城中村改造中村集体自主改造的可行性与实现路径分析——基于广州市H村的经验考察

□邵任薇 王桢桢（、广东外语外贸大学政治与公共管理学院，广东广州 50006；、中共广州市委党校 公共管理教研部，广东 广州 50070）

一、研究背景与问题提出

城中村是城市化背景下的一种特殊的“亦城亦村”现象，它的形成对于中国城市的经济和社会发展，对城市化后的城市物理形态和社会形态都产生了非常重要的影响。城中村从形成和出现之始，就成为各地方政府进行综合整治或整体改造，实现彻底城市化的重要目标。在当前城中村改造中，政府自上而下的压力型改造和开发商为主体的完全市场化改造方式遭到越来越频繁的抗拒和抵制，造成激烈的社会冲突并激化了社会矛盾，对构建和谐社会产生了不利的影响。

第一，在以政府为改造主体的模式中，政府无法满足村民的各种利益需求，在现有利益受损或改造预期难于实现的情况下，村民对政府的改造行动都基本采取了抵触和对抗的态度。政府在处理与村民的拆迁纠纷中往往采取强制的粗暴方式进行，容易造成政府与村民的对立冲突，政府在这种对抗中形象受到严重的负面影响。第二，以政府为改造主体的模式中，政府既作为相关政策法律和规划方案的制定者，也是具体拆迁补偿协议、过渡安置方案的实施者，这种公共产品的提供者和生产者的角色混淆和错位造成政府在城中村改造中职能界定不清。第三，地方政府的经济实力实在是无法包揽和应对村民的补偿与安置等一系列问题。广州市政府曾以政府为改造主体成立了冼村改造工作领导小组，市土地研发中心委托广州市规划设计院进行了多种改造方案的规划设计。经过经济测算分析发现，如果市政府统一拆迁改造的话，需要专项补贴121598万元。同样，猎德村的改造也需要政府专项补贴50796万元。显然，如此庞大的资金需求量注定了政府主导型策略的无能为力[1]。第四，以开发商为改造主体的市场化改造模式中，具有逐利动机和追求利益最大化的开发商，一般城中村的容积率难以满足其对商业利润的需求。此外，开发商直接面对村民拆迁工作也容易遭遇钉子户、拆迁难等问题，给改造增加难度。

因此，村集体为改造主体的自主改造模式越来越具有可行性和必要性。本文以H村为样本，通过对该城中村及村集体进行系统深入的考察，进而对村集体作为城中村改造主体的可行性及实现路径进行分析，以期能为村集体自主改造的城中村改造模式推广和更具适用性提供政策参考。

二、样本观察与村集体自主改造的可行性分析

（一）城中村H村基本情况

据2003年统计，H村辖区总面积6平方公里（其中居民小区及区间道路约1平方公里），现有村民800户，原籍居民共1820人，户籍居民约3000人，辖区内空挂户和暂住人口达60000人。该村包括5个居民小区和1个工业区（2005年调整为4个居民区一个工业区）据调查，本村的原住民大多数没有正式职业，坐地收租已成为他们的基本“职业”，并由此成为了主要依靠出租房屋生活的食利者阶层。在H村居住的大多数是外地人口，他们基本从事两类工作：第一类是在H村内街道或临街商铺从事各种服务业的个体工商户，他们拥有一定的经济资本；第二类是完全靠打工生活的工薪阶层，有营销人员、建筑工、装卸工、酒店服务员等。

据H村旧村改造专项规划内容显示，H村的现状建筑以住宅为主，其余为办公建筑、商业建筑、文物保护建筑、市政公用设施建筑。规划区内建筑面积为316542.88m2，现状容积率为1.72，其中村民住宅建筑面积308050m2，占总建筑面积的97.35%。村民住宅主要为村民老祖屋和新建的私房。旧村比较凌乱，住宅间距小，不能满足正常的居住和基本的消防要求。新建的私房大多6至8层，建筑密度很大，楼与楼之间的距离非常小，一栋紧挨着一栋，窗户接着窗户，是典型的“握手楼”。楼内上层为户主和家人居住，底层面巷、临街以商铺形式出租，其余以住宿形式出租。

