中国房地产税改革取向研究

赵惠敏，李　琦，王晨旭

（1.吉林财经大学税务学院，长春130117；2.长春市国税局，长春130022）

中国房地产税改革取向研究

赵惠敏1，李琦1，王晨旭2

（1.吉林财经大学税务学院，长春130117；2.长春市国税局，长春130022）

摘要：自中共十八届三中全会提出“加快房地产税立法并适时推进改革”以来，房地产税成为社会的热点和焦点问题。房地产税制度设计是一种零和博弈，即民众缴纳房地产税的个人损失即为政府收入。当前我国房地产税的首要功能应定位于筹集地方财政收入，依据民众房地产税收实际负担能力和地方政府基本公共服务职能，寻求政府与民众对房地产税的意愿契合度。政府应厘清租、税、费界限，理顺房地产收入分配关系，合理调整房地产税费结构，适时开征保有环节房产税，增强地方政府财政自给能力，建立房地产税制改革长效机制，构建政策支撑体系，营造适宜房地产税改革的制度环境。

关键词：零和博弈；房地产税；目标定位；制度设计

自中共十八届三中全会提出“加快房地产税立法并适时推进改革”以来，房地产税成为社会的热点和焦点问题。加拿大西安大略大学终身教授徐滇庆（2013）有关征收房产税的民意调查显示，大多数人不赞成征收保有环节房产税。［1］专家学者对此存在较大争议，安体富（2012）积极主张征收，但要保证不增加一般民众的负担。［2］许善达（2011）从房产税属于对存量所得征税的角度，反对扩大房产税试点和征收保有环节房产税。［3］William Fischel（1992）从理论和实证两方面论证了财产税是受益税，指出财产税制度结合了城市土地利用“分区”和“用脚投票”原则。［4］Zodrow George R（1984）认为资本要素承担了税收的平均负担，对资产征税扭曲了房地产市场的供需和地方财政决策。［5］房地产税涉及千家万户，牵一发动全身，我国正处于经济转轨、矛盾多发且易激化时期，GDP增长与收入差距拉大、房价飙升同时并存，房地产税改革对我国经济社会发展影响深远。本文从民众和政府二维视角，分析现行房地产税存在的问题，探究我国房地产税改革取向。

一、我国房地产税在制度设计上的缺失及各方利益博弈

房地产税制度设计是一种零和博弈，博弈主体为民众和政府。民众期待的收益是个人可支配收入最大化，政府提供的公共产品及服务丰富且令人满意，而政府期待的收益则较复杂，包括组织充裕的收入、提高地方官员政治晋升机会的GDP增长、地方政府及其官员在公共管理中的预算最大化；博弈结果是政府与民众意愿达成均衡，即民众缴纳的房地产税能够满足地方政府基本支出需要；博弈规则是房地产税制度。但目前我国房地产税在制度设计上存在问题。

定稿日期：2014－07－08

（一）房地产税制度存在缺陷

1950年至今，政府发布有关房地产税的《实施细则》、《条例》、《暂行条例》、《决定》十余项，房地产税经历了税种的设立、取消、合并以及恢复等多个阶段，目前有房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、契税、印花税、营业税、城建税、个人所得税、企业所得税等十余个税种。从政府发布房地产税政策的历程可以看出，政府一直在推进房地产税制度改革，但至今没有实质性的突破，房地产税仍存在诸多问题。

1.房地产税制度陈旧，已不适应经济发展。现行房产税制度源于1986年国务院发布的《中华人民共和国房产税暂行条例》，当时规定向全国内资企业和国内居民开征房产税，但规定对个人拥有的非营业性房产免税。当前我国面临经济转型，房地产产权格局复杂，城乡二元结构与房地二元结构并存，住房产权制度残缺，房产税已不适应经济发展需要。而1987年、1988年和1994年发布的《中华人民共和国耕地占用税条例》、《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》、《中华人民共和国土地增值税暂行条例》都有严重的迟滞，征税标准过低、忽略土地差别，起不到抑制滥占、滥用土地的作用。

2.房地产税负结构不合理，无力调控房地产市场。我国目前房地产税主要集中在房屋的流转环节，征收营业税、城市维护建设税、土地增值税、契税、印花税、所得税，税种多且税负重；而保有环节只征收房产税和城镇土地使用税，税种少且税负轻。从2011年1月国务院批准上海、重庆启动的个人住房房产税改革试点情况看，其征税环节仍旧集中于房屋销售环节，计税标准与帀场价值脱节，使得保有环节税负依然偏低，未达到调控存量房产目的。保有环节税种缺失，致使投资者囤积房产，房价飙升远远超出民众住房支付能力，投资者赚取房产升值的高额收益，拉大了贫富差距；投资性房产空置，不利于资源优化配置。

