重要媒体的资深记者或名记者具有很强的政治素养与文字功底，由他们来评价重大政策决策的绩效，可信度较高。中共做出重大政策决策、形成重大决定并公布后，往往由党报的资深记者写一篇回顾这一重大决定诞生过程的长篇通讯，其中一个重要内容就是对《决定》的评价。如人民日报记者秦杰等对《决定》的评价：“这是一份具有里程碑意义的宣言书，对中国走什么路、向何处去这个带有方向性、战略性的重大问题作出了旗帜鲜明的回答：高举改革开放旗帜、努力开拓中国特色社会主义事业更加广阔的前景。这是一份具有划时代意义的蓝图，对在新的历史起点上全面深化改革作出战略部署，在理论上有一系列重大创新，在实践上有一系列重大突破，为实现中华民族伟大复兴的中国梦，勾勒出改革路线图和时间表。”[36]这一评价虽然很高，但也是恰如其分的！有国际媒体这样评价：“这份蓝图是中国执政党近年来最具雄心的改革计划。”[37]很多外媒都用“雄心勃勃”一词来形容中国宣布的改革议程，认为改革若落实，将给中国带来“翻天覆地的变化”。看来，中国这一轮改革不是“雷声大，雨点小”，而是“雷声大，雨点也大”。用一家外媒的话说：“世界经济很大程度上倚重于中国这个大国的发展步伐，而任何大的改变都将对世界经济产生重要影响。”[38]国际媒体对《决定》的这种评价是恰如其分的。

互联网时代，重大政策决策的绩效，可由网友来评价。因为是匿名的，所以网友的评价无所顾虑，具有较高的可信度。如“《决定》中‘完善现代市场体系’、‘城乡发展一体化体制’、‘推进法治中国建设’引起了网友的关注和热议。不少网友表示，此次《决定》非常具体，从改革内容来讲非常鼓舞人心，只要不折不扣地得到落实，必将会对社会进步产生巨大影响。”[39]

重大政策决策的绩效，可由专家学者来评价。因为专家学者具有较高的专业素质，可从其专业角度对重大政策决策绩效做出可信度较高的评估。如中央党校原副校长李君如对《决定》做如下的解读：“明确提出新一轮改革开放要‘进一步解放思想、解放和发展社会生产力、解放和增强社会活力，坚决破除各方面体制机制弊端，努力开拓中国特色社会主义事业更加广阔的前景。’在这个极其重要的指导思想中，‘三个解放’既是全面深化改革的重要保证，又是全面深化改革的重要目标。”[40]中国社会科学院院长、党组书记王伟光进行了如下的解读：“《决定》明确指出，全面深化改革必须高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚持社会主义市场经济改革方向，总目标是要完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。《决定》旗帜鲜明地昭示了改革的根本性质，总目标明确了改革的正确方向。[41]国家行政学院教授、国家行政学院中国特色社会主义研究中心副主任、政治学部中国特色理论教研室主任李拓对十八届三中全会及《决定》的重大历史意义进行了如下的解读：“如果说毛泽东领导建立新中国是中国发展的1.0版，那么邓小平带领我们在十一届三中全会开始了2.0版的发展时代，而十八届三中全会在改革开放已经取得巨大成就、而同时又面临诸多问题的今天，开启了改革发展的3.0版，这是从我们中国社会主义发展历史的角度去看。”[42]国外的专家学者对《决定》的评价也很高：“外国专家学者等在接受本报记者采访时纷纷表示，《决定》深刻剖析了我国改革发展稳定面临的重大理论和实践问题，阐明了全面深化改革的重大意义和未来方向，改革力度前所未有，显示了中国新一届中央领导集体坚持改革的坚定决心。”[43]

重大政策决策的绩效，可由决策组织者来进行评估或收集各界人士的评价。中共制定重大政策的党群合作决策模式的运行实践表明，运用这一模式制定的重大政策具有极高的质量和巨大的影响力：“从反馈情况看，各方面一致认为，全会决定深刻剖析了我国改革发展稳定面临的重大理论和实践问题，阐明了全面深化改革的重大意义和未来走向，提出了全面深化改革的指导思想、目标任务、重大原则，描绘了全面深化改革的新蓝图、新愿景、新目标，汇集了全面深化改革的新思想、新论断、新举措，反映了社会呼声、社会诉求、社会期盼，凝聚了全党全社会关于全面深化改革的思想共识和行动智慧。各方面一致认为，全会决定合理布局了全面深化改革的战略重点、优先顺序、主攻方向、工作机制、推进方式和时间表、路线图，形成了改革理论和政策的一系列新的重大突破，是全面深化改革的又一次总部署、总动员，必将对推动中国特色社会主义事业发展产生重大而深远的影响。”[44]这是由中共有关机构收集到的社会各界对《决定》的综合评价，这一综合评价得到了中共高层领导机关与高层领导人的认可。

