德国志愿体系对我国发展志愿组织的借鉴与思考

□ 敖带芽（中共广州市委党校 市情研究所，广东 广州510070）

志愿文化的基础是公民精神，是对社会关系中公民责任意识的促进，也是对公民自我管理和服务的肯定。在两百多年的工业化进程中，德国的志愿体系伴随其公民精神一起成长，相互促进，志愿组织和社会运转有机结合，公民积极参与各种志愿行为，为政府应对各种危机提供了充足的人力资源。我国的志愿文化还处在起步阶段，公民的参与权的保障还有待完善，社会大环境也有一些和鼓励志愿行为不匹配的地方，弘扬志愿文化、发展志愿组织有助于我们解放和增强社会活力。借鉴德国志愿工作的一些做法，推动具有中国特色的志愿组织大力发展，对于构建和谐社会具有重要意义。

一、德国志愿者组织发展概况

志愿者一词来源于拉丁文中的“voluntas”，意为“意愿”。一般认为，志愿者是自愿贡献个人时间和精力，利用自己的技能和资源，在不计物质报酬的前提下为推动人类发展、社会进步和社会福利事业而提供服务的人员。而志愿者组织是非政府组织，如奥斯本指出的是“正式建立的、独立于政府的私立组织，对组织的拥有者和董事没有营利分配、有自我管理并具有控制自己活动的能力、有一些有实质意义的志愿内容。”[1]该定义规定了志愿组织的基本属性，得到了各方面的认可。

德国的志愿者组织产生于18世纪中后期，最早出现的是在汉堡成立的帮助劳工解决生活问题的扶贫体系，这个扶贫体系把汉堡分成60个行政区，每个行政区都设有帮助穷人的志愿者。1808年，普鲁士的城市法规第191条规定公民可以承担公共责任而不要求报酬，从这个时候开始，德国就在法律上赋予公民参与城市管理和自我管理的权力，公民在城市管理中可以承担责任，但必须是以志愿者的身份参与。

德国的志愿者组织众多，志愿者广泛分布在社会各个领域，如生命救援、医疗救助、消防、环境保护、动物保护、电话心理热线、体育文化、社区服务等领域，甚至在司法领域也有志愿者，如担任社会问题的陪审员、仲裁人员以及其他法庭工作人员。

德国的志愿者并不是散兵游勇，而是分布在各个救援团体当中，其组织化程度很高。私营志愿救援组织主要有五个，按字母顺序依次是：第一，德意志劳动者志愿联合会，起初是1888年在手工业内成立的对工伤事故进行紧急救助的员工自救组织，1933年被纳粹禁止，1945年重新建立，发展成为最大的救助与慈善组织之一，有志愿者17000名。第二，德意志生命救助协会，1913年成立，是世界上最大的水上志愿救助组织，有志愿者47000名。第三，德国红十字会，创办理念来自亨利·杜南1862年的名著《索尔弗利诺回忆》，1921年德国清洁与妇女协会并入红十字会，1991年两德红十字会合并，是德国最大的私营救援组织，有40万名志愿者。第四，Johanniter Unfallhilfe e.V.约翰尼特事故救援组织，1952年根据英国的莱茵军团商定建立该注册机构，1963年联邦政府认定JUH为志愿援助公司，现有26000名志愿者（2006年德国举办世界杯足球赛期间，有超过11000名志愿者参加了活动）。第五，Malteser Hilfsdiente.V.马耳他骑士战地服务组织，1953年由Malteserritter与德国慈善联合会成立，与天主教会的理念和组织结构比较接近，分布在联邦境内超过500个地方，有志愿者35000名。

志愿者参与的公立救援组织主要有两个：一是联邦消防局（DFV），1850年在德国工业化快速发展时期成立，最初是企业内部小型灭火队，1870年公司与企业开始成立志愿者消防队，有120万名志愿者；第二个是联邦技术救援署（THW），该组织于1950年成立，隶属于联邦内政部，总部设在波恩的兰克斯多夫，现有8个跨州联合会，66个业务单位，668个地方协会，专职人员800余人，志愿者8万名，主要职责是民事保护、国外人道主义救援以及在联邦州提出要求后进行灾害救助。

