地方政务服务中心建设：问题与对策

□谭海波 姚迈新李兵龙（、五邑大学 经济管理学院，广东 江门 5900；、中共广州市委党校 文献信息研究中心，广东 广州 50070；、广州市广播电视大学 管理学院，广东 广州 5009）

20世纪90年代中后期，我国各地纷纷建立形式不一的政务服务中心（政务服务中心、行政审批服务中心等）。截至2011年底，我国31个省（区、市）共设立政务服务中心2912个。其中，省级10个，市级368个，县级2534个[1]。已初步建成实体大厅与网上大厅相得益彰、地方政府与职能机构交错配合的服务体系。政务服务中心在一个集中的地点为企业、公民提供行政审批、政务信息、便民服务，是一种作为政府整合职能而存在的形式和载体。政务服务中心在提高行政效率、规范政府行为、推动政务公开等方面取得了显著成效，体现了政府治理从管制到服务、从部门行政到整体行政、从封闭到开放的逻辑变迁。与此同时，作为地方政府自下而上的改革探索与管理创新。其“类矩阵式”的组织结构和一体化运作的管理模式下，不可避免地遭遇到一些深层次的结构矛盾和运作困境，深入分析我国在建设地方政务服务中心过程中存在的问题，并且提出有效的解决对策，是一个具有时代意义的课题。

一、政务服务中心的功能与绩效

（一）政务服务中心是集成优化行政审批资源的重要载体

我国传统行政审批体制属于一种碎片化的体制。一是审批数目繁多，涵盖了行政管理、经济管理、社会管理三大方面，涉及到几十个不同的政府职能部门；二是审批职能部门地域分散，几十个审批机关分散在不同的地点办公，增加了整合服务、提高效能的空间障碍[2]。政务服务中心将所有行政审批机关集中到一个地方，并按照行政审批改革的要求，对行政审批事项开展清理和整合，使行政审批事项的办事程序和环节实现了简化，并带来了并联审批、协同审批、网络审批等多个方面的制度创新。有利于打破传统政府模式下的部门主义思想，提高政府办事效率，减少企业和民众在不同地方跑审批的时间。

（二）政务服务中心是建设服务型政府的有效途径

各地政务服务中心非常重视提升政府服务质量，将方便群众办事作为服务目标，以“零差错、零距离、零投诉”作为服务的基本理念，紧抓规范政府行为及确立服务标准，制定出比较切实可行的服务标准，致力于形成程序合理、行为规范、及时便捷的服务机制[3]。依托政务服务中心，一些省级政府建立起“纵向到底、横向到边、覆盖全省”、遍布省、市、县、乡、村的五级政务服务体系，集中土地、城建、民政和计生等与群众息息相关的部门审批事项，为群众提供一站式服务。除此之外，各地政务服务中心还深入推进电子政务建设，依托现代信息技术，对政务服务流程进行优化再造，实行网上统一受理和申报。有的优化服务环节，采用云计算、二维码识别等技术手段，实现了办事全流程预约服务。为了更加方便企业和群众办事，有的还将手机、数字电视开发为政务载体，进行主动推送式服务。上述措施很好地体现了服务型政府建设的理念。

（三）政务服务中心是政务公开制度建设的展示平台

各地政务服务中心非常重视政务公开工作，将政务服务中心作为公开查询场所，依法受理和按期答复政府信息公开申请和办理政策咨询，借助于目录管理和政务公开平台建设，将各项行政办理事项的要素予以公开，并及时、准确和全面公开公众需要的信息。一些地方政务服务中心充分利用政务服务网站、移动通讯设备等技术支持，将按要求公开转变为按需要公开，为办事者查询审批事项的办事流程、办事须知、办事状态等提供方便。政务服务中心将政府行政运行的依据、内容、过程和结果全面向社会公开，并建立行政决策公开、行政权力运行和行政投诉受理处理等全方位并行的工作机制，有利于推进基层民主建设，把行政行为置于群众的集中监督之下，从而更好地保证了群众的知情权、参与权、表达权和监督权。[4]

