论公立高校教师管理行为的司法救济

马 艳，琚磊磊，张智忠

（郑州大学 法学院，河南 郑州450001；济源市中级人民法院，河南 济源459000）

一、问题的提出

在我国，一项行政诉讼的构成至少要满足以下五个条件：（1）存在管理关系，即行政法律关系的发生；（2）管理者法律地位的外部性——管理者是对社会事务行使职权的行政主体；（3）相对人具有独立的法律地位——被管理者为公民、法人和其他组织，与管理者之间不存在行政隶属或服从关系；（4）具体的行政行为——要求管理行为是针对特定主体所作出的单方法律行为；（5）特定的权益范围——《行政诉讼法》第11、12条对受案范围作了列举式规定，除法律、法规另有规定外，只有侵犯人身权、财产权的管理争议，方可提起行政诉讼［1］。

在行政审判实践中，许多公立学校教师管理争议因不满足上述行政诉讼的构成要件而被拒在司法审查的大门之外。以下列案例为证：

案例1.山西省某中学教师张某，在学校的一次年度考核中被评定为不称职，学校决定将其辞退。张某认为该评定结果有失公正，要求学校重新评定，学校不允。于是，张某向当地教育行政部门提出申诉，经审查后，教育行政部门作出维持原评定结果的处理决定。张某对处理决定不服，以教育行政部门为被告向人民法院提起行政诉讼。人民法院认为评定结果属于学校内部管理行为，裁定不予受理。

案例2.赵某为某高校副教授，符合评审正教授的各项条件，但根据该省关于教师职称评审的相关规定，呈报高级专业技术职称需要经过中级评审委员会的推荐。然而，赵某没有通过中级评审委员会评审，不能被推荐参评正教授。对于中级评审委员会的评审结果，赵某表示不满，于是向省教育厅提出申诉，省教育厅维持了原评审结果。之后，赵某以省教育厅为被告提起行政诉讼，一审、二审法院均以其人身权、财产权未受到侵犯为由予以驳回。

从以上案例可以看出，由学校或某些教育行政部门作出的侵犯教师合法权益的管理行为，当前我国法院拒绝对其进行司法审查，最终使得教师权利救济很难实现。

二、不可诉的理论基础

（一）基于“特别权力关系”理论

特别权力关系又称特别行政关系，是19世纪德国学者Otto Mayer等人提出的，用于概括国家与公民之间的一种特殊关系。依照该理论，学校管理、监狱管理、特别设施管理、公务员管理及军队服役等关系均属于特别权力关系范畴。在特别权力关系中，管理者有权不依据法律自行制定管理规范；无需法律授权，管理者即可对被管理者采取限制性措施；被管理者如不服处理决定而提起诉讼，司法机关无权进行审查［2］。一些日本学者认为“特别权力关系”有以下三个特征：（1）当事人之间的地位不对等；（2）权力主体享有自定规则和实施相应惩戒的权力；（3）特别权力关系通常排除法律保留原则的适用。依照该理论，公立学校教师管理行为符合上述三个特征，属于特别权力管理的一种类型。在学校管理权限范围内，权力主体所作出的相应管理行为，不影响社会公共秩序，因此排除司法适用的可能。

（二）基于“内部行政行为”理论

我国行政法理论界对于行政行为的分类存在多种划分标准，其中以相对人的身份为标准，可分为内部行政行为和外部行政行为。关于内部行政行为的定义，对教师提起行政诉讼持反对意见的一种观点认为，它是指“行政主体基于行政隶属关系对内部行政相对人而实施的行政行为”［3］。在学校管理过程中，教师属于学校管理权力支配下的主体，与学校存在隶属或服从关系。针对学校在管理权限范围内作出的行为，教师的救济途径往往只能通过寻求内部申诉予以解决，而不允许司法权力的干预。

（三）基于法律的规定

正是基于“特别权力关系”理论和“内部行政行为”理论，人民法院才依据我国《行政诉讼法》第12条第3款的规定，将教师管理行为排除在行政诉讼受案范围之外。

1993年颁布的《教师法》第39条规定，教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉。依据该规定，对于因教师管理行为引起的争议，人民法院裁定不予受理。

三、对教师管理行为的重新审视

（一）教师管理行为的性质界定

依据法律、法规的授权，公立学校享有教育管理权。《教育法》第28条规定，学校及其他教育机构有聘任教师及其他职工，实施奖励或者处分的权利。《高等教育法》第37条规定：“高等院校按照国家有关规定，评聘教师和其他专业技术人员的职务，调整津贴及工资分配。”第41条规定：“高等院校的校长全权负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作，有聘任与解聘教师及内部其他工作人员的权利。”由上述法律规定我们可以看出，学校在管理过程中具有一定的自治权限，但从其权力作用的对象和事务性质来看，学校管理行为又具有公共权力的属性［4］。所以，我们可以把教育管理行为界定为一种内部行政行为。

随着社会的发展和法治的不断进步，公民基本权利的保障成为当今世界的发展主流，“特别权力关系”理论由于排除司法审查，遭到了普遍的批评。教师作为被管理者与学校虽然存在特定的隶属或服从关系，但宪法为其规定的基本权利应当受到尊重和司法保护，不能以维护内部秩序为由而加以限制和剥夺，在价值的天平上基本权利重于内部秩序。