二、德国志愿组织的社会运行

德国的志愿文化有深厚的社会基础，志愿文化的形成是政府和社会长期努力的结果。德国是一个联邦制国家，灾难发生时主要由联邦州、县自己解决，各级政府对志愿者提供很多支持。德国的公民保护是建立在志愿者组织之上的，在全德国，有170万志愿者参与公民保护，这170万志愿者分别为国家组织或私营志愿组织工作。国家组织和私营志愿组织在公民保护方面的责任由德国《基本法》作了规定。《基本法》第三段第一句指出：联邦在战争时期负责民事保护。为完成这项工作，可调动联邦公民保护和灾难救援署以及联邦技术救援署这两个机构。《基本法》第70条规定：联邦州负责在和平时期灾难中的公民保护。联邦州可对公民保护进行相关立法，16个联邦州在公民保护方面都已立法，只要不违背联邦《基本法》，均适用联邦州的法律规定。假如出现大规模的跨州灾难，可由联邦协助联邦州及其它组织开展工作。参与志愿救助人员的权利有《技术救援署权利条例》这部法律来确保，对于不是为联邦救援署工作的志愿者，他们有各州的《民事保护和灾难救援法》对其权利进行确保。除上述两个法之外，还有其他的法律规定，如综合性的《社会福利法典》第七卷第一条规定了中央政府要为特定的国家机构中的志愿者购买保险。国家的民事保护需要各州的志愿者参与，只有保护了志愿者的权益，国家在行使民事保护过程中才会有足够的志愿者。

最近的统计数字表明，德国有2300万志愿者在各个领域服务超过14年，这对于只有8230万人口的国家而言，确实可以称得上是一个志愿者大国。志愿者已经深入渗透到各个社会组织中，成为社会运行不可或缺的组成部分。与此同时，德国的志愿者也获得了国家的支持和认同，国家的一些工作也会交给志愿者去完成。对志愿者而言，最重要的任务是协助警政单位从事公民保护的工作。在公民保护领域，志愿者是一项主要的人力资源。跟美国相比，德国的志愿者的工作是长期的，尤其是在公民保护方面，对志愿者要进行长期的培训。当然志愿者参与公民保护并不意味着政府在这个方面做得不够好，志愿者和政府携手合作，他们之间的合作在专业程度上讲几乎是没有区别的。假如没有志愿者，政府几乎没有办法完成公民保护的具体任务。

联邦政府为了获得更多的志愿者，将志愿工作提高到可以替代服兵役和民役的义务。德国《兵役法》第3条第一款规定：在灾难保护领域从事志愿工作6年以上可免服兵役义务。非常有趣的是，法律没有规定这6年时间必须是连续的，8小时之外、周末、企业主同意的任意时间都可以计算在内。从事志愿工作不会影响自己的工作和生活，也不会影响自己上大学或接受培训。而9个月的兵役则必须呆在兵营里，其它事情都不能做，因此这种替代形式对不愿接触武器的年轻人很有吸引力。很多年轻人在达到6年志愿工作时间后仍然留在志愿体系内从事志愿工作。

对德国公民个人而言，他们也有从事志愿工作的需求，志愿工作能够体现个人价值，获得新的资职，得到社会认可，交到新的朋友（德国2006年世界杯足球赛志愿者工作服的背面就印着“一次交友机会”的英文）。另外，通过志愿工作，获得生活的乐趣，这也是一个重要原因。

