论国家治理能力现代化的三个维度

□赵宏宇 乔世燕（中共广州市委党校 哲学与文化教研部，广东 广州 510070；华南理工大学 广州学院，广东 广州 510800）

党的十八届三中全会首次提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”那么，何为治理？国家治理能力的现代化究竟有何特定内涵，这种提法的背后又有哪些具体的指涉与考量？针对这些疑问，我们在辨清“治理”概念的基础上，从治理主体、治理方式、治理成效这三个维度来展开分析，力图通过对这个重大理论命题的梳理与思考，勾勒出一幅关于国家治理能力现代化的直观图景。

治理作为一个政治学语汇，它所指涉的范围可以有宽窄的不同，大到天下、国家，小到社区、乡邑，都可以是治理的对象。有学者指出，“治理就是具有一定权威的特定的组织制定和执行规则的活动”，[1]而一个共同体的治理秩序是否优良，在于取得这样一个平衡，即“强制性组织的能力强到足以有效地执行规则，同时，自己又没有能力破坏规则。”[2]这里有两点需要注意：第一，治理必然含摄规则之治，它既可以是传统所谓的“礼治”，也可以是现代文明所主张的“法治”，但绝不是人为任意之治。第二，治理要求有一个权威的主体，但一个全权的组织垄断所有社会资源，同时事无巨细的包揽一切社会事务，也就谈不上“治理”，而更像是“统治”，因此，治理又必然含摄社会自治的要求。概括而言，“治理”这一概念所标示的社会格局是一个相当富有现代意味的架构，而十八届三中全会精心选择“国家治理体系和治理能力”这一语汇来统摄改革的目标，其背后的意图可谓含义深长。

一、治理主体：多中心治理架构的形成

谈到治理，首先要考虑的必然是治理主体的选择问题。一般而言，政府作为国家最为庞大也是最具权威性的组织，是治理主体中最重要的力量。但在计划经济时代，我们的政府是所谓“全能型”政府，在这样的治理结构下，形成的是“强国家+弱社会”的模式，在国家的强力干预下，社会自身甚至不能独立于政府之外而存在，不仅社会自组织的程度很低，民间旧有的各类社团组织也被纷纷取缔。国家“一统到底”的结果，一方面是空前提高了全民的组织动员能力，但另一方面，社会自我生长、自我发育、自我修复、自我完善的能力也大大退化。社会自治的空间被阻隔，一个充满活力和生机的民间社会失去了存在的土壤，而在国家治理中，政府所掌握的资源和优势无可匹敌，呈现出明显的以政府为单中心的格局，在这种状况下，还没有适当的制度环境来讨论多中心治理的问题。

改革开放以来，随着国家对经济领域管控的放松，民营经济开始勃发生长，相应的，一个独立于国家力量之外的市民社会逐渐萌芽发展，并初步显示出繁荣壮大的潜力。上世纪90年代以来，伴随市场经济的确立，新一轮改革启动，由此，民间社会又得到新的成长契机，慈善、环保等NGO组织也渐次发育，社会自组织的程度提升，并朝着更加富有生机活力的方向发展。针对这种积极的变化，党的十七大适时提出社会建设的概念，将其与经济建设、政治建设、文化建设并列，形成四位一体的格局，这标志着社会领域的改革问题已进入国家层面的视野。通过历史的回顾，不难发现，一个不断自我成长的民间社会逐渐发展成型，是改革开放35年来最为重大的实践成果，过去社会由国家单一管控的局面正逐步被政府、市场、社会自治等多元化的力量所取代，而就是在这样的时代背景下，一种关于多中心治理的理论与实践要求开始被人们普遍关注。