（二）关于受案范围的理解

我国《行政诉讼法》第11、12条对行政诉讼的受案范围作了明确规定，即仅限于侵犯人身权、财产权的情形，公民的其他基本权利受到侵犯则必须以法律、法规另有规定为前提，而当前的教育法、高等教育法等单行法尚未对教师寻求司法救济作出授权规定。

学校在管理过程中作出的决定，有一部分是直接涉及教师人身权、财产权的行为，如津贴调整、工资分配、退休金给付等，这些属于直接影响教师财产权益的管理行为，教师可以依照行政诉讼法的规定提起行政诉讼。但是，通过对学校作出各项规定的分析发现，还有一部分是不直接涉及人身权、财产权的，如考评结论、职务晋升、资格评定等，所影响的仅仅是教师的从业利益。此外，教师任职资格的初次评定、解聘教师等行为，直接决定着教师能否从事教育工作，这就上升到对公民宪法基本权利的保护。根据《行政诉讼法》第2条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，如果再以种种借口将教师的合法权益排除在司法审查的大门之外，似乎有些不合时宜了。

（三）对《教师法》第39条的质疑

法律是特定历史条件下的产物，1982年宪法颁布至今已修订了四次，而1993年颁布的《教师法》距今也有20余年。依法治国、依法行政，建设社会主义法治国家和法治政府是我国一直努力的目标，注重在社会治理过程中对权利的维护，让更多的争议可以通过法治途径解决。如此看来，《教师法》第39条将教师的救济渠道规定得太过狭窄，不能满足教师保护自己合法权益的需要，也不符合当今社会的发展潮流。

也有观点认为，学校与教师之间为劳动合同关系，学校在机构性质上属于事业单位，2003年最高人民法院作出了《关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》，在第1条中指出，事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，适用劳动法的规定处理；如果当事人对人事争议仲裁裁决不服，可以向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。在审判实践中，如果该司法解释可以得到适用，也不失为一条好的救济途径。

四、理论与现实的有机结合——司法救济的路径

上文中提到，基于“特别权力关系”理论、“内部行政行为”理论及行政诉讼法和教师法的规定，我国法律未将教师管理行为纳入司法救济的范围之中。而目前的现实是，“特别权力关系”理论已经逐渐瓦解，并且部分被废除，许多国家已经摆脱了“特别权力关系”理论的束缚，提出了区别特别权力关系的其他主张。在理论界，学者们对于扩大现行行政诉讼的受案范围达成了基本共识，“内部行政行为”不可诉的现状也将随着行政诉讼法的修改而得以改变①关于内部行政行为是否可诉，我国大部分学者给予了肯定的回答，理论上也有了较为成熟的观点。如：陈新民的《中国行政法原理》（中国政法大学出版社2002年版）、郝明金的《行政行为的可诉性研究》（中国人民公安大学出版社2005年版）。。所以，对教师管理行为进行司法审查也将逐渐被纳入视野之中。

然而，公立学校毕竟具有一定的自治权力，针对学校对教师作出的管理行为，人民法院应确立有限审查原则，具体审查事项分为三类：一是直接涉及教师人身权、财产权的行为。如津贴调整、工资分配，对于直接侵犯教师财产权益的管理行为，教师可以依据《行政诉讼法》第11条的规定提起行政诉讼。二是影响教师从业利益的行为。如职称评审，参与评审的人员不是内行就是专家，有着高度的专业认知以及对本专业的考量和评判标准，学校被允许有相当程度的自由裁量权，专家对专业的审查、判断与评价，法院应当予以尊重。因此，教师是否符合晋升职务条件，相对于法官而言，专家的意见则更具有说服力，在这种情况下，教师可以通过申诉来保护自己的合法权益。三是针对教师初任资格评定、解聘教师等行为。前文中提到，2003年最高人民法院作出了《关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》，依照该规定，教师对于学校的解聘行为可以依据劳动法申请仲裁。如果对仲裁裁决不服，则可以向人民法院提起诉讼。

综上所述，在将教师管理行为分门别类的基础上，来确定其不同的救济路径，为把教师管理行为纳入司法审查提供了可行性。

结语

行政诉讼制度设立的初衷，是为了保障和维护行政法律关系中被管理者的合法权益。然而，由于行政诉讼解决争议范围的特定性和局限性，行政诉讼制度发挥功能要受到诸多条件的限制。随着时间的推进，从行政诉讼制度的发展状况来看，行政诉讼受案范围呈现出扩大的趋势。同样，对于公立学校与教师的关系，也应站在一个全新的立场来看，在更新观念的基础上，为教师管理行为提供更加完整的司法保护的时机已经逐渐成熟。

［1］闫尔宝.行政行为的性质界定与实务［M］.北京：法律出版社，2010：175－179.

［2］高家伟.论德国行政法的基本观念［J］.比较法研究，1997，（3）.

［3］胡建淼.“特别权力关系”理论与中国的行政立法——以《行政诉讼法》、《国家公务员法》为例［J］.中国法学，2005，（5）.

［4］杨小君.行政诉讼问题研究与制度改革［M］.北京：中国人民公安大学出版社，2007：82.