德国的企业主对志愿者的志愿工作要给予支持，这对于志愿文化的维护具有根本作用。如雇员是消防领域的志愿者，发生火灾后，雇主必须允许自己的员工放下工作去志愿救火，其工作由其他人代替，雇员不承担由此导致的经济损失。德国经常举办海报宣传招募更多的志愿者，通过这样的宣传，塑造志愿者的声望和形象，提高人们对志愿者的尊重。印刷海报可由各志愿组织提出要求，费用可由联邦救援署提供。在德国的一些展览会上，志愿者组织也会租赁展台，发放宣传册。海报内容一般宣传志愿工作可替代兵役、志愿者的任务、志愿者雇员对企业的好处。这样的活动每年都开展，海报还可以收集起来在公共场所展览，通过这些展览，培育公民做志愿者的意识。2008年，德国内政部向公众设立志愿者推动奖，以唤起人们对志愿工作的兴趣，扩充志愿者来源。奖项分三大类：第一种是榜样性的新生力量及青年工作奖，奖金7500欧元；第二种是模范性的宣传活动奖，奖金也是7500欧元；第三种是表率性的雇主行为奖，专为雇主的杰出工作表现以及创新理念设置的精神风尚奖。上述奖项于每年12月5日即国际志愿者日当天发放，长期执行。

在德国培训应急管理人员主要有两个学院。一个是危机管理、突发事件规划及民事保护学院，主要负责培训在民事保护与灾难救助方面理论及实践均合格的领导及培训人员，并对民事保护与灾难救助领域的调查与研究项目进行规划、执行及评估。另一个是联邦技术救援署下设的技术救援学院，该学院培训课程偏重于实践及战略执行层面，培训对象主要是救援人员及志愿者，教师有的是联邦技术救援署的行政人员，有的是救援经验非常丰富的志愿者，是志愿者对志愿者的培训。

德国的志愿者的专业水平很高，这是长期培训的结果。因为志愿者太专业，在灾难救助中人们甚至无法分清谁是志愿者谁是专业救助人员。如消防志愿人员，要接受起吊、爆破、切割、抽水、开凿、高空放担架等训练，对液压剪、扩张钳、千斤顶、生命探测仪等救援必备设备都要熟悉。经过严格培训，志愿者在执行层面可以很好地贯彻上级做出的救灾部署。如果不使用志愿者，不仅政府需要耗费大量金钱，并且还无法保证救援工作的顺利开展。到目前为止，德国的志愿者组织已经赴国外上百个国家参与过志愿服务。

三、我国志愿文化发展处在起步阶段

志愿者组织作为一种极具代表性的非营利组织，是一个国家公共利益的忠实守护者，它的蓬勃发展展现了一个社会的公民活力，代表着社会的多元和开放，它在维持社会运转、提供公共物品、促进公共利益最大化方面起着巨大的作用。志愿服务既是现代社会文明程度的重要标志，也是群众参与精神文明创建的有效途径。

我国的志愿服务是伴随改革开放产生的新生事物。20世纪80年代后期开始推动志愿者和青年志愿者建设，90年代开始发起“中国志愿者行动”，1994年12月中国青年志愿者协会正式成立，成为目前中国最大的志愿组织。从总体上讲，我国志愿工作的发展还处在起步阶段。广东是中国内地志愿服务的发源地之一，在广州、深圳等地率先出现志愿服务[2]。现已形成“广东青年志愿者”和“广东志愿者联盟”两个较大组织，前者以“奉献、友爱、互助、进步”为指导思想，印发《广东青年志愿者通讯》，吸引不少人气。广东推动志愿工作的组织还有“广东省发展志愿服务事业指导委员会、广东省志愿者事业发展基金会、广东省志愿者事业指导中心、广东省志愿服务研究中心、广东省志愿服务培训中心”。在省级志愿组织的统筹和推动下，市、县（区）、镇（街）、村（社区）建立四级志愿组织网络，党政兴办的志愿社团、民间成立的志愿社团、境外机构进入的志愿社团、公民自发的志愿群体，相互合作，共同推进志愿工作发展。广东在发展志愿文化方面发扬开放兼容、敢为人先的岭南气质，对外来文化兼收并蓄，让东西交汇、南北融通，创造一个宽松的志愿文化生态环境，让各种异质文化都能在这里共存、碰撞、交融，进而得以创新，这是广东志愿文化始终充满朝气和活力的原因。