H村是一个典型的城中村。第一，从其村貌上看，村居的四周，几乎都是近十多年来的新建的高楼大厦，其中二十层以上高楼难计其数。村落就如是盆地的盆底，是成片的四至六层楼房。第二，居住的人多，并且以外来人口为主。常住人口才1754人，暂住人口就达到62000人，按其村居面积来算，每人所占的地面平均面积只有5.4平方米。是一个在人口数量上以外来流动人口为主，但在村社区经济社会结构上却以本地居民为主的一个特定社区类属。[2]街巷多，村内共有密如蛛网的街巷130多条，这些街巷，宽的约2-3米，窄的只有0.7米，有的根本无法通行。第三，“种楼”经济的发展模式。城中村在城市化过程中失去耕地，逐渐走上了一条“以地生财”的生存之路，即村民通过建私房出租，村集体通过建厂房、商铺出租物业。第四，管理结构混乱。2005年7月城市化后，H村改制为H村社区委员会，并且于2006年2月成立社区工作站，虽然在城市化改制后分别成立了居委会和股份合作公司，挂上了党支部、居委会、工作站、股份合作公司四块牌子，在建制上这四个组织的管理权限是清晰明确的，但实际操作上却是混杂不清的，居、站工作任务的最终落实，仍由股份公司承担着。因此H村仍然是四块牌子一套人马，村集体经济组织-股份合作公司在H村管理中占据支配和主导地位，居委会基本上是隶属于街道政府之下的“空壳”，也完全处于股份合作公司的附属地位。

（二）村集体自主改造的可行性分析

1、改造的经济利益驱动

2005年，XX区实行农村股份合作制改革，H村根据地方政府的制度安排，于2006年7月正式组建成立村股份合作公司。在公司内成立了董事会，董事长由原来的村委会党支部书记担任，总经理由原来的村长担任。于是，村股份合作公司开始正式成为村庄社会事务的实际管理者和集体经济的控制者和经营者。确保村股份公司快速发展和村集体经济的增长是董事长和总经理任期内的首要任务，相应地，作为市场经济的参与者和竞争者，村股份公司具有扩大资本积累的内在需求。与此同时，近年广东省正在实行产业结构调整，许多高投入、高消耗的产业从广东省转移到其它内陆省份，同时由于产业升级、劳动力工资水平上涨幅度过慢以及经济发展带动劳动力需求增长等因素的存在，珠三角“民工荒”愈演愈烈，这都对以厂房等物业出租作为主要经济来源的村庄集体经济的发展是不小的冲击。H村空置厂房开始逐渐增多，这使得村股份公司以往的“厂租经济”面临困境，不得不面临着集体经济发展模式的痛苦转型。

在严峻形势的“威逼”下，村股份公司不得不寻找新的经济增长点。能够成为H村的改造主体，通过城中村改造使集体经济获得增长，同时可以积累相关房地产开发的经验，成功实现股份公司的转型。这对股份公司来说的确是一举多得的好事。经测算，房地产开发将获得较高的利润。整个项目的总投资为110043万元，经初步测算，成本利润率为12.18%，房地产开发将获得较高利润，既能满足H村全体村民集中重建新村所需的住宅面积，不需要政府补贴，该项目能顺利完成。

从以上估算可以看出，H村的改造项目利润空间还是很大的，此改造项目若能顺利完成，一定能够增强股份公司的经济实力，同时又能对其物业进行优化。因此村集体非常希望能够成为改造的主体单位，进行自主改造。

在城中村的形成过程中，由于政府支付的巨额征地款、并留有集体经济发展用地，给村集体带来了一定的资本积累。H村股份公司现有总资产52116万元，拥有储备用地近29万平方米，公司现有物业总量25.3万平方米，其中厂房14.1万平方米，商铺7.3万平方米。股份合作公司年经济总收入（2011年数据，下同）5000万，总支出3400万元，村民每年每股可以分红8000元左右。一方面是庞大的资金和物质财富，另一方面却是公司和股民找不到投资渠道。股份公司曾经有闲置资金4700万元，却苦于缺乏项目支持，难以解决公司资金过剩的问题。因此，如何建立融资渠道，确立投资方向，使类似的投资困境不再发生也成为股份公司的当务之急。城中村改造项目可以成为股份公司和村民融资投资的对象，这对集体经济的壮大和村民的收益最大化都有着非常重要的作用。