3.房地产税征收范围狭窄，难以组织地方收入。2009年政府宣布废止《中华人民共和国城市房地产税暂行条例》，对内外资企业和个人统一征收房产税，实施范围限于城帀、县城、建制镇和工矿区，主要是对从事经营活动的房产征收，沪渝试点的房产税征收范围仅限增量房产和部分高档存量住宅，税率过低且级次过少，未能对民众收入分配进行实质性调节。随着城市化进程的加快，城乡基础设施差别将逐步缩小，乡镇企业日益繁荣，而我国房地产税尚未覆盖农村非农业用地及农村住房，征税范围窄、免税范围大，且税额标准低、税负不公平，难以发挥地方政府组织收入的职能，不利于地方培育税源、增强财政自给能力。

（二）民众与政府在房地产税设计中的博弈

1.民众的意愿。民众具体划分为“有居住需求的民众”即无住房者或有改善住房需求的有房者和“非居住需求的民众”即不需要购买住房自用者，或只是用于投资、投机的购买者。对房产持有者征税，将一部分投机或投资的房产购买者挤出市场，平抑房价，成为民众最直接的呼声和要求之一。我国社会两极分化越来越明显，收入分配差距扩大、贫富差距悬殊。在人口不断增加的情况下，房产己经成为一种稀缺资源，多占多征税、少占少征税是缓解两极分化、缩小贫富差距的重要手段，是民众意愿之二。而非居住需求的民众从改善居住条件、提高生活质量方面，对住房提出更高的要求，如交通便利、基础设施齐备、公共环境安全、教育资源良好、医疗卫生条件优越等等，对地方政府提出更多的公共服务需求。他们希望通过缴纳较少的税来换取政府公共服务水平的提高，使房产保值增值。民众一方面寄期望于房地产税达到上述诸多目的，但同时又希望不增加税负，即自身不交税或少交税。

2.政府的需求。政府希望一项政策出台能达成多重目标，除了平抑房价、调节收入分配，还希望能摆脱目前对土地财政的依赖，满足地方财政支出需要。与所得税、流转税等税种相比，房地产税具有收入来源相对稳定的优势，能够增加地方政府收入，并提高地方政府公共产品供给效率。土地出让金收入一直是地方财政的有力支撑，房地产业营业税和建筑业营业税的大幅增加，对地方税收增长发挥了重要作用。地方财政收入对房地产业营业税的高度依赖，会随着增值税的扩围而逐步丧失；非税收入已成为地方财政“增收挖潜”的重要渠道，但其来源的不规范使其增长具有明显的不稳定性。这些制约因素，都对如何加快地方财政收入的平稳转型和增强调控功能带来了严峻的挑战。在房地产税改革博弈中，政府除了要达成上述目标以外，还希望一项政策出台的成本在可控范围之内，希望房地产税改革中涉及的政治成本、社会成本、经济成本越小越好。在保持现有税负水平下，可以通过调整不同征税环节来获取满足地方政府职能需求的基本收入。［3］

二、我国房地产税改革的价值取向

房地产税改革取决于政策制定者——政府和政策作用对象——民众，两个参与方的意愿和需求的契合程度。政府与民众意愿与需求不同，双方利益博弈的均衡点能否达成，是房地产税改革成败的关键所在。

（一）房地产税改革目标定位

税收目标是政府制定或改革税收政策所期望取得的效果，是政府价值观的集中体现。房地产税改革目标定位，直接关系到房地产税改革方案的制定，关系到房地产税制要素的选择。我国房地产的自然属性和经济属性与市场经济发达国家相同，即房地产可以作为消费品用来居住，也可以作为投资品用来升值，具有财产性质和财富象征。当前，我国房地产还承载着特殊的社会属性和政治属性，即在满足人们基本生活需要之上，成为一个衡量社会生活水平的标志，衡量社会保障状况的标准，直接影响社会稳定和国民福祉；房地产政策代表不同阶层的利益分配，影响不同群体的利益关系，直接关系到国家的政治稳定与经济发展。房地产的特殊属性决定了政府制定税收政策应具有综合性与前瞻性。［6］

房地产税理论研究历史久远。亚当·斯密指出，土地及其产出物都应是财产税的征税对象。马歇尔认为，对土地改良物征税是一种有偿税。蒂布特认为，财产税是公共服务的价格。［7］我国房地产税收是一个汇集资源税（城镇土地使用税、耕地占用税）、所得税（企业和个人所得税）、流转税（营业税）、财产税（房产税、契税）四大税系、由多个税种组成的税收体系。但从本质上讲，房地产税是一种以房屋为征税对象征收的财产税，是民众住房产权被保护付出的代价。回溯房地产税本质属性，结合我国当前经济发展水平及财税体制改革进程，应将房地产税改革目标定位为：首先是筹集地方政府财政收入，其次为调控房地产市场，最后为调节贫富差距。三个目标相互协同，并根据现实情况进行权衡。［8］