“多中心性”（polycentricity)的思想最早是由波兰尼提出的一个概念，波兰尼区分了两种不同的组织方式，第一种是“集中指令”的方式，即服从于一元的单中心秩序，第二种是在某种抽象规则的规制下，各个中心进行自我协调，由此形成一种高效率的秩序，也就是自生秩序或“多中心秩序”。经过严密的论证，波兰尼发现在处理大量公共问题的管理方面，诸如涉及市场、法治、科学研究等社会事务的治理，都远远超越了集中指令可管理的限度，而对于这些“多中心任务”，唯有依靠系统内因素的自我相互协调才可能完成。因此，相比集中指令，自生秩序才是更为合理的选择。[3]后来，文森特·奥斯特洛姆等人发展了波兰尼的“多中心”思想，并使之成为思考社会治理问题的一种理论框架。[4]他们提出“多中心治理”的概念，将其发展成为公共物品生产与公共服务治理的一种模式。在埃莉诺·奥斯特洛姆看来，如果一种政治体制能够允许人们自发的组织公共企业以及非政府、非盈利性社会组织进行自主治理（self-governance），那么，至少就会形成政府、市场、社会组织等三种提供公共物品和服务的形态，作为不同的治理主体，它们之间既相互合作，也可能相互竞争，这就是所谓的“多中心治理”。[5]

可见，多中心治理的核心要素有二：一是政府尽管承担提供公共物品和公共服务的职能，但它只作为多元治理主体的其中一方而存在，且不能对社会事务包揽无遗；二是社会自身的发育完善必须要求以充分的社会自治为条件，这种自治既包括以追求经济利益最大化为代表企业行为，更为重要的则是各类公益性非盈利组织的自治行为，而宗族、行会、乡社、财团等的自治活动便构成了其中的大部分内容。多中心治理所指向的是一种现代的社会格局，一方面，它要求政府行为必须权责对应，既不能有权无责也不能权责不对等，另一方面，它也以保障个人权利和社会自治的制度约束严格限定政府的权力，使之不能无边界的随意扩张。不难发现，多中心治理理论的出现，旨在打破由政府单一垄断公共物品的神话，它所倡导的社会自治及多元治理主体之间的竞争与协作，对于构建一个更有效率，更加公平的社会秩序无疑具有积极价值。从这个意义来说，治理能力的现代化首先要求治理主体的多元化，而充分释放民间活力，建设一个高度自治的市民社会，就成为其中最为核心的内容，而如何为社会松绑，助力民间社会的自我发育与生长，也就成为深化改革的重要考量。

二、治理方式：法治范导下的规则之治

多中心治理格局要求治理主体的多元化，这既是现代社会的内在要求，也是构建现代文明秩序的必然选择。按照波兰尼、哈耶克等思想家的观点，由社会自发形成的“自生秩序”之所以优于“集体秩序”，一方面，固然是因为社会治理自身的复杂性难以依靠一种集中指令的方式来达至和谐运转，另一方面，从治理方式上来讲，“自生秩序”所依据的是某种一般性的规则，而“集体秩序”则更多服从于命令式的行政指令，对于维系一个复杂社会的良性运行而言，前者优于后者，正如市场经济优于计划经济一样，其真理性已为无数的历史事实所证明。不难发现，就治理方式而言，治理能力现代化的一个重要标志即是摆脱人治的困扰而实现规则之治。在现代社会，体现这一原则最好的方式无疑便是法治，即是要求任何团体和个人均能按照法律的规范来约束其行为，以法律的规则为最后的底线，而为了形成这样的制度环境，建立对法治的信仰，将法治的要求贯穿于社会生活的方方面面，使之为政府和民众所普遍遵守和认可，就成为十分紧迫的课题。

