德国外籍人融入问题及解决模式

□邓丽娟（广州市天河区委政法委员会，广东 广州 510655）

德国，或者说整个欧盟，对外籍人融入问题开始关注并加以研究仅仅是近十年发生的事情。在严格意义上说，德国所指“外籍人”是指有外国文化背景的人，既包括有德国国籍的外裔人士，也包括未获得德国国籍在德国生活的外籍人，这与我国按照户籍区分是否流动人员有一定区别。

外籍人流入德国主要集中在两个时期。二战后，德国大量引进外来劳工，一些外籍劳工在合同期满后留下来，成为二战后第一批外国移民。2007年，欧盟规定27国之间劳动力可以自由迁徙，从2011年5月1日起，德国和奥地利向波兰、捷克、斯洛伐克、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、匈牙利和斯洛文尼亚8国完全开放了劳动力市场。欧盟所有国家彻底相互开放劳动力市场成为现实，大量欧洲其他国家务工人员来到高福利的德国。

从20世纪90年代开始，在德外籍人社会融入问题引起关注。主流观点曾经认为，多元的文化历经数十年可以自然地融合在一起，事实却大相径庭。一方面，多达总人口15%的外籍人在大城市生活多年却自成一体，他们没有和主流社会相融入，而是在自己的原有文化体系内生活，保持自己的民族习惯，有些人甚至不会德语，外籍人生存技能和生活水平整体偏低。另一方面，德国本土人对素质低下的外籍人并不欢迎，30%的德国人认为1500万的外籍人是冲着社会福利来的，外籍人将降低德国人的整体生活水平和集体竞争力。前不久，德国总理默克尔关于德国构建多元化文化的努力“彻底失败”的言论使这一问题再度升温。

一、外籍人融入问题的性质和解决角度

“外籍人融入问题”表面上是文化、宗教差异的问题，实际上是部分人的基本权利问题——政府首先要解答外籍人在德国可以享受怎样的权利和应尽如何的义务。对待外籍移民的政策宽松程度决定了他们的生活状况，在一定程度上决定了外籍人的融入程度。究竟是“视异族为己类”、有福同享，还是设置高门槛，“为我所用”；是接纳多元的文化使其成为德国文化的一部分，还是让外籍人主动学习德国现有文化制度，融入德国主流社会，这些问题成为德国政府要思考的问题。

在政府与外籍人的关系上，依然是政府和纳税人的基本关系，这决定了政府的“服务”责任。德国政府秉承尊重人权和对种族平等保护的执政理念，遵守基本法和联邦法律、地方法律及欧盟相关法律的规定，为在德国合法工作6个月以上并依法纳税的外籍人提供应有的各种公共服务，包括基本的住房保障、最低劳动收入和受教育、参与文化活动的权利等。对“外籍人”的界定并不以国籍区分，表明政府的着眼点和出发点在于：为部分有相同历史背景和文化特点的纳税人提供应有的权益保护。

在我国一些大城市，同样存在流动人员的社会融入和接纳问题。城市经济建设需要外来务工人员的参与和奉献，有限的土地资源、生活空间和公共资源却又不能满足人口急剧膨胀的需要，大城市一方面制定政策吸引高素质人才来工作，另一方面还不能解决好外来务工人员的社会保障。近年来，户籍制度改革、积分入户、异地就读和高考、异地医保等政策相继出台，反映了时代发展的要求和政府在外来务工人员权益保护上的进步。但是现实中，按照户籍身份来划分同城居民，并享受不同的社会保障标准，实际上形成了城市中新的“二元制”社会。随着城镇化加速，外来人员如何融入所在城市是必须面对的重大社会问题。

二、德国外籍人管理的“立体式交通”模式

德国的交通体系非常发达和科学，在相同的空间轨道上合理设置了高铁、城市快运、地铁、有轨电车、公交汽车、出租车等多种交通方式，为有不同需要的人提供各种便捷的交通方式。在外籍人管理问题上，同样存在一个互相交错而各司其职的网络，政府依法履行责任和义务，警察局、移民局等专门机构协调运作，大量社会组织提供各类服务，学者和研究机构提出建议。

