关于上海铁路公安局适用取保候审强制措施情况的分析报告

张家聪，洪慧芬

（上海铁路公安局 刑侦处，上海200071）

为贯彻实施修订后的刑事诉讼法，规范取保候审工作，切实提高依法适用取保候审强制措施、有效打击犯罪的能力，上海铁路公安局刑侦处结合取保候审中的突出问题进行自查自纠，对2011年1月至2013年5月期间办理的取保候审案件进行了梳理分析。

一、适用取保候审的基本情况

2011年1月至2013年5月，全局共对640名犯罪嫌疑人适用了取保候审强制措施。

从适用理由来看，可能判处有期徒刑以上刑罚、采取取保候审不致发生社会危险性者共396人，占61.88%；羁押期限届满、案件尚未办结、需要采取取保候审者共119人，占18.59%；患有严重疾病，生活不能自理，怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女，采取取保候审不致发生社会危险性者共105人（含14名吞食异物者），占16.41%；可能判处管制、拘役或者独立适用附加刑者共14人，占2.19%；因检察院不批捕需要复议复核等其他原因而适用者共6人，占0.93%。

从取保阶段看，刑事拘留变更为取保候审者共355名（其中39名由不批准逮捕变更而来），占55.47%；立案后直接取保候审者268名，占41.88%；逮捕后变更为取保候审者16名，占2.5%；监视居住变更为取保候审者1名，占0.15%。

从保证方式看，财保499名，占77.97%，收取保证金数额最高50000元、最低1000元，其中5000元、3000元居多。人保140名，占21.87%。人保、财保均无1名，占0.16%。收取保证金258.47万元，退还保证金193.45万元，没收保证金65.02万元。

从打击处理情况看，法院已判决219名，占34.22%；劳教或治安处罚31名，占4.84%；移送其他行政机关处理3名，占0.47%；变更为逮捕或被移送审查起诉但尚未判决者20名，占3.13%；移交地方公安机关、撤销案件、检察院不起诉者46名，占7.19%；已解保或期限届满未处理者216名，占33.75%；仍在期限内者105名，占16.4%。

二、取保候审适用中存在的问题

经过对640名被取保候审人案卷的核查，共自查涉及与取保候审直接相关的问题的案件2729件，其中属于公安部要求重点自查的13类问题者有830件。存在的主要问题如下。

（一）存在适用条件不符的现象

一是因客观原因而不符合法定条件。因看守所对患有艾滋病等重大传染病或吞食异物的流窜作案人员不予收押，故只得对其适用取保候审。二是因有特别规定而不符合法定条件。有的对象系累犯或“清网行动”中投案自首的人员，《公安机关办理刑事案件程序》规定累犯不得取保候审，但在“清网行动”中，为提高“清网率”，对投案自首人员办理了取保候审。

（二）保证方式存在不足

一是不得已对个别对象进行了“空保”。有的对象流窜作案，且系艾滋病加吸毒人员，因看守所不予收押只得在既无保证金又无保证人的情况下被取保候审。二是难以对保证人进行适格审查。在对流窜作案且无力缴纳保证金的对象采取人保方式时，因时效、地处偏远地区等原因，难以及时查明保证人是否与案件有牵连、有无履行保证能力等情况。

（三）执行环节存在问题

一是未告知执行派出所。因对象多系流窜作案人员，故在决定取保候审后普遍未及时通知居住地派出所执行，出现取保候审对象失控、脱保现象。二是存在“保而不侦”或象征性侦查的现象。三是存在“以保代处”现象。有的盗窃案，因无法认定盗窃的具体数额，被检察院建议另作处理，但未及时对行为人作行政处罚而待期限届满后予以解除。

（四）解除环节不够规范

一是解保不及时。有的盗窃案，对象被取保候审后不久，价格鉴定部门出具的涉案物品价格鉴定结论书即证明其不构成犯罪，但仍至期限届满才予以解除。有的职务侵占案，对象被法院作出刑事判决后，仍至期限届满才予以解保。二是退还保证金不及时。有的盗窃案，虽然公、检、法三家分别作出取保候审决定并重新计算期限，但为了有利于罚金、赔偿等判决内容的执行而习惯在法院判决生效后再处置或退还保证金，或者到期解保、退还保证金时，难以联系到对象本人或其家属，使得保证金在公安机关长时间挂账。

（五）保证金管理及相关处理不到位

一是无保证金专户。因上级机关规定公安机关只能设立一个账户，故目前除徐州处外，其他公安处均按原规定在公安处账户内设立保证金科目。二是未处理违反规定的保证人。有的盗窃案，保证人未履行保证义务，致使对象脱逃，但未依法对保证人进行处罚。

（六）办案质量存在瑕疵

一是案卷中缺少相关事实的调查材料。有的对象因患严重疾病或正在哺乳自己不满一周岁婴儿而被取保候审，但案卷中无相应的调查证明材料，难以确定是否属实。二是法律文书制作不符合要求。有的呈请取保候审报告书无取保候审理由、依据、保证方式等内容。三是相关法律文书未入卷。收取、退还保证金决定书、通知书和凭证以及保证金移交了法院，但法院协助执行通知书未入卷。

（七）取保候审后难以转捕转诉

一是在专项行动中加大了打击力度。在采取专项行动及查处内部职工团伙犯罪时，对象多因报捕证据不足且难以继续查证或基本难以认定犯罪而羁押期限届满，因而适用取保候审的，故期限届满解除后难以继续追诉。二是公安机关与检、法两院认识不一致，导致难以追究刑事责任。三是前期检察机关系有条件批捕，由于难以补证而适用取保候审。四是有些案件涉及管辖问题，导致后续难以处理。有的销售假冒注册商标的商品案，由于铁路公安机关仅查获运输环节，案件管辖受到限制，因而难以处理。

