论电信诈骗犯罪侦查中的海峡两岸警务合作

杨郁娟

（中国人民公安大学侦查学院，北京 100038）

论电信诈骗犯罪侦查中的海峡两岸警务合作

杨郁娟

（中国人民公安大学侦查学院，北京 100038）

泛滥两岸的电信诈骗犯罪具有非接触性、运作产业化、技术智能性等特点，要求两岸侦查机关简化程序，展开常态化、形式多样化的警务合作。两岸近年来的警务合作取得了一些经验和成果，这是两岸警务合作的实践基础和思想基础。两岸应协商建立和完善定期会晤制、直接联系人制，适时开展犯罪信息互换平台建设，强化培训、交流，以推进两岸电信诈骗犯罪侦查警务合作深入发展。

海峡两岸；电信诈骗；警务合作；侦查机制

电信诈骗是犯罪嫌疑人以非法占有为目的，利用固定电话、手机、手机短信、网络等电信传播载体和介质，以虚假信息为诱饵进行诈骗的犯罪活动。这类活动具有远程性（非接触性）、产业化、高科技性等特点，对传统的侦查取证方式、跨国（境）警务合作等方面提出了挑战。电信诈骗源于我国台湾地区，且就目前案件侦破情况看，台湾人在大陆或东南亚国家实施的针对大陆地区的电信诈骗较为突出。因此，海峡两岸的警务合作是打击处理电信诈骗犯罪中的重要问题。海峡两岸电信诈骗犯罪侦查警务合作有两种基本类型：一种是两岸警方联手在第三方涉案地区或国家实施警务合作，另一种是两岸警方直接展开协作共同打击电信诈骗犯罪。在前一种警务合作方式中，由于涉及第三方国家或地区，合作的特点、渠道与两岸之间的警务合作有一些区别，需要另作分析。本文阐述的两岸警务合作，主要指不涉及第三方涉案地区或国家的我国大陆和台湾地区之间的警务合作。

一、电信诈骗犯罪的特点及对警务合作的要求

（一）电信诈骗犯罪的特点

1.非接触性和跨区域性

电信诈骗犯罪的非接触性，是指电信诈骗犯罪中，犯罪嫌疑人借助通信网络寻找被害人，借助电子支付网络迅速转移赃款，犯罪嫌疑人与被害人以及各司其职的犯罪嫌疑人分处不同地点，互不见面，仅有通信交流，甚至连通信交流也没有。案发后，被害人仅能提供有限的信息，难以追踪犯罪嫌疑人和追查赃款流向。与非接触性密切联系在一起的是跨区域性，即无论是获取案件线索、深挖犯罪团伙，还是搜集证据、追缴赃款，都不可避免地涉及多个地区或国家，要求多个涉案地区或国家的侦查部门展开密切合作。

2.产业化和职业化

随着犯罪的不断变化，电信诈骗犯罪演化为相互依存、相互合作的若干产业链：负责取款的团伙成员发展成为职业的地下钱庄，同时为多个诈骗组织转、取赃款；负责通信技术的团伙成员发展成为专门的电信线路“供应商”，在互联网上搭建诈骗网络平台并与传统通信网对接，提供任意改号、群呼群叫和线路维护服务，出租给多个犯罪组织使用；拨打诈骗电话的团伙成员专司骗术，设立、管理诈骗窝点。分工不同的团伙成员之间大多互不见面，仅以租金、提成等金钱利益为连接纽带建立联系。这种专业化和具有相对独立性的运作方式给侦查打击带来极大困难。这就需要涉案地侦查部门之间更加紧密、频繁地交换犯罪信息、相互提供技术支持并协助取证，以形成完整的证据链条。也就是说，电信诈骗的产业化特点要求案件侦查中的国（区）际警务合作更加紧密、全面、深入，参战的侦查部门要在准确了解彼此侦查活动的前提下共同把握侦查全局和进展。