二、当前我国政务服务中心建设存在的问题

（一）法律地位不明确

政务服务中心作为一种新生事物，仍然缺乏对其合法地位予以明确规定的法律条文和理论支撑。从法律渊源来看，目前政务服务中心的定位，主要是《行政许可法》第二十六条关于联合审批的相关规定，对是否应成立一个机构并没有明确的规定。地方政府从实践出发创设政务服务中心，只是对法律涵义的拓展[5]。首先，各地各级的政务中心从机构性质来看，还缺乏统一模式。据调查，一些政务服务中心属于行政性编制，另一些则属于事业单位参照公务员管理，还有一些属于事业性编制。这就导致怪现象的出现，即一些本属于公务管理的行政审批行为，却由事业型编制的政务服务中心工作人员以非公务人员身份在予以执行。其次，各地各级的政务服务中心被冠以各种各样的名称，分别有行政服务中心、行政审批中心、综合服务大厅和“一站式”审批中心等。尽管核心都在服务，但名称各异，职能侧重点也存在着偏差，最终也不便于对其进行准确的法律定位，更不便于上级政府部门进行宏观管理与协调。

（二）管理体制不畅顺

当前行政管理体制以“科层制”为理论基础，属于以具体公共事务为核心而形成的专业分工体系。在应对日益复杂的公共事务时，往往产生管理“碎片化”的弊端。政务服务中心的设计与建立，一定程度上就是为了革除这一弊端，并面向公众提供“一站式”的服务。但是，现实中政务管理的相关体制还不够通畅，例如，在横向层级的权力划分方面，职能重叠、责任归属不明确的情况还比较突出，导致“九龙治水”的现象屡屡出现，与此同时，由于政出多门、部门分割以及地域分割，经常出现政府部门“有利争功、无利推诿”的现象。当前进驻政务服务中心的机构、部门、项目难以协调，办事者来回跑、反复跑的现象并未根除。[6]

（三）缺少激励保障机制

政务服务中心作为地方政府自下而上的改革探索与管理创新。其“类矩阵式”的组织结构和一体化运作的管理模式下，交织和渗透着地方政府领导、政府职能部门、政务服务中心管理层、窗口人员等多元利益主体之间的复杂博弈关系[7]，尤其是职能部门的态度和行动策略往往决定运行机制是否顺畅。当前，怎么样来平衡职能部门与政务服务中心的效能、利益、权力、责任之间的矛盾，实现核心利益主体之间的激励兼容，仍是一个实践中的难题。此外，政务服务中心对窗口人员也缺乏有效的激励和保障机制。一方面，一些职能部门开始就对成立服务中心有抵触情绪，在选派人员时，并不按照要求选派骨干人员到中心，窗口人员得过且过的现象难以避免。另一方面，窗口人员的人事关系、工资关系、福利待遇、职务升迁一般仍在原单位，只是将组织关系转到服务中心，窗口工作人员身份的双重性弱化了其与原单位和中心领导层的联系和交流，窗口工作人员队伍的工作热情未得到充分的发挥。

（四）信息化水平有待提高

由于我国电子政务的建设在整体上水平不高，信息技术在政府业务流程整合与再造过程中的作用还未得到充分的发挥，尤其是网上行政审批的实践仍处于起步阶段。大部分地方政务服务中心没有建立起真正一网式、全程式的审批管理信息系统，行政审批事项并不能实现全程网上办理，需要企业和公众提交纸质申请材料，由窗口人员将审批结果录入信息系统。大多数政务服务中心网站基本上处于静态政务信息提供和发布的阶段，动态的政务处理以及与公众、企业的双向交流比较少见，在线审批服务方面功能弱小，各个审批部门之间的申报资料信息共享困难，缺乏有效的部门间信息互联互通和业务整体协同的工作机制，审批过程的并联运行和实时监控难以实现。这些都严重制约了中心网站功能的进一步发挥。此外，由于电子政务还没有深入民心，公众不习惯上网了解问题和办理业务，加上对中心网站宣传推广的力度不足，导致其公众知晓度偏弱，影响力低下，政务服务中心所提供的功能并没有发挥其应有的作用，造成了极大的资源浪费。

（五）配套改革相对滞后

首先，从政府职能部门和政务服务中心之间的关系来看，由于传统的政府职能部门之间的“条块”格局没有从根本上进行革新，没有整体地改变各职能部门传统的行政管理模式，政务服务中心虽然承担大量的行政审批或服务项目的办理工作，但仍然只是属于现有制度的补充成分，无法实现在人事权、财权等方面给部门行政模式带来结构性变革。其次，从整个政府的改革情况来看，我国服务型政府的建设和发展，还远远跟不上政务服务中心的建设步伐。由于管制型政府模式长期处于主导地位，部门主义思想、行政审批环节众多等依然困扰政务服务中心内部调控和协调功能。最后，从社会中介组织和公民参与的情况来看，还缺少吸纳社会中介组织和公民参与的有效渠道，在管制型政府模式中，公民和其他社会主体只是一个被管理的对象，社会公众对政务服务中心的批评监督权有待落实。虽然有些地区的政务服务中心已经将公民纳入监督体系之中，但考虑到有效的外部绩效考核机制的缺位，事实上在评价政务服务中心绩效和窗口服务方面，公民的作用还很不明显。