我国对志愿文化的开发和挖掘还没有形成气候，志愿组织发展参差不齐，志愿组织相互之间交流不多，从总体上讲志愿组织发展还处在起步阶段，还没有形成百舸争流的局面。一些成功的志愿组织基本依靠社会知名人士的参与和奉献，如一些环境保护组织和消费维权组织。较多的志愿组织还面临着经费短缺、定位清晰的问题，如东莞的蓝衣工人合作社、抗战老兵救助组织等，还有一些志愿组织的社会认同度不高，需要加大力度培养，社会和志愿组织双向之间都需要磨合。

我国当前的社会管理体制总体遵循“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的十六字方针，党的十八届三中全会通过的决定明确提出要“创新社会治理体制，激发社会组织活力，支持和发展志愿组织”。保障公民的四项基本权利（即知情权、参与权、表达权、监督权）是志愿行为发展的前提，志愿者的行为实际上就是一种参与行为，是参与权的具体实现。志愿者以实际行动为公民概念注入了新的内涵：公民，不仅仅是一个权利概念，同时也是一个义务概念，它包含了对公共事务参与的义务，体现了公民在公共生活中的责任。

在2008年南方冰雪灾害及汶川地震灾难的救援中，我国的志愿行为得到迅速发展，涌现出大量的志愿者，据不完全统计，截至2008年6月3日，团中央和各级团组织共组织引导338.7万名志愿者参与抗震救灾服务，占志愿者总人数的69%。在汶川地震灾难救助过程中，志愿者无论是在废墟中寻找幸存者，还是在血站外排队献血，无论是在帐篷学校里陪伴儿童一起游戏，还是在火车站一起搬运物资，无不体现出在国难面前万众一心众志成城的精神，志愿精神成为举国共享的价值观。更难能可贵的是，整个社会都对志愿者表现出宽容、尊重和推崇。这种尊敬不仅仅体现为媒体的歌颂，更体现在普通人对志愿者的积极协助和感谢，体现在越来越多的普通人放下一切的疑虑和担心，积极加入到志愿者的行列中去。这一年所展现出的志愿者积极行动和蓬勃发展的景象，被媒体及志愿研究人员称为“志愿者元年”。当然也要指出：这些志愿者缺少组织，缺少培训，装备较差，救援经验不足，虽有一腔热情，但由于“通讯基本靠吼，交通基本靠走，找人基本靠狗，刨人基本靠手”，所发挥的作用受到很大限制。

四、对我国发展志愿组织的思考

志愿发展的国际经验一般经历由民间自发活动到社会组织推动、从零星服务行为到公益文化普及、从个别人的热心奉献到社会支持网络形成的过程。这些不同的发展阶段相互影响，齐头并进，并没有严格的时间界限，且每个阶段都受到当地文化的深刻影响。德国的志愿体系之所以能够蓬勃发展，就是因为综合了各种类型志愿服务，博采众长。我国的志愿文化建立在公民道德建设的基础上，虽然长期以来我们努力地推动志愿精神，但由于某些原因，这种志愿服务运动还没有能够有效地与中国邻里守望以及民间互助的传统相融合，以致许多志愿服务没有实际效用，同时也使得许多民间志愿行动和民间志愿组织处于主流文化的边缘，不能得到重视，进而使得很多志愿服务难以和自下而上的公民意识结合起来。为了推动志愿服务发展，我们需要将志愿行为由单纯的道德解读转化为责任解读，强化公民意识，从熟人关爱到陌生人的关爱，从邻里相助到社会互助，为志愿文化注入活力，同时也为解放社会活力寻找突破口。