3.技术智能性

电信诈骗犯罪的技术智能性，是指诈骗犯罪依托通信网络、电脑互联网和电子支付网络及终端，海量拨打电话或发短信寻找被害人，骗得钱款后迅速以金字塔形分解资金、转移赃款，然后在各地分散取现。当前，利用高科技手段实施电信诈骗的典型犯罪流程是：犯罪嫌疑人在我国台湾地区或大陆某地的诈骗窝点拨打电话，经过其他国家的服务器和群呼改号平台，与我国台湾地区或大陆的服务器对接，落地上千个服务器后，进入程控电话网打入百姓家中；骗得赃款后，设在另一地区或国家的地下钱庄通过网上银行系统将赃款以金字塔形分解到数十个账户中；马仔在内地、我国台湾地区及东南亚国家取现；取款后，赃款被转存到安全账户内，地下钱庄再通过电脑把安全账户上的资金以倒金字塔形汇集取走。这种犯罪形式使侦查部门锁定犯罪嫌疑人窝点、追踪赃款流向的调查取证工作量非常大。

（二）对两岸警务合作的要求

1.简化程序以提高快速反应能力

诈骗犯罪依托通信网络、电脑互联网和银行支付网络迅速转移赃款赃物，可以在10分钟内将上千万元分解转移到数十个账户中，并分别在数十个不同国家或地区的银行取现、转存，完成犯罪并逃避侦查打击。这就要求在侦查中，涉案地之间的警务合作反应迅速、统一行动，避免因反应迟滞造成赃款和罪证流失，或因为单方面采取行动而打草惊蛇，使身居幕后的犯罪嫌疑人毁灭证据、闻风而逃。要做到反应迅速、统一行动，就必须简化程序，直接联系，即时交换侦查信息。因此，应考虑通过建立和完善直接联系人制度，构建犯罪信息互换平台，深化警银合作等机制，实现程序简化和快速反应。

2.保持常态化以实现持续性打击

电信诈骗犯罪成本低、收益高，泛滥传播速度快，且诈骗手段花样翻新，与侦查此消彼长。可以预见的是，电信诈骗犯罪将在未来很长一段时间内持续高发，继续危害民生。因此，相关侦查打击也必须保持持续、长效。在两岸警务合作中，应当建立常态化、规范化的合作机制，明确约定两岸在警务合作中的权利、义务、行为方式和协助程序，使警务合作规范化地自动运行。

3.坚持形式多样化以突破取证困境

在具有非接触性、跨区域性的电信诈骗犯罪中，被害人所在地、银行账户开户行所在地、网络服务器所在地、转账取款行为发生地、电话坐席所在地等均为涉案地，涉案地数量多、范围广；同时，每一涉案地的侦查部门都只能查证与犯罪有关的特定环节，而难以查清整个犯罪情况和查获全部犯罪嫌疑人。因此，电信诈骗犯罪警务合作范围广、事务多、程序复杂、证据形式多样。与之相适应的是，警务合作的形式也必须多样化，既包括协助侦查取证，也包括协助缉捕犯罪嫌疑人，既包括情报信息的互换共享，也包括赃款的查扣、追缴，既包括个案侦查协作，也包括侦查人员的培训交流。唯有如此，才能满足打击犯罪的需要。

二、两岸电信诈骗犯罪侦查警务合作的现状

近年来，我国大陆和台湾地区展开侦查警务合作，侦破了一批重大系列案件，取得了丰硕成果。例如，在2012年的“7·27”电信诈骗案件侦查中，除了抓获一批级别较低的犯罪嫌疑人外，还抓获了刘某等三名台湾籍幕后主犯，斩断了其在国内精心经营的犯罪网络［1］。这些经验和成果既是进一步深化和细化两岸警务合作的实践基础，也使两岸警方意识到只有展开密切的警务合作，才能有效打击电信诈骗犯罪，成为双方积极探索合作方式和渠道的思想基础。