回顾改革开放的历史，我们容易发现，建设法治中国的企盼贯穿于深化改革的各个方面，而市场经济的有效运行也必然要求一个法治环境的支撑，但现实的情况仍然是，无论在经济领域还是其他领域，对法治规则的信守并未成为民众的首要选择，而建设一个法治政府的目标也仍然任重道远。治理方式上人治色彩过重，法治不彰，这是我国的治理能力未能真正走上现代化发展之路的症结所在，究其原因，这既与我国对传统治理路径的依赖有关，也与我们处于转型社会之中，急剧变化的社会现实不断突破原有的法律框架，从而造成法无权威的状态有关。在传统社会，我们的治理方式是所谓的“礼治”，即按照不同人群在社会中身份、等级的差异，而以不同的规范来约束其思想及行为，正所谓“礼者，贵贱有等，长幼有差，贫富轻重皆有称者也”。[6]礼治的治理逻辑以人之身份性为前提，这种治理方式在传统社会尽管有其存在的合理性，但对于一个以彰显人权、自由、平等为特质的现代社会而言，礼治的方式显然已不合时宜，这是毋庸赘言的。由于传统上我们没有尊重法治的文化及制度环境，而在社会剧烈转型的过程中，一些改革成果的取得又是以突破原有法律框架来实现的，因此，尽管对法治的期盼和呼声很高，但我国至今仍尚未真正成为一个法治国家，而造成这种状况的根源，实际上有着深刻的历史和现实原因在发生作用。

概言之，在治理方式上要真正实现由人治向法治的回归，必须实现两个重要的转变。第一，树立宪法及法律的权威，真正杜绝权大于法、以权代法的不合理现象。宪法是国家的根本大法，也是国家治理中最为重要的法律依据。依法治国首先要求依宪治国，这本应是常识性的问题，但在实践中，受种种原因的限制，宪法中的一些条款由于缺乏制度性的保障，很难在现实生活中得到充分的落实，而这种状况长期得不到改善，民众对宪法的敬畏之心便会发生动摇，这对宪法的尊严无疑是一种伤害。“法律的生命在于实施”，实施不畅则必然有损权威，缺少对法律的尊重与信仰，一个法治的环境也就难于建成。第二，建设法治政府，政府必须做守法的典范，政府的一切活动也必须以遵守法律为前提。在我国的治理格局中，行政权力独大，很多时候，一些原则性或抽象性的法律条款之所以很难真正落实于现实生活中，往往就在于存在“行政架空”的现象。本来政府的职责在于执行宪法和法律，但现实的情况是，在执行法律的同时，政府既是某种意义上的立法者，甚至在制定政策的过程中还扮演着释法者的角色，既当裁判员，又当运动员，这就导致了宪法或上位法在实施之中往往会有走形或变味的情况发生。[7]所以，建设法治中国，必须谨防宪法和法律被“行政架空”的危险，只有政府严格依法行政，并减少对法律自由解释的空间，国家的治理方式才有真正实现由人治向法治转变的可能。

三、治理成效：激发社会活力与促进公平正义

治理主体的多元化、治理方式的法治化是现代治理的基本特质，这种治理模式的出现与现代文明的产生相伴随，并随着现代秩序的演进与扩展而逐渐加以定型、完善，如今，它已成为现代治理的基本理念被广泛认同。可以说，多中心的治理主体、法治化的治理方式，是国家治理能力现代化两个非常重要的维度，在某种意义上，能否解决好这两个方面的问题，是能否构建现代治理秩序的关键所在。不过，尽管上述两个维度相当重要，但都是治理策略的体现，衡量一种治理是否成功，还必须以治理的最终效果来做出判断，这也就导出现代治理的第三个维度，即治理的成效与目标。实际上，一种优良治理秩序的形成，是以优良治理策略来实现优良治理成效的总和，前者是手段，后者是目的，二者有机联系，不可分割，没有前者，后者无从谈起，但光有前者，后者并非自动生成。目标的设定对于手段的调节具有导向性，一种优良治理成效的取得，既与治理策略的合宜性相关，也与其自身的合目的性有着非常紧密的关联。通俗来说，这种合目的性即是要符合两个标准，第一，激发社会活力；第二，促进公平正义，只有同时满足二者，治理的效果才算达成。