我国市场经济的深入发展使原有的国家一体化的社会格局向政府、市场、社会三大体系并存转变，在市场机制和政府机制之间出现了一定的“剩余空间”，政府与市场失效的领域恰恰是公民志愿行为成长的基础，也为志愿行为的兴起创造了空间。志愿服务体系在满足个体多样化的生存追求以及群体大量存在的自然灾害与环境保护、生活困难、法律援助、心理情感困扰等方面将大有作为。德国的志愿组织就是生存在这些领域的，其两百年的工业社会的发展催生了成熟的志愿文化。我国在改革开放30多年的时间里实现了工业化的同时，面临着加快发展志愿组织的问题，我们不可能也用200年时间来完成这个工作。全球化浪潮推动中国公民意识高涨，德国志愿组织的发展对中国志愿精神和公民意识起到了强烈的示范作用。1995年在北京召开的第四届妇女大会把“非政府组织国际论坛”这一新鲜事物引入中国后，“志愿者组织”、“第三部门”等名词在中国很快变得耳熟能详。志愿行为正好填补了我国公民物质生活富足之后的精神发展空间，并为打发闲暇时间提供了多样化的选择。

我国是人口大国，但是志愿者数量以及志愿者工作的质量和德国差距较远。志愿者可以参与的领域相当广泛，从我国自然灾害多发的国情以及志愿者对救灾的密切关注程度出发，我们可以首先引导广大志愿者投入到自然灾害的救助行为当中。灾害救助最能够吸引志愿者参与，而灾害救助也是政府所有救助行为中最需要公众参与的领域。为了改变我们在灾难应急救援中政府单中心的局面，鼓励公民参与，我们可以借鉴德国志愿工作的做法，大力发展中国特色的志愿文化，推动志愿工作快速发展。

第一，从理念上改变志愿工作是“好人好事”的认识，这是一项社会事业，需要加快发展。政府应从宣传激励、人才输入、资金支持、树立榜样等方面入手推动其迅速发展，以达到改善政社关系、改革管理体制、明确职能分工的目的。在发展志愿组织的初期，依靠行政力量推动是必不可少的。一旦志愿组织走上轨道，就要断奶。否则，政府对志愿组织干预太多，或者志愿组织对政府依赖太多，最终都是自断生路。

第二，在社会管理方面，要完善志愿组织与政府的对话和沟通机制。总体上讲，我国政府部门对志愿组织成立和登记的门槛设置过高，并仿效党政部门配以相应级别，以复杂的管理体制加以控制和约束，这使得志愿者组织的社会化水平以及自组织程度难以提高，社会支持度不够。民间组织登记管理部门要为志愿者组织的建立提供方便，营造并培养志愿者活动的氛围，拓展志愿者活动的空间，使有心从事志愿工作的人士能够方便地找到组织。政府的管理以引导它们依法开展活动为主，其它事务不宜介入太深。

第三，在法律支持方面，可效仿德国的做法，通过修改法律以及相关制度鼓励志愿行为，如制定关于“灾难保险”方面的规定，免除志愿者的后顾之忧；又如将企业的志愿参与与税收挂钩，以鼓励企业家对员工志愿者的志愿行为予以放行等。

第四，明确志愿组织的发展战略，完善志愿组织的自我管理。通过健全人员招募和选拔机制，创新管理工艺，稳定志愿组织。对各种不同类型的志愿者开展培训，在青年集中的领域开办培训学校，如在农村以民兵组织为载体、在城市以团委组织或高等院校组织为载体展开培训，树立技术救援的观念，持证上岗，提高志愿工作的质量。

[1]斯蒂芬·奥斯本.王承思译.“志愿”概念对于志愿性和非营利领域意味着什么[C],李亚平、于海.第三域的兴起[M].上海:复旦大学出版社.1998.107.

[2]1987年在广州诞生了第一条志愿者服务热线电话，1995年广州青年志愿者协会正式成立。1990年深圳市诞生了第一个注册志愿者社团.