（一）合作已获高层重视

在当前粗线条的两岸警务合作协议框架下，特别是在两岸政治关系复杂的背景下，相关领导和警界高层的重视是两岸开展电信诈骗犯罪侦查警务合作的重要推动力。尤其在合作初期打破壁垒时，这种高层的重视更是不可或缺。例如，在2010年上半年，被公安机关强势打压的电信诈骗犯罪再次抬头，时任国务委员、公安部部长的孟建柱高度重视，做出重要批示，要求迅速成立“11· 30”系列电信诈骗案件专案指挥部，采取超常规措施，直接调配北京、云南、湖北、黑龙江、四川、广东、广西、重庆、福建九省区市警力，联手我国台湾地区警方及菲律宾警方开展跨区域、跨国警务合作。“而公安机关在此案中开创的以跨境远程‘合成战’打击电信诈骗犯罪的新模式，也注定成为跨境警务协作史中意义深远的一笔”［2］。再如，在2011年“3·10”案件侦破过程中，“（时任）国务委员、公安部部长孟建柱，副部长张新枫多次召集有关部门，如外交部、民航总局、海关、检验检疫，进行协调，特事特办，同时，与我国台湾地区及其他国家、地区进行政治对接，并慢慢形成了一个配合协作机制，直接促进了案件侦查的顺利开展”［3］。由此可见，为深化两岸电信诈骗犯罪侦查警务合作，必须尽可能争取到领导层的重视，调动多方资源，并以此为契机推动机制建设。

（二）合作已达成基本共识

只有加强两岸警务合作才能有效打击电信诈骗犯罪，已经成为两岸警方的共识。为此，两岸警方在认可“法律问题和政治问题分别处理”的前提下积极展开警务合作。在前述两岸警务合作经验的基础上，两岸警方在交流共享犯罪情报信息、互助协作调查取证、采取集中行动统一抓捕犯罪嫌疑人、适时移交犯罪嫌疑人及其罪证、追缴和返还赃款等方面达成口头约定或逐渐形成惯例。这些具体的约定和惯例有效地弥补了《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》以及《公安机关〈海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议〉的工作意见》等合作依据的粗疏。正是因为在加强警务合作的必要性与重要性、警务合作的主要问题等方面有了基本的共识，当前两岸电信诈骗犯罪侦查警务合作渠道基本畅通。

（三）合作有待规范细化

在合作渠道基本畅通的条件下，两岸电信诈骗犯罪侦查警务合作机制还有待完善和细化。例如，在直接联系窗口建设方面，对于直接联系窗口的设立和联系人的职权、职责等尚未予以明确。再如，在协助调查取证中，除了委托取证和联合侦查以外，还可以或应该采取派员调查取证的方式。派员调查取证更直接、更积极，属更高层次的取证合作。“只是派员调查取证中，对于被请求方面而言，允许对方在其境内实施侦查权，似乎又有敏感性。调研得知，已经有警方为个案赴台湾取证，但是不是以侦查员的真实身份，具体操作中也与典型的‘派员调查取证’有所区别，用的基本属于‘证据交换’、‘个案研商’的名义。所以，从长远的角度看，未来的两岸司法互助中增加‘派员调查取证’应该不是问题”［4］。

随着两岸警务合作的深入展开，在积累越来越多经验的同时，也将暴露出新的问题，提出新的需求，需要两岸双方探索务实可行的警务合作形式、渠道及相关机制。

三、两岸电信诈骗侦查警务合作机制的完善

当前，两岸电信诈骗犯罪侦查警务合作机制尚不完善，两岸警务合作往往一事一议，具有明显的个案化、个别化的特点。随着两岸共同面临越来越复杂的电信诈骗犯罪侦查压力，随着双方合作经验的逐渐积累和互信互助诚意的日益巩固，建立完善、细化的警务合作机制已成为必需和可能。唯有建立和完善两岸电信诈骗犯罪警务合作机制，才能确保两岸电信诈骗犯罪侦查警务合作常态化、持续化，才能实现对电信诈骗犯罪的高压打击。在建立和完善两岸电信诈骗犯罪侦查警务合作机制时，除了要遵循平等协商、互信互助的基本原则外，还应注意长效机制所应当具备的开放性和协调性。

（一）建立定期会晤制

定期会晤，是指两岸警界相关领导、两岸电信诈骗犯罪侦办职能部门的业务骨干和领导定期会晤，会商解决警务合作实践中未明确的事项、有争议的事项，交流案件信息、侦查经验等。确立定期会晤制需要明确的基本问题有：第一，关于会晤的时间周期。根据目前电信诈骗犯罪迅速发展、手段翻新以及由此带来的侦查困难等客观现实情况，特别是考虑到两岸警务合作尚处于摸索阶段，会晤的周期不宜太长，建议以半年到一年为宜。第二，关于会晤的参加人员。在定期会晤中，高层领导的参与必不可少。此外，直接从事侦查工作和警务合作的业务骨干也应参与其中，以便把握实践中存在的主要问题，并对问题的解决提出务实的对策。第三，关于会晤的议题。应当至少包括两个方面的内容：一是具体案件侦查中的警务合作事宜，特别是有争议的事项和相关协议未明确的事项；二是就当前电信诈骗犯罪发展趋势、手段特点、侦查难点及侦查经验进行交流共享。此外，定期会晤的费用可以由两岸轮流负担，并由负担费用一方确定会晤的地点，负责会晤的组织工作。