2、村集体讨价还价的能力增长

1987年《中华人民共和国村民委员会组织法》的颁布，确立了村委会的法律地位和法人身份。村委会由村民直接选举产生，村委会是群众自治组织，而不是基层行政单位，村委会对村民负责而不对乡（镇）政府负责。这就确立了村民委员会具有决定村庄内部事务的权力，这种独立法人地位使村民委员会真正成为了“法人行动者”。

村民自治制度建立后，村民委员会成为现代意义上的法人行动者，经过民主选举，村委会就开始享有村民让渡的对村集体管理和支配村集体资源的权利。村委会的宗旨是为村民服务，帮助村民获得更多的利益。村委会作为村民自治组织有自己的利益和资源；在法律上，村委会可替代自然人的功能并能对其组织行为负法律责任。

2005年XX区撤村改制后，原村委会和经济发展公司的集体资产全部归入股份合作公司管理和经营，居委会则负责社区居民自治和服务工作。在人员配置方面，实行两套班子，一套人马交叉兼职。而社区员工队伍完全保留了原村委员会员工队伍，全部由股份公司聘用。原来的村长、现村股份公司党委副书记、副董事长兼任居委会主任。一个现代意义上的村集体产生了。村集体是一个双重法人身份的法人共同体：实行民主自治的居委会（政治共同体）和独立经营与管理的股份合作公司（经济共同体）。从理论上讲，居委会应当承担社会公共事务的管理职责，但从具体实践来看，居委会已经变成一个隶属于街道政府的空壳，只是听命于上级政府而不得不虚设的机构，这个居委会与城市的一般居委会有着本质的区别，在资源上根本不依赖于上级，即上级政府不投资，村干部也不从政府领取一分钱的工资[3]。因此，上级政府对作为政治共同体的村集体的控制极其有限，掌握真正话语权的权力机构是村股份合作公司（经济共同体）。村集体作为经济法人共同体的突出身份使得其对地方政府的依附关系也随之弱化。股份合作制度在借助着国家力量强化着村庄共同体的力量，正是由于其具有强大的民众与基层社会基础，它一旦内化为自身结构的一部分，便有可能成为抗衡与改造国家力量的源泉[4]。

根据法人行动理论，村干部是最终掌握村庄公共资源使用权的人。农村股份合作制改革，更加使作为股东利益代表的村干部更多考虑股东（村民）的福利而不是无条件地服从国家意志。因此，可以说，国家政权建设培育的法人共同体为村集体和政府讨价还价的能力增长提供了制度基础。计划体制下的“组织化动员”的制度基础已不存在了，村集体并不直接听命于地方政府的行政指示，地方政府用“体制内”方式动员“体制外”资源的能力明显弱化了。

3、新村落精英的治理能力增长

农村股份公司成立后，城中村的治理已由传统的村治权力模式变成了现代企业制度的运行模式。虽然股份合作公司的所有权和经营权没有真正分离，股东代表大会制度、董事会制度等现代企业制度还很不完善，但村集体和村民的关系更多地演变为公司治理模式下的公司与股东的关系。同时，城市化改制后，原先由村委会负担的清洁卫生、教育、文化、体育服务除学校转由政府承担外，其它部分还是由村集体经济股份合作公司承担，政府财政只有少量的经费划拨。在H村的改制方案中，凡是涉及经费开支基本上都要求股份公司全部或部分承担。H村本应由政府财政承担的费用主要有四大块：一是社区治安管理费用；二是社区环卫管理费用；三是社区部分市政公共设施的建设和维护费用；四是各级政府及有关职能部门下达到社区各项专项工作费用。每年股份公司用在这四大块上的费用就达一千多万元，而上级财政下拨的经费只有一百多万元。“公司办社会”的局面必然要求公司的赢利每年都有持续增长才可能维持公司的正常运转，股民的年终按股分红才能实现。在这样的背景下，乡村治理中的经济能人的重要性日益凸显出来。经济能人主要指那些在农村经济社会发展中能力出众、脑子灵活、快速致富的成功人士。凭借他们积累起来的经济实力和良好的个人魅力，经济能人在村庄社会内部不仅具有较高的经济地位，也享有较高的社会地位。