所谓“社会活力”，是指构成社会有机体的各个要素相互作用所生成的自我再造、自我创新的能力，是社会经济、政治、文化活力和人的自身发展活力等的统一，它既包括社会成员的个体活力，也包括社会组织的群体活力，还包括全社会的凝聚力、向心力和整合力[8]。应该说，社会活力是一个内涵相当丰富的概念，其核心就在于一个“活”字，十八届三中全会提出“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流”，就是对激发社会活力的一种生动说明。当前，在全面深化改革的时代背景下，最大限度的激发社会活力已然成为助推新一轮改革的首要目标，无论是经济领域的简政放权、减少行政审批、打破市场垄断，还是社会领域的提高社会治理水平、改进社会治理方式、促进社会组织发育等，其目的都在于以改革红利来释放市场、社会的能量，使之朝着更加活跃、更具活力的方向发展。值得注意的是，维系经济、社会的持续活力，离不开一个多元开放的思想市场的形成，诺贝尔经济学奖得主科斯曾敏锐的指出，缺乏思想市场的支撑，正是当今中国社会诸多弊端和险象丛生的根源。我们力求建设一个充满活力的社会，既需要多元治理主体的和谐共生，但更需要不同思想观念之间的激发碰撞，以为助力经济、社会的改革提供源源不竭的智力支持。从这个意义上说，一个思想狭隘僵化、缺乏创新精神的社会不可能是真正有活力的社会，这不仅应该成为国人的共识，更应引起我们足够的警醒。

不难发现，无论就改革的目标设定而言，还是就国家治理成效的评价而言，激发社会活力无疑是在解决效率的问题。但正如鸟有双翼、车有双轮一样，仅仅凸显效率的优先性或许在一定范围、一定条件下有其合理之处，但随着改革进入深水区，利益格局的调整与分化加剧，贫富差距与地区发展不平衡的日益凸显，如何让改革成果为广大民众所共享，如何实现公平正义，就成为绕不开的话题。社会没有活力，一潭死水，固然不能发展，但社会缺乏公平，民怨沸腾，更会威胁稳定。只有兼顾自由与平等、效率与公平的治理模式才具有可持续性，这也就是说，需要将激发社会活力与促进公平正义同时纳入治理的目标，才是较为完善的选择。事实上，公平正义不仅是社会和谐稳定的基石，与此同时，它也是值得珍视的价值追求。离开公平正义的指引，经济社会的发展越快，则偏离航向越远。

那么，什么样的社会才算是一个公平正义的社会呢？对此人们显然有着不同的理解，但按照自由主义大师罗尔斯在《正义论》中的经典解释，一个公正的社会大致要满足三个条件才算是合乎正义的：第一，它必须保障每一个社会成员享受最广泛的基本自由，其中也包括投票权之类的政治自由；第二，社会必须在机会平等的原则下提供更多的工作机会向一般民众开放；第三，收入和财富的分配不平等，只有在证明是有利于社会中的最弱势群体才被认为是正当的。这三项指标可分别被概括为自由原则、平等原则和差异原则。尽管我们对一个公正社会的想象可以不必拘泥于自由主义的局限，但保障个体自由、尊重平等原则、关怀弱势群体，则应是一个公正社会所必不可少的构成要素。或许，实现一个公平正义的社会是永远难以完成的理想，但作为一种价值指引，只有朝着它所标示的方向不懈努力，才有逐渐靠近彼岸的可能。

[1]姚中秋.华夏治理秩序史（第一卷）·天下[M].海口:海南出版社，2012.38.

[2]MichaelPolanyi.TheLogicofLiberty[M].Indianapolis:LibertyFund,1998.137-141.

[3]迈克尔·麦金尼斯.多中心体制与地方公共经济[M].上海:上海三联书店，2000.

[4]埃莉诺·奥斯特洛姆.公共事务的治理之道[M].上海:上海三联出版社，2000.

[5]王先谦.荀子集解[M].上海:上海书店出版社，1986.115.

[6]盛洪.中国改革应防行政架空[EB/OL].http://www.aisixiang.com/data/69873.html.

[7]谢晶仁.激发社会活力是社会管理创新的关键[J].中国井冈山干部学院学报,2011,(5).