（二）完善直接联系人制

警务工作中的两岸直接联系人制早有先例。2008年，公安部开通了福建、广东、上海、江苏、山东5个对台工作窗口；我国台湾地区授权“刑事警察局”、“海巡署”、“调查局”、“移民署”等部门与大陆警方建立联系、开展互动，其“刑事警察局”下属9个总队均可以参与闽台警务合作［5］。在电信诈骗犯罪侦查方面，福建刑警总队获得授权建立“猎狐办”，与我国台湾地区“刑事警察局”携手展开警务合作；2010年初，公安部刑侦局获国台办批准与“刑事警察局”建立了直接联系窗口，直接进行联系沟通。不过，对于直接联系人的职权、职责等事宜未作约定。

为实现两岸在电信诈骗犯罪侦查警务合作中的直接性和常态化，在直接联系人机制方面应从以下方面完善：第一，增加直接联系窗口数量，逐步扩大两岸警务合作直接联系范围。两岸（特别是大陆）可以在电信诈骗犯罪的高发区域、重点区域增设直接联系窗口，公布联系人与联系方式，以满足电信诈骗犯罪侦查工作对快速反应的需要。第二，明确约定直接联系人的职权、职责，比如，应在接到对方合作请求后多少天内予以回复、如何回复等。为满足合作要求，两岸双方均应赋予直接联系人在本职权部门内部的一定权限，如要求特定部门或人员提供信息、采取特定行动的权力，也可以直接确定特定职权部门领导为直接联系人。第三，做好对接。我国大陆与台湾地区在侦查权配置上有不同规定。在大陆，除了应由国家安全机关、检察机关、军队保卫部门负责侦查的案件外，公安机关享有完全的侦查权，除逮捕需检察机关批准外，可以自行决定采取侦查行为。而台湾地区则实行检察官主导侦查的体制，司法警察是侦查的辅助机关。因此，在建立直接联系窗口时应考虑对接问题，大陆警方应尽量与台湾地区检察机关建立联系渠道。当然，司法警察仍然是而且必须是警务合作的主要部门，因为“台湾地区司法体制中的侦查权似乎存在着‘两张皮’现象，台警方实际拥有的侦查权空间与法律的实际规定并不完全一致”［6］。

（三）适时开展犯罪信息互换平台建设

目前，大陆的办案协作平台已经运行一段时间，成效显著，也取得了一些经验。为满足两岸警务合作对情报交流及时性、完整性的要求，可以借鉴这一做法，建立两岸电信诈骗犯罪信息交流网络平台。内容可以涉及两岸互涉电信诈骗犯罪数据（如犯罪地区分布、犯罪嫌疑人类型等）统计、犯罪手段（特别是新出现的诈骗手段）、特点、发案趋势分析预测、犯罪预警信息等，也可以包括两岸警方在电信诈骗侦查方面的经验与技术方法交流、办案职权机构和办案法律程序的介绍等。在条件成熟和相关法律授权认可的前提下，也可以利用这一网络平台实施协助调查取证、交换犯罪证据、送达文书等警务合作工作。

两岸共建、共享犯罪信息网络平台是开展两岸警务深度合作的方式，也许在短时间内难以展开。但是，可以合理预见的是，基于电信诈骗犯罪的泛滥和警方普遍面临的警务合作需求，两岸在互惠互利的前提下积极协商建立类似网络协作平台是可行且必要的。