第一，政府加大财政投入，实施人性化管理。联邦、州政府每年财政安排一定的项目资金，用于安排外籍人的免费语言学习、外籍背景儿童入学教育、青少年保护等方面；大量的社会组织通过政府资金扶持从事各种社会事务性服务，外籍人是重要的参与主体和服务对象；柏林、法兰克福等大城市对新登记注册的外国籍人士提供价值不等的欢迎卡、交通优惠卡，鼓励外籍人及时登记注册；由于登记注册与个人银行账户设立、获得邮寄地址、申请最低生活保障等生活细节息息相关，主动登记率非常高，几乎不存在漏登记、逃避登记的情况。

第二，成立专门机构综合协调。除有专门的移民局管理外国人移民问题外，在警察局设立协调机构外籍人融合委员会，在警察和外国人之间搭起桥梁。该委员会吸纳有外国文化背景的德国人参加，通过与清真寺、各种外籍人协会保持畅通的沟通来加强与外籍人的对话，在处理和解决涉及外籍人的纠纷中扮演重要角色。

第三，社会组织收集民意、反映民声，提供公益服务。德国大约有100万个社会组织，外籍人往往是非常重要的服务对象之一。大量的社会组织为外籍人提供了妇女庇护、青少年行为矫正、参与社区事务建议、参加社区文化活动等方方面面的便利条件。例如柏林的“自由援助中心”，服务对象主要是服刑期间及刑满释放以后的罪犯，其中很大比例是外籍背景的18-22岁男性青年。该组织为其提供去暴力化辅导、过渡期住房安置、组建互助小组、引导与政府部门沟通等帮助。

社会组织在完成社会事务上具有非常突出的优点。不仅可以帮助政府减轻社会事务工作的负担，培养公民社会责任感，激发公民的能动性，并且，在运作社会服务事务方面比政府更具有效率，大大降低项目成本。德国各级政府每年都有许多资金用于社会福利项目，但这些项目不是政府亲自去做，而是采取招标的方式，让非营利社会组织去实施。

第四，学者和研究机构提出建议和倡导。一些研究机构和学者活跃在媒体、讲坛，通过倡议和建议等方式，影响政府和社会大众对外籍人融入问题的看法。海因里希·伯尔基金会主席西蒙·卡门斯女士曾是柏林州议员，一直力争为外籍移民争取权益，通过向绿党提供法律意见的形式，力图在立法上赋予外籍人更多的权利保障，降低准入的门槛。

三、德国模式带来的启示

（一）坚持以人为本、公平合理的执政理念

建设和谐平等的社会是任何国家和城市的共同目标。在经济迅猛发展的时期，更容易产生劳资对立、两极分化的情况。在我国，对于城市移民或外来务工人员而言，如果他们没有当地户籍，可能无法获得教育、医疗、住房保障等各方面的社会公共服务。现在，中国城镇化程度已经超过50%，但是社会保障体系只能覆盖有城市户籍的人群，大约有1.7亿城市移民没有得到均等化的社会公共服务，尽管他们也在为当地纳税。这一现象的产生有复杂的历史和社会原因，但从今天来看，显然有悖社会公平。在经济快速发展但两极分化严重的时代背景下，在被社会排斥的生活境况下，无当地户籍的外来人员不容易产生主人翁的责任感和义务感，对遵守社会秩序、维护城市环境等方面缺乏自觉性和主动性。他们转向各自抱团，遇到纠纷不愿意按照常规来解决，更愿意寻求激化矛盾、引起关注等方式达到与政府沟通和博弈的目的。因此，在某种程度上，经济发展必须兼顾社会公平，否则，势必以牺牲社会良好秩序为代价。

