政府公共服务法律建构的范畴研究

关博豪

（吉林大学 法学院，吉林 长春130012）

中共十八大报告《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》进一步强调政府为社会提供公共服务的理念，指出：“法治是治国理政的基本方式。要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究。……推进依法行政，做到严格规范公正文明执法。”“要按照建立中国特色行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。”表明政府提供公共服务是今后我国行政权行使的方向之一，也是我国行政执法和行政法治建设的目标之一。当然，就公共服务本身的概念来讲，它是一个相对中性的概念，然而，从建设法治国家和法治政府的角度来讲，政府公共服务应当被纳入法治的轨道，应当通过相关的法律规范来调整公共服务及其行为。近年来我国学界关于政府公共服务作了多角度的探讨，提出了诸多颇有价值的见解［·1］。本文则从另一侧面，选取政府公共服务法律建构的几大具体范畴展开讨论。

政府公共服务法律建构的范畴是政府公共服务法律建构的基本问题，我们对这个问题的认识必须克服以下两个误区：

第一是不能够将政府公共服务法律建构的范畴与政府公共服务的范畴等同起来。政府公共服务的范畴是就政府公共服务所涉及的领域而论的，政府公共服务所涉及的领域是非常广泛的，如公共设施、公共用品、公共环境等若干具体的领域，这些领域是政府公共服务法律建构所涉及的客体，但不是政府公共服务法律建构的范畴。当然政府公共服务法律建构的范畴不能离开政府公共服务的范畴，而政府公共服务法律建构的范畴则要比政府公共服务的范畴深刻得多。因为政府公共服务法律建构的范畴所涉及的是有关政府公共服务运作过程中的相关法律问题，而政府公共服务的范畴则是政府公共服务管理过程中所遇到的客观事物。二者的联系与区别在于：政府公共服务法律建构理解得越清，政府公共服务法律建构的效果就越好；反之，在我们对二者关系没有深入研究的基础上就对政府公共服务进行法律建构，其结果当然是不可靠的。

第二是我们不能将政府公共服务法律建构的范畴仅仅等同于政府公共服务中的立法行为。毫无疑问，在法治发达国家政府公共服务是需要通过立法进行规范的，而且有些国家有关政府公共服务的立法有了比较完整的典则，例如英国很早就制定了“济贫法”。而在笔者看来，政府公共服务的立法只是政府公共服务法律建构的一个部分，也就是说从深层而论，政府公共服务法律建构的范畴是一个包括立法、执法、守法、信法等若干法律行为的复合体。

上列两个方面的误区必须引起充分的重视和注意，因为如果我们依上列两个误区中的任何一则来认知政府公共服务法律建构的范畴都会犯形而上学上的错误。具体而论，政府公共服务法律建构的范畴包括下列几个方面。

一、政府公共服务理念建构的范畴

政府公共服务的法律理念在我国近年来的国家和政府政策性文件中反复被强调，如2012年《政府工作报告》指出：“实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益是以人为本理念的具体体现。要把保障和改善民生作为政府工作的重要任务。”在传统的法学理论中，人们将法律的最终规制力限定在行为方面，即法律所起的最主要的规制作用是对行为的规范和矫正。这个观点在许多法学流派中都处于支配地位［2］。笔者认为，这个论点虽然是正确的，但却是不周延的。因为法律除了对行为进行规范以外，还要对引起行为形成的思想观念起相应的作用，其对思想观念的作用也许不是以规制的形式体现出来的，但至少具有指导意义。正因为如此，许多国家的行政程序法中除了对政府行政行为作出明确规定外，还往往提到行政主体的观念和执法意识①例如《美国联邦行政程序法》第551条第一项规定：“本节所指行政机关系指美国政府各机关，而不论其是否隶属于另一机关，也不论其是否受另一机关监督。但不包括：（1）国会；（2）美国法院；（3）美国领地和属地政府；（4）哥伦比亚特区政府；（5）由纠纷各方的代表或由纠纷各方所在组织的代表组成的以解决纠纷的机关；（6）军事法院和军事委员会；（7）在战时战区或占领地的军管当局；（8）根据《美国法典》第12编第1738条、第1739条、第1743条和第1744条，第41编第2章，第50编附录的第1622条、第1884条、第1891条至第1902条及第1641条第2款第2项的规定行使职权的机关。”参见萧榕主编：《世界著名法典选编》（行政法卷），中国民主法制出版社1997年版，第1页。。在这一点上，我国似乎更加具有优势，这从我国相关的行政法典则中可以看到。

笔者注意到，《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政强制法》等在总则部分都提到了行政主体和公职人员的观念问题，或明或暗地要求行使行政权力的组织和个人在权力行使中要受正确的观念指导②例如《行政处罚法》第4条规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。”再如《行政强制法》第6条规定：“实施行政强制，应当坚持教育与强制相结合。”。到目前为止还没有一个完整的法律典则对政府公共服务进行规制，但是政府公共服务的理念已经有了相对公认的内涵，而且一些行政主体已经受到了这种观念的深深影响。从这个角度讲，将政府公共服务理念建构作为政府公共服务法律建构的范畴之一是有理论和实践依据的。而且这样的理念建构还可以以独立的典则形式体现出来，当它能够独立地存在时它就是一个独立的范畴。