三、取保候审适用存在问题的原因

（一）执法理念存在偏差

传统执法理念以犯罪控制为主导，在“重打击、轻保护”和“有罪推定”的思维模式下，一方面偏重于打击犯罪、保护公众利益，较少考虑对犯罪嫌疑人权益的保护。加之对象多系流窜作案人员以及办案单位警力紧张等因素，往往采用羁押方式来控制犯罪嫌疑人，以规避因适用取保候审可能出现的犯罪嫌疑人干扰作证、逃匿等执法风险。另一方面，在适用取保候审这一非羁押性强制措施的案件中，存在“保而不侦”、“以保代处”的现象，以致出现犯罪嫌疑人逃避打击处理的情形。

（二）法律规定存在缺陷

一是从自查自纠发现的问题来看，取保候审制度本身存在一些规定不够明确或难以操作的问题。比如，刑事诉讼法虽规定了取保候审适用条件，但极具弹性，对“社会危险性”和“严重疾病”没有规定明确的客观标准，收取保证金数额只有下限无上限，取保候审决定与执行缺乏相应的监督机制等。二是根据《看守所条例》等法规，看守所不收押患有精神病或急性传染病或者属于怀孕或正在哺乳自己不满一周岁婴儿的妇女的犯罪嫌疑人，因此对这类人员只能适用取保候审强制措施，难以对其进行有力打击。

（三）办案模式不适应

一是取保候审决定机关与执行机关（户籍地公安机关）相分离，特别是铁路公安机关办理的对象大多系流窜作案人员，难以对被取保候审对象进行有效的监管，以致出现“保而不侦”现象。二是尽管上海铁路公安局《刑事案件侦查责任制》规定“对犯罪嫌疑人采取刑事强制措施后的案件，由公安处刑警支队承办”，但有的刑警支队仅办理报捕移诉的刑事案件，而将其他的刑事案件交由所队办理，导致刑警支队疏于审核把关。

（四）规范、监督、指导不力

一是近年来局、处两级机关针对取保候审案件结合办案实际制定针对性、可操作性较强的规范性文件较少，难以从源头上堵塞漏洞。二是相关监督部门尚未形成监督合力，难以及时发现、纠正并彻底根治取保候审案件存在的问题。三是上级业务部门偏重于发生问题后的个案查处，较少重视执法过程的指导、执法问题的预防及对执法行为的全面规范，导致执法问题不能有效地解决在萌芽状态。

（五）部分民警办案素质不高

尽管近年来随着公安或法律专业全日制大学毕业生不断充实铁路公安机关，整个执法队伍的年龄、文化及专业结构发生了较大变化，但部分办案民警特别是青年民警的实战能力与法律知识不同步，不能将书本知识与执法实践有机结合并加以灵活运用，在办案时往往难以准确理解并适用法律规定，影响了执法法律效果和社会效果的有机统一。

四、进一步规范取保候审适用的建议

（一）更新执法理念

取保候审是对社会危险性较小的犯罪嫌疑人采取的较轻的限制人身自由的强制措施，即采取非羁押方式确保刑事诉讼得以顺利进行的强制措施，代表着现代法治社会刑事执法的发展方向。因此，在适用时，不仅要确保刑事诉讼的顺利进行，而且应尽可能采取对公民权利损害较小的方式，由传统的“从案到人”被动侦查模式转向“从人到案”主动进攻侦查模式，逐步提高取保候审的适用率。同时，要牢固树立证据意识、时限意识和程序意识，依法调查取证，不断提高办案质量。

（二）建立制度规范

一是对难以把握的“社会危险性”标准和适用条件，在上级机关出台细化标准前，首先在全局予以细化，规范其适用。二是针对存在的问题，从适用条件和程序，特别是审核审批环节入手，建立《取保候审案件办案规范》等制度，建立健全长效工作机制。三是对自查自纠中发现的且确实难以整改的问题，建议上级公安机关针对铁路公安机关办案对象多系流窜作案人员的实际出台可操作性强的规定，以最大限度地发挥其应有的作用。

（三）加强指导把关

一是针对修改后的《刑事诉讼法》和《公安机关办理刑事案件程序规定》中有关取保候审适用条件和法定程序的规定，通过辅导答疑、案件点评等形式，提高办案民警的实战能力。二是各刑警支队的审理队特别是分管领导要严把案件审核关，对发现的问题逐一分析，制定并严格落实改进措施，不断提高办案质量。

（四）强化监督检查

一是实行集体通案。对拟适用取保候审强制措施的对象，实行集体通案制度，确保正确适用。二是建立追责机制。坚持“谁办案，谁负责”、“谁审核，谁负责”、“谁审批，谁负责”的原则，切实落实工作责任，对违反规定适用取保候审并造成后果的行为，依据相关规定追究责任民警、责任领导的责任，着力解决违规取保、“保而不侦”、“保而不诉”、“以保结案”等问题。

（五）加强与法检两院的沟通、协调

一是及时掌握案件起诉审判进度。落实专人，加强与检察院、法院的联系，及时调取取保候审案件起诉书、判决书，适时掌握案件审查起诉、判决的进度，并及时解除取保候审强制措施、退还保证金。二是建立工作联系机制。共同研究在适用取保候审强制措施工作中出现的新情况、新问题，确保各类问题得到及时、有效、快速的解决。