三、进一步完善我国政务服务中心的对策建议

（一）界定法律地位，明晰职能定位

首先，应当将政务服务中心确立为政府的行政机构，将其在审批制度改革中的权威性树立起来。政府要出台一系列的政策和管理制度，为中心开展工作创造有利条件，时机成熟时可制定《行政程序法》，将政务服务中心设定为政府的常设行政机构，提升其机构地位，从机构定位、岗位设置和人员编制等方面入手加强保障。同时，在目标考核、干部配备、单位排序、宣传报道等方面也把中心放在较重要的位置予以考虑。通过明确政务服务中心的法律地位，有助于对政务服务中心人员管理力度的增强，有效规范中心工作人员的行为，实现政务服务中心功能的充分发挥。

其次，在整个政府职能朝向服务民众方向变革的背景下，我国政务服务中心的职能定位应当予以拓展。由于当前很多政务服务中心是在改革传统政府模式下行政审制度的基础上建立起来的，因而服务于“行政审批”项目是它们的主要职能所在，特别是当政务服务中心的发展与“数字”政绩观联系在一起的时候，就带来了政务服务中心在发展上的“功利主义”色彩，在职能定位上过于追求“招商引资”，服务企业，尤其是大型企业，为它们提供优质的服务，比如开辟绿色通道、全程跟踪服务等，而忽视了向普通民众和中小企业提供服务的范围和质量，以至于政务服务中心朝着“庸俗化”的方向发展。当然，这并不是否认“中心”在改革行政审批方面所取得的显著成效，而是指新的历史时期，行政审批制度改革将不断深化，伴随行政审批项目的减少，政务服务中心应该致力于拓展自身的服务范围和功能，满足社会的不断上升的公共服务需求。

（二）健全管理体制，完善运行机制

首先，由于政务服务中心是地方政府自下而上开展的政府管理创新，当前在中央层面尚没有明确的主管部门（暂时挂靠中央纪委领导下的政务公开领导小组），在省一级建立政务服务中心的地区也只有安徽、广西、海南、四川等10个省，这种状况与政务服务中心的发展趋势以及本身的作用和效果是不相称的，而且在我国条块分割、职责同构的体制格局难以突破的前提下，这种群龙无首的状况代表着一种合法性地位的缺失，不利于中央对地方政务服务中心的统一指导和建设，也不利于地方政务服务中心在运作过程中同其他各职能部门的协调、监督等管理活动的开展。因此，在现有的政府管理体制下，一个可行的思路是建立正式的自上而下的垂直管理体系，在中央层面成立专门的领导小组，在省一级普遍设立的政务服务中心，加强自上而下的规划和指导，在某种程度上改变政务服务中心管理层的弱势地位，增加其在具体协调、监督过程中的博弈筹码。此外，政务服务中心管理层应吸收党委、人大、企业、民众多元监督力量共同参与，增强政务服务中心管理层协调和监督的权威性，为构建服务型政府的实践平台提供有力支持。

其次，政务服务中心要围绕“三集中”，高度重视“审管分离”体制的建立，将内设机构配置予以理顺，推动政府职能转变，促使政府集中于政策的制定和执行，实施管理流程科学再造，建立部门联动机制，在对现有工作流程进行客观诊断的基础上，实现进驻中心各部门政务服务的项目、内容及方式的有机结合，加强管理流程的串联、互联与并联，缩短办事环节，降低协调成本，确保流程便捷化、行为规范化、过程人性化、品质标准化，真正打造具有集中办公、流水审批、各自促进、合规高效等特征的“一站式”服务；与此同时，还要加强对社会中介组织的培育建设，不断提高社会团体、行业组织和中介机构的分类管理、自律能力及公共服务能力，让更多的社会中介组织能够成为政务服务的提供者，丰富和优化政务服务的内容及质量，实现政务服务提供主体的多元化。

（三）加强信息技术应用，提升电子政务水平

首先，将信息技术应用于政府公共管理，不断提升电子政务水平，体现了现代信息技术对传统政府服务方式和内容的深度革新。由于网络信息技术具有双向、交互式的信息系统，并具备强大的信息收集能力，在电子政务模式中，政府决策对信息的收集、加工分析和传播变得更加便利。一方面，信息技术加快了信息的传递，有利于政府组织层级结构的改变，使传统多层级的金字塔结构改变为扁平的网络化结构，并打破职能部门之间的条块分割，有利于实现政府信息资源共享和协同办公。另一方面，加强政府门户网站的建设，方便政府部门、公众、企业和其他组织之间的联结与沟通，有利于增强政府业务流程的公开性和透明性，并缩短政府部门与公众、企业和其他组织之间的距离，提高政府信息处理和反馈的速度。