二、政府公共服务体系建构的范畴

政府公共服务体系是就政府公共服务所涉及的服务内容、服务对象和服务过程中的规则体系等而论的。从这个角度讲，政府公共服务体系是政府公共服务法律建构范畴中的核心内容。2012年《政府工作报告》强调：“千方百计扩大就业……加快完善社会保障体系……大力推进医药卫生事业改革发展……全面做好人口和计划生育工作……继续搞好房地产市场调控和保障性安居工程建设。强化政府社会管理和公共服务职能。健全重大决策社会稳定风险评估机制和突发事件应急管理机制；实施安全发展战略，加强安全生产监管，防止重特大事故发生；深入开展打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品行动。增强食品安全监管能力，提高食品安全水平；加强和改进信访工作，健全群众利益诉求表达机制。加强法律服务和法律援助。严密防范和依法打击违法犯罪活动，保障人民群众生命财产安全。”可以说为政府公共服务提供了一个指导性的范围。

我们认为，政府公共服务体系可以有两个视角，一个是存在于社会机制中的视角，就是我们从社会管理的角度出发对政府公共服务体系进行认知。在一个国家，整个社会机制包括社会秩序、社会过程、社会关系、社会利益等若干内容，公共服务体系既与社会过程、社会关系有关，也与社会利益有关，当然最为核心的内容是有关的社会利益。也就是说，社会利益是政府公共服务的决定因素。我们知道，社会利益是社会公众在与政府发生关系时欲获取的利益，反过来说，社会利益对于政府而言就属于一种不利益。政府公共服务就是从这种不利益中推演出来的。由此可见，政府公共服务体系从社会学层面来看是以社会利益为中心的。另一个是存在于法律机制中的视角，是以宪法及其他公法有关社会福利、社会救助、公民权利等为内容的。我们知道，我国宪法规定了政府的社会救助义务，规定了公共主体的社会福利权，更为重要的是规定了公民权利的相关范畴，在这些权利范畴中明确了政府进行服务的义务。但是宪法和相关的公法典则对社会利益和公民权利的规定，是从相关主体的权利出发的，而不是从行政主体的义务出发的，这样即便有公共服务的行为，也难以说有公共服务的相应体系。这表明无论是社会机制下的公共服务还是法律机制下的公共服务，都还是相对碎片化的，由此，公共服务法律体系的建构就必须使这些碎片化的东西成为一个体系，这就构成了政府公共服务法律建构的第二个范畴。

三、政府公共服务主体建构的范畴

上面已经指出，政府公共服务还是一个相对抽象的概念，这种抽象性反映在政府公共服务的多个层面上，也就是说政府公共服务的概念、范畴等是相对抽象的。中共十八大报告指出：“提高社会管理科学化水平，必须加强社会管理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设。改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。完善和创新流动人口和特殊人群管理服务。”说明政府公共服务的主体也是一个相对宽泛的概念。首先，政府公共服务中的政府究竟具体指的是谁，我们不得而知。其次，除政府以外的组织是不是能够承担公共服务职能。基于此，政府公共服务法律建构的第三个范畴就是对政府公共服务的主体进行法律建构的范畴。例如，我们可以对政府公共服务中的“政府”作最广义的解释，即把立法、行政、司法等国家权力主体以及其他提供公共服务的社会单位，如学校、医院都纳入到政府公共服务的范畴中来。再如，我们可以对政府公共服务中的“政府”作广义的解释，就是在上述范畴中将立法和司法排除以后的主体范畴。又如，我们可以对政府公共服务中的“政府”作狭义的理解，就是公共服务的主体只包括政府行政系统，也就是说，只有当某一个行政主体具有主体资格时才算是公共服务的主体。

当然，我们还可以作出别的假设，可以根据我国社会和行政法治发展的需要将政府公共服务主体作类型化的处理，通过这种类型化的处理对不同主体承担公共服务的内容和强度作出不同的区分。至于究竟对政府公共服务主体怎样进行建构是需要进一步探讨的，但不能否认的是，政府公共服务主体的建构是政府公共服务法律建构的另一重要范畴。

四、政府公共服务对象建构的范畴

政府公共服务的对象若从抽象层面上框定似乎是很明确的，就是公众和相关的社会主体。但是，就政府公共服务的运作和实施而言，它必然存在于不同的领域、不同的服务类型之下，每一个领域、每一个服务类型都有不同的受益主体。这表明公共服务的受益主体是一个非常复杂的问题。毫无疑问，哪怕是号称为“福利国家”的西方发达国家在公共服务的对象确定上也是有所选择的。换言之，有些主体可以接受公共服务，而另一些主体可能无权接受公共服务；有些主体可以接受这样的公共服务，而无权接受那样的公共服务。笔者注意到，有些国家往往用严格的标准来限定服务对象①例如韩国1999年制定的《国民生活基础保障法》就规定了其适用对象是“包括无抚养义务者或即便有抚养义务者但无抚养能力或不能得到抚养者，收入认定额是最低生计费以下的人”。参见［韩］金东熙著：《行政法》第2卷，赵峰译，中国人民大学出版社2008年版，第270页。，这样在它们的政府公共服务法律建构中，服务对象的建构就成为一个基本范畴。由于我国受政府能力、市场条件、国家财力等的限制，在政府公共服务对象的确定上应当更加严格，而这就决定了政府公共服务对象的建构在我国同样是一个独立的范畴。

［1］刘厚金.我国政府公共服务的体制分析及其路径选择［J］.上海行政学院学报，2011，（1）；彭宗超，庄立.中国地方政府公共服务竞争力相关概念探析［J］.中国行政管理，2008，（5）；沈荣华.关于政府公共服务体系创新的思考［J］.学习论坛，2008，（5）.

［2］［英］丹尼斯·劳埃德.法理学［M］.许章润，译.北京：法律出版社，2007:130.