虽然中共制定重大政策的党群合作决策模式的运行需要较长的时间与一定的费用，但这是制定正确的战略决策、保证重大政策质量所不可缺少的、合理的时间与成本支出。从十八届三中全会《决定》的起草工作看，实际上经历了两个阶段，花了近两年的时间，也显示了中国特色的党群合作决策机制和过程。第一个阶段是起草中共十八大报告阶段，从2012年1月上旬到11月中旬，经过近一年时间才完成并在中共十八大上正式通过，为十八届三中全会《决定》提出了总体目标、基本原则和主要任务。中共十八大报告关于全面深化改革的内容，就是制定十八届三中全会《决定》的详细大纲。第二个阶段是深入调查研究并着手起草十八届三中全会《决定》。经过前后两个阶段，在近两年的时间里深入开展调查研究、广泛听取各方意见，才形成了拟提交中共十八届三中全会审议的《决定》文件稿。这一党群合作决策过程是“‘先民主、后集中’，‘从下至上’，再‘从上至下’，‘再民主、再集中’的政治民主、政治共识和政治决策过程，远比西方任何一个国家的政治决策程序更为广泛民主，更能反映全国不同人群的利益，更能集中众多不同方面的意见，也更能有效集成全党和全社会的政治智慧。中国作为一个拥有十几亿人口、30多个省级地区和300多个地级、2800多个县级、40000多个乡镇级行政单位的大国，这样自上而下与自下而上相结合、充分民主与高效集中相结合的决策机制，已经被实践充分证明是十分适宜的，也是十分有效的。”[45]

综上所述，中共制定重大政策的党群合作决策模式的运行具有很高的绩效，非常适合中国的国情。

[1]戴立兴.从政治发展视域看群众概念的局限[J].探索，2009，（2）.

[2]戴树源.试论江泽民的决策思想[J].求索，1998，（3）.

[3]胡锦涛.在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话[J].求是，2011，（13）.

[4]谭健.外国政府管理体制评价[M].上海:上海人民出版社，1987.335.

[5]胡鞍钢.中国集体领导体制[M].北京：中国人民大学出版社，2013.110.

[6][9][10]习近平.谈谈调查研究[N].学习时报，2011—11—21.

[7][12][37]张宿堂等.在实现中国梦征途上昂扬奋进——以习近平同志为总书记的党中央十八大以来治国理政纪实[N].人民日报，2014—1—10.

[8][11][15][24][44]习近平.关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明[N].人民日报，2013—11—16.

[13]胡键、岳宗.习近平总书记考察广东纪实[N].南方日报，2012—12—13.

[14]倪洋军.中央政治局集体学习为改革开放再发力[EB/OL].人民网2013—1—5.

[16]李斌、黄俊华.坚定不移全面深化改革开放，脚踏实地推动经济社会发展[N].湖北日报，2013—7—24.

[17]杨桃源.十八届三中全会为全面深化改革作出顶层制度设计[J].瞭望，2013，（45）.

[18]仝宗莉.十八大以来习近平总书记10次离京调研考察[EB/OL].人民网2013—11—8.

[19][23][30][33]刘一.三中全会决定如何诞生[N].北京青年报，2013—11—12.

[20][21][22][26[28][29][32][34][35][36]秦杰等.让改革旗帜高高飘扬——《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》诞生记[N].人民日报，2013—11—19.

[25]蔡如鹏.改革雄心，纸上蓝图如何变为现实[J].中国新闻周刊，2013，（43）.

[27]许浩.三中全会文件起草：改1100次，蒋洁敏中途被除名[N].中国经营报，2013—11—23.

[31]王梦奎.社会主义市场经济体制的第一个总体设计——参加起草十四届三中全会《决定》的回忆[J].中国发展观察，2008，（7）.

[38]华益文.三中全会《决定》2万字涵盖15领域：读懂中国改革的坚定决心[N].人民日报海外版，2013—11—18.

[39]刘阳、周素雅.网友热议三中全会《决定》：关键在不折不扣地落实[EB/OL].人民网，2013—11—17.

[40]李君如.全面深化改革与“三个解放”[J].思想政治工作研究，2013，（12）.

[41]王伟光.牢牢把握全面深化改革的正确方向[N].光明日报，2013—12—3.

[42]孝金波.李拓：十八届三中全会将打造中国改革发展的3.0版[EB/OL].人民网，2013—11—15.

[43]倪涛等.改革力度前所未有，改革决心坚定不移[N].人民日报，2013—11—17.

[45]胡鞍钢.从党的十八大到三中全会——中国如何作出重大改革决策[N].光明日报，2013—11—05.