其次，在政务服务中心的建设中，由于条块分割体制和部门主义观念的影响，各个政府机构热衷于开发各自为政的开发部门业务信息系统，不论在标准还是规范上，所使用的系统和应用技术都存在着高度的不一致性，这直接导致政府部门之间、各个应用系统之间无法实现信息的共享，间接导致社会公众、企业及其他组织只能在多个机构间和多个应用系统间寻找服务，并重复传递及利用基本相同的信息，极大地影响了公众、企业及其他组织的办事效率。由此可见，推行电子政务并不意味着原封不动、简单地将政府办公事务及流程等搬上网络，而是要借助先进的信息技术，科学地开发管理政府的现有资源，改进优化政府业务流程、工作方式，最终实现政府的工作效率、决策质量及廉洁程度的提升。[8]

（四）加强文化建设，提升人员素质

首先，要加强服务理念的培育。一是通过建立规范工作人员服务行为的规章制度来实现外部控制，比如首问首办负责制、工作人员服务公约、服务承诺制等；二是定期举行有关公共服务理念的学习班，对工作人员进行行政伦理、业务素质、公关礼仪等方面的教育与培训，激发行政人员在公共服务过程中自觉性的发挥。此外要加大对政务服务中心的宣传工作，通过报纸、期刊、电台以及内部工作简报广泛报道，或抓住具体行政活动中的个案来树立政务服务中心的模范人物以宣传公共服务理念的重要性，以及开展行政服务工作先进集体和个人的评比，唤醒中心工作人员良心和荣誉感，激发大家的工作热情。

其次，要积极探索有效的人员管理新机制。鉴于我国政务服务中心在人员构成和管理方面的“二元结构”并不会在短时期内消失。我国各级机构编制部门应当注意增加政务服务中心的编制，使不具有国家公务员身份的工作人员可以通过“调任”方式，获得国家公务员身份。各级政府政务服务中心自身应当建立合理的激励—保健机制，既要鼓励行政机关工作人员进驻政务服务中心工作，又要为其提供基本的权益保障和激励措施。凡到政务服务中心工作的，有获得适当经济补贴的待遇，并将其在政务服务中心的表现作为重要依据纳入晋升、奖惩的考核范围。此外，为进驻人员提供细致、周到、人性化的后勤服务，开展各种文化活动，强化绩效导向和竞争气氛，积极培养进驻人员的归属感和集体荣誉感，造就一批具有改革精神和公共责任感的高素质公务员队伍，共同打造高素质的服务型团队。

（五）推进配套改革，优化制度环境

政务服务中心建设要纳入法治政府建设、行政体制改革和服务型政府建设的整体视野中进行。首先要进一步打破部门主导立法的现状，扩大专家、学者和社会公众参与立法的比例，保证立法的中立性和公正性，推进立法权和执法权的分离，实现公共权力与部门利益的剥离，从而从根本上医治部门主义顽疾。其次，要进一步深化行政审批制度改革，取消和减少行政审批事项，激发市场和社会的活力，推动政府从管制型政府向服务型政府转变。再次，还要改革和强化公共收支和预算制度，实现权力与利益的分离，其着力点在于建设行政和执法零收费的政府。只有将行政和执法与收费和罚款合理分离，才能使有关部门真正为民服务，才能使部门和个人利益驱动权力的冲动得到有效约束，从而使政府变得清正、廉洁、高效，成为真正意义上的服务型政府，为政务服务中心良性发展提供更好的体制环境和制度保障。

[1][3]中国行政管理学会课题组.政务服务中心建设与管理研究报告[J].中国行政管理，2012，（12）.

[2]陈天祥.地方政府行政审批制度创新行为及其限度[J].中国人民大学学报，2012，（5）.

[4]王澜明.我国政务服务中心的建设和运行[J].中国行政管理，2012，（9）.

[5]姜晓萍等.我国行政服务中心的发展障碍与对策思考[J].中国行政管理，2007,（10）.

[6]刘熙瑞等.当前我国行政服务中心建设的问题与对策[J].国家行政学院学报，2006，（3）.

[7]何修良.行政服务中心运行的多重博弈分析[J].国家行政学院学报，2011，（5）.

[8]张锐昕等.行政服务中心：发展愿景、路径选择与趋近策略[J].吉林大学学报，2010,（5）.