村民自治制度的实施为经济能人参与乡村治理提供了制度条件。经济能人可以依赖自身占据的社会和经济资源通过民主选举或者政治任命成为村庄社会的领导人。自上个世纪90年代以来，从广东等沿海发达地区实践来看，大量的农村经济精英转变为乡村社会的领袖，出现了带有鲜明时代特征的“能人治村”现象。经济能人管理村务的最大特点是，决策迅速、社会动员能力强、效率高，他们在农村经济建设和发展的过程中扮演了重要角色。

改革开放以来，在宏观经济环境和市场经济发展的影响下，越来越多的经济能人在中国农村社会中涌现出来。他们通过村民选举制度，被卷入村政舞台。民主制度的绩效，不仅体现在能够把优秀的人才选举出来，把村外的精英吸引回来，更重要的是体现在公共产品和公共服务取向的治理绩效上面，满足村民对公共服务的要求[5]。

三、村集体自主改造的实现路径分析

（一）引入项目管理加施工监理模式，提高村集体自主改造的可行性

对于村集体自主改造的模式，很多学者都有一致的看法，对村集体作为改造主体表示了诸如技术实力、经营管理能力等方面的担忧。例如，李俊夫认为在此种模式中，村庄集体经济组织—村股份公司是唯一的城中村改造建设单位，对于改造的全部工作都得独自承担[6]。这对股份公司的资金力量、技术支持以及企业的经营管理水平都提出了很高的要求，其恐怕难以胜任，因此会导致开发品质较低，而且难以实现城中村房产的最大开发价值。

当前大多数城中村股份合作公司主要是依靠物业出租为主要经济来源。案例中H村股份合作公司的经营方式就很单一，主要是利用集体土地兴建厂房、宿舍、商铺、综合楼等物业，经营收入以物业租赁为单一龙头，是个名副其实的“地租经济”与“物业出租经济”的村庄[7]。这种长期以来的集体经济运作模式决定了大多数城中村股份合作公司很难有非常强的企业经营管理能力，更谈不上房地产开发所需要的技术实力和管理经验。

笔者建议村集体可以采取项目管理加施工监理的模式，这既可以防止开发商的逐利行为和背约行为对城中村改造造成的风险，还可以不改变村集体为主体的自主改造模式。村集体和项目管理企业是一种委托和代理的关系。当然开发商如果愿意参加城中村改造，可以作为项目管理企业参与，但是与合作开发的角色完全不同。项目管理加监理模式，实际上是将项目前期各项工作与施工监理工作捆绑在一起，通过招投标形式，选定一家具备大型项目前期咨询工作经验的大型监理企业，整体承担此“项目管理+施工监理”捆绑式的任务。目前广州市猎德村城中村改造基本上采取了这种模式。

采用这种项目管理加施工监理的模式，我们可以发现，村集体作为业主单位，对于很多技术性强的事务都可以交给项目管理公司来做，还有一些诸如审批手续报批等事项也可以由项目管理公司协助完成，有效地解决了村集体在沟通方面欠缺的问题。

（二）村股份合作公司应引进优秀人才，打破自我保护机制

在城市化改制后，村改居社区仍保留了原有的员工队伍，并全部由股份合作公司聘用。由于过去农村集体企业就承担了解决村民就业的功能，因此，逐渐形成了公司员工队伍庞大臃肿、人浮于事、效率低下，甚至是因人设岗的现状。例如，在H村中，目前整个股份公司员工队伍多达460多人，其中原籍村民就占一半以上。非原籍员工基本都是层次较低的普通岗，管理层基本上都是由本村人担任，这样形成了三大矛盾：股东与员工双重身份的矛盾、解决就业与优化队伍的矛盾，原籍员工与非原籍员工差异待遇的矛盾。同时造成社区员工队伍整体缺乏竞争意识。这种现状充分显示出城中村的股份合作公司在强大的市场力量面前，仍然固守着内部保护机制[7]。当前股份合作公司发展的一个瓶颈问题就是人才问题，股份合作公司要培养自身内部人才，培养创业带头人，更要敢于引入外来优秀人才，要把“人为我养”的观念转变为“人为我用”，通过人才队伍的建设和发展来推动公司的发展壮大。在深圳市发展得比较好的城中村无不是采取在股份合作公司中引进专业精英人才的做法。例如，深圳城中村田厦村股份合作公司就很有创新意识，从社会上聘请专业人才和职业经理人。公司董事长郑稳棠致力于引进高端人才，不断培育公司的“智囊团”，促进企业向现代企业转型。股份公司应该通过引进优秀人才和人才队伍建设，为自主改造提供人力资源基础。