德国模式具有阶级合作的特征，其成功经验表明：与其放任外籍人生活在巨大风险中，不如为其撑开一把对付失业、疾病、无法受教育等问题的“保护伞”。加大政府在这方面的投入，会牺牲一些经济利益，但是换来稳定的生产环境和社会秩序，经济发展并没有受到影响。随着城镇化程度提高，进城务工人员的社会保障和社会公共服务均等化的问题将日益突出。德国经验启示我们，要在执政理念和施政策略上摆正经济发展和社会发展的关系，尊重人权、维系社会公平，加大对弱势群体的保护，了解外来人员需求，多做为民、惠民实事。要加大对社会公共服务领域的投入，使其覆盖更多的群体。政府需要“放下身段”，提供更多人性化服务，减少“家长式”管制，让流动人员登记成为获得社会福利、方便生活的通道，而不仅仅是单纯的义务和额外的麻烦。

（二）建立科学完善、可调可控的法律政策体系

德国是世界上最早建立社会保障体系的国家，人们常说“德国是一个社会的国家”，其经济模式有别于以美国为代表的完全市场经济，实行社会市场经济。这一原则赋予国家承担社会性责任：即保护社会弱者的责任。德国相继颁布了《劳动促进法》、《失业救济法》、《联邦家庭津贴法》等法律，形成了完备科学的社会保障体系。勃兰特总理时期5年间颁布了40多条旨在提高工人社会福利水平和扩大他们民主权利的法律、法令。任何月收入低于标准的人都可以依据法律享受规定的健康保险、社会救济，不论是德国人还是非德国国籍的人（通常需要居住半年以上并有纳税登记）。

为避免养懒人，按照权利和义务对等原则，公民可以享受的保障和救济与其本人缴纳税金的档次挂钩，一个工作时间很短的人，可能获得的救济很微薄，不可能依靠救济获得较好的生活条件；一个曾经有相当好的工作经历的人突遇困难，可能获得的救济和帮助则要大得多。社会保障不是大包大揽，而是根据个人经历和纳税情况设定救济和保障的标准。

反观我国现状，社会保障体系建立的时间不长，对各种情况研究不够深入，相应的政策还不是很到位。前段时间，媒体抨击大量廉价房、廉租房空置就是一个反例。我们应认真分析地区经济和社会发展情况，科学设立准入门槛，建立更完善更科学的政策体系，增强政策的可操作性，使对外来人员的社会保障达到经济承受能力与实现社会关照之间的平衡。

（三）培育和发挥社会组织的作用

德国的实践证明，各种非营利性社会组织可以成为政府管理和服务社会的重要帮手，人们各种各样的社会需求都离不开社会组织的工作。“登管分离”是德国社会组织管理体制的一个重要做法。德国政府认为，政府对社团就是负责登记，登记过后，其管理应当完全靠社团自己，政府不应过多干预。社团组织成立和获得政府财政支持方便简易，他们深入到社会细枝末节，对服务对象考虑周全、体贴入微，成为社会“微循环”畅通无阻的疏导剂。同时，政府对财政投入的社会组织申请项目管理非常到位，通常实行“全程参与”。例如每4周召开1次项目座谈会，了解工作进度，研究下一步做法；对于社会组织的经费支出情况过目检查，看是否符合项目目标；合同期间要进行考核评估；一般5年需要重新投标等等。

在外来人员服务方面，我国政府要大力推进职能转移，将城市社区的公共服务职能、社会慈善和社会公益等职能转移给社会组织；建议降低登记门槛，简化程序，结合社区建设，鼓励在场所、经费等方面对社区社会组织予以支持；应加大财政扶持，有意识地开展针对外来务工人员及其家庭的帮扶计划，通过政府购买，引导支持社会组织进入涵盖外来务工人员及其家庭的服务领域；从实际出发，培育社会组织开展个性化社区服务，引进有相同籍贯或文化背景的社工进入外来人员聚居的社区，使其将社区中福利性、公益性服务事项承接起来，以外来人员及其家庭为重要服务对象甚至主要服务对象，促使公共服务社会化、均等化可持续、规范化发展；加强宏观上的行业管理职能、着手制定监督管理社会组织的具体规则，确保社会组织胜任职能并能够承担起其对于公众的问责。