（四）强化培训交流

增强两岸之间的业务培训、交流，不仅有助于双方了解彼此的社会、观念、法律、机构设置等基本问题，缩短合作磨合期，促成互相尊重、互助互信的诚意，而且有助于相互理解，对警务合作的具体事宜达成共识，使警务合作更加顺利。当前，两岸就电信诈骗犯罪侦查警务合作进行的培训、交流活动主要是依托两岸警察院校的学术联谊、警学研讨会等方式展开，基本限于学术交流层面，没有制度化的业务培训交流活动，整体上“除了短期互访，两岸警方仍缺失深入、持久的接触和了解”［7］。

强化培训交流的途径包括：第一，建立常规培训、交流机制。两岸可以通过协商，确定各自的警察院校、培训机构，建成电信诈骗犯罪侦查培训基地，对双方的侦查业务骨干进行定期培训。培训内容包括电信诈骗犯罪的手段特点、侦查方法、相关法律制度和办案程序、两岸警务合作的形式与内容等。培训费用可以由各自负担或由邀请方负担。培训周期以一至两周为宜。第二，适时展开专题培训、交流。在电信诈骗犯罪出现新的特点、发展趋势，侦查对策有较大改变，警务合作有重大突破的情况下，可以协商由大陆或台湾地区组织专题培训或研讨，针对某一新问题或疑难问题展开交流。第三，积极开展技术合作与交流。电信诈骗犯罪侦查中需要运用各种网络技术和通信技术手段，涉及电子证据的发现、收集、鉴定、应用等技术工作。为实现对电信诈骗犯罪的整体性侦查打击，两岸应当在侦查技术方法、电子证据应用等方面进行深入合作与交流。

当前，两岸的电信诈骗犯罪侦查警务合作越来越紧密、越来越深入，但也出现了一些新问题。比如，由于法律规定的差异，追缴、返还赃款成效不尽如人意，影响了打击犯罪的力度。这些由法律制度差异造成的问题很难一蹴而就地解决，而完善两岸电信诈骗犯罪侦查警务合作机制无疑是实现两岸警务合作常态化、规范化最有效、最可行的途径。同时，通过制度化的合作也可以逐渐消解法律制度差异造成的障碍或困难。因此，两岸应当以先易后难，先解决分歧小、共识多的问题为指导思想，积极协商，推进两岸电信诈骗犯罪侦查警务合作机制的建设与完善。

［1］卢杰，曾敏.三地警方捣毁电信诈骗犯罪窝点17处成功抓获台湾籍幕后主谋［N］.法制日报，2012－10－20.

［2］王文硕.“11·30”系列电信诈骗案件侦破始末［N］.人民公安报，2010－12－29.

［3］董向东，杜芳.论建构两岸跨境有组织犯罪侦查合作机制［J］.公安教育，2012，（9）.

［4］熊一新，张淑平.两岸打击电信诈骗犯罪需破解三大难题［N］.人民公安报，2012－08－05.

［5］吴仲柱.两岸警务协作实践与深化路径［J］.中国人民公安大学学报（社会科学版），2009，（3）.

［6］张淑平.海峡两岸刑事司法互助研究［M］.北京：九州出版社，2011：191.

［7］熊一新，吴仲柱.海峡两岸警务合作机制研究［J］.公安研究，2010，（11）.

责任编辑：兰立宏

On the Cross-Strait Policing Cooperation in Investigating Communications Fraud Cases

Yang Yujuan
（Investigation School,People’s Public Security University of China,Beijing 100038）

Communications fraud crimes flooding on both sides of the Taiwan Straits show such characteristics as non-contact,industrial operation,technical intelligence,and so on,which needs diverse forms of normalized policing cooperation with simplified procedures.Some experiences and achievements have been achieved in the recent cross-strait policing cooperation,which is the practical and ideological foundation for the cross-strait policing cooperation.It is necessary to establish and improve themechanisms of regularmeeting and direct contact,to build a platform for criminal information exchange in appropriate time,and to strengthen training and exchange.

cross-strait;communications fraud;policing cooperation;investigationmechanism

D631

A

1009-3192（2014）02-0043-05

2014-01-26

杨郁娟，女，云南保山人，法学博士，中国人民公安大学侦查学院副教授，研究方向为刑事侦查学。

本文为2013年公安部公安理论及软科学研究项目“电信诈骗犯罪案件侦查中的国际警务合作”（项目编号：2013LLYJGADX037）的阶段性成果。