（三）全面实行政企分开，改变“企业办社会”的现状

村股份合作公司除了承担公司的经营发展管理职责外，还花了大量时间用于城中村的社会事务管理方面。在H村，村改居后在人员配置上仍实行四块牌子一套人马。支部书记、站长、董事长一肩挑，政企业不分，交叉任职，使得股份公司干部职责重叠，事务繁多，穷于应付，同时造成责权不明，效率不高，执行力不强。城中村的治安管理、环卫管理、部分市政公共设施的建设和维护费用以及各级政府及有关职能部门下达到村庄的各种专项工作费用，本应由政府财政承担，但这些社区管理和服务经费主要仍由股份合作公司承担，每年H村股份公司用在这些方面的费用就达1000多万元，而上级财政下拨的经费只有100多万元。

村股份公司作为城中村改造的实施主体，如果精力和资金过多地被放在这些社会事务上，对其资金投入和改造效率必将会产生不利影响，因此，为了提高村集体的自主改造能力，必须要全面实现政企分开，居委会和股份合作公司有效分割，人、财、物完全独立，使股份公司的全部精力能够转到公司经营管理上来，转到改造的中心事务上来，这将会大大提高改造效率。

（四）建立现代企业制度，真正实现所有权和经营权分离

村股份合作公司的制度建设还亟待加强完善，就目前而言，股份合作公司的股权和经营权没有真正分离，股东代表大会制度、董事会制度等现代企业管理制度很不完善，低效的宗族式经营、家族式管理还一定程度地存在。而且村股份合作公司董事会成员的选定当前仍沿用原村民委员会选举产生办法，三年一届。造成董事会成员无法专注于经营管理，而是忙于应付选举，用他们的话说就是“一年拉选票，一年去谢票，只有一年干工作”，而且受宗族关系、家族势力、小团伙、小帮派等因素影响，真正有能力的人很难进入核心决策层，即使当选了也很难不把精力转向应付选举。

作为公司法意义上的独立法人实体，股份公司应该向规范化、正规化的方向发展，使自己成为一个真正按现代企业制度进行管理运作和参与市场竞争的企业。应逐步形成较为完善的企业法人治理结构，逐步修订完善公司章程和各项经营管理。可以考虑建立专家顾问团制度，帮助企业理顺各种关系，建立健全现代企业制度，完善股东代表大会制度，完善董事会制度，完善公司的经营管理制度，真正使股份公司的所有权和经营权相分离，明确股东代表大会、董事会、董事长、监事会、总经理和股东的权利和义务，真正形成职责分明、运转协调、有效制衡的公司法人治理结构。目前来说，一是真正做到政企分开，股份合作公司的主要精力转到公司经营管理和发展上来，使公司成为真正意义上的独立经济共同体。二是建立一套有效的现代企业运营机制，明确企业的所有权和经营权，建立总经理负责制，总经理向全体股东和董事会负责。三是实行公司员工全员合同聘用制，明确股东身份与员工身份的区别，股东只是企业产权所有者之一，而员工必须对公司负责。四是健全公司内部的管理规章制度，用制度来管理企业、管理人。

[1][5]李俊夫.城中村的改造[M].北京：科学出版社，2004.

[2][6][7]蓝宇蕴.都市里的村庄：一个“新村社共同体”的实地研究[M].上海：生活·读书·新知三联书店出版社，2005.

[3]李怀.“城中村”改造中的地方政府、村集体与村民[D].博士论文，中山大学，2006.

[4]郭正林.卷入民主化的农村精英：案例研究[J].中国农村观察.2003，（1）.