（二）房地产税改革路径选择

1.综合测算民众房地产税负水平，规范房地产税费体系。客观测算民众综合房地产税负水平是开征保有环节房产税，弥补地方财政收支缺口的前提条件。［9］我国房地产税负总水平整体偏高，由2001年的9.53%增长至2013年的36.7%，增幅达285%，12年间超过全国宏观税负水平11个百分点，房地产企业向政府交纳的税收占其总成本达26.06%，占总销售收入的14.21%，开发环节还需缴纳地方政府部门费用合计40余项，占房产价格的30%～40%。［10］开发商缴纳的各种税费最终必然要转嫁给消费者，由广大居民承担。民众房地产交易环节税负较重，2001年至2011年房地产市场流转环节的平均税负水平大致在17%左右，占房地产税收总收入的88.45%，保有环节税负水平最高仅为0.4%。［11］具体情况详见表1、表2。

民众房地产税费负担沉重，根本原因是租、税、费界限不清，项目混杂，因此必须厘清租、税、费界限，理顺房地产收入分配关系。我国目前实行的“批租制”是用地者向国家购买一定年限的使用权，这种制度，不利于房地产税对房地产市场进行调控。遵照“租税分离”的原则，实现“明租”、“正税”、“清费”。在保持房地产总体税负水平不变的情况下，摒弃不可持续的土地财政模式，实行土地年租制，明确国家向土地使用者收取地租的行为，即对土地出让金扣除土地征用费、拆迁费、开发费以外的净收益部分，改为向土地使用人在使用年限内按年度收取土地年租金，取代现行城镇土地使用税和耕地占用税；正税是完善房地产税制体系，发挥房地产税调控功能，对拥有多套住房的人征收较重税收，即使房价因刚性需求不降低，也能够增加投资者的持有成本，迫使其通过出租房屋获取租金收入，在一定程度上降低了房屋空置率，提高房产资源使用效率；合理调整房地产税费结构，加强房地产收费法制化管理，清理各类重复收费，取缔不合理收费，避免以税代费或以费代税，在不增加纳税人总体税负前提下，重新调整房地产税负在不同环节的分布结构。［12］

表1　房地产税费在总成本、总支出和销售收入中的分布　　　　　　　　　　　单位%

表2　2007年－2013年房地产税负和宏观税负情况

2.开征保有环节房产税，扩大地方财权财力。从国外经验来看，大多数发达国家地方财政收入主要来源于房产税，房产税占地方税收收入的比重普遍达到45%［13］，而我国房产税占地方财政收入比重2013年仅为2.25%，占地方税收收入比重为20.2%，地方政府组织收入能力弱，难以满足财政支出需要（见表3）。但是，我国存量房数量巨大，潜在税源充足，因此，政府应扩大房产税课税对象范围，对城市居民拥有第三套及以上的房产普遍征收保有环节房产税，取消个人非营业用房房产免税待遇。中央政府统一制定标准税率范围，地方政府需要综合考虑本地税基大小和地方政府财政支出规模选择合适的税率，应使房地产税总收入不高于改革前的税费总水平；实行差别税率和累进税率相结合，对高档住宅和多套住宅实行累进税率，打击房地产投机行为，合理配置土地及房产资源，提高保有环节房产税税负水平，使其成为房地产税制体系的主体税种，增强地方政府财政自给能力，同时，降低流转环节房产税税负水平，避免民众承担大量在交易环节转嫁而来的税负。这样，既能保证民众总体负担不增加或少增加，又能在一定程度上缓解实行土地年租金，减少地方收入的问题，逐渐摆脱对土地财政的依赖。完善地方税体系，实现财力与支出责任相匹配、财权与事权相统一，从根本上解决因分税制不彻底而造成的地方财政困难及各级财政矛盾突出问题。［14］

表3　2007～2013年房产税占地方财政收入的比例

3.建立房地产税改革长效机制，发挥调节收入分配功能。在对城市居民普遍开征保有环节房产税之后，适时扩大房地产税征税范围，对城乡企业与居民普遍征收房地产税，合理配置、集约使用自然资源，增加地方财政收入，缩小社会贫富差距。从公平的角度看，房地产税是那些享受较多政府优质服务的居民理应付出的补偿，是对社会存量财富课税，具有直接税的性质，可以弥补所得税的缺陷，发挥调节收入和分配财富的作用。［15］迅猛扩大的高收入群体选择房地产投资，又为遗产税的开征提供了充足的税源。适时开征遗产与赠予税，配合房地产税的征收，降低房产预期收益，减少房地产投资需求，可以抑制房地产投机行为，有效控制房价，解决地方政府的财政压力。［16］遗产与赠与税对接受赠与或继承而获得房地产的纳税人课征，又将弥补无偿转让房地产环节税收调节的缺位。健全房地产税收政策体系，既能实现政府与民众博弈双方利益平衡，又能有效调节财产分配，减缓社会贫富两极分化问题。

（三）房地产税改革支撑体系构建

由于我国房地产税法律层级低，民众普遍缺乏对房地产税清晰完整的认知，收入差距的扩大及较重的房地产税费负担、政府低质低效的服务，加剧了民众对当今社会的不满程度，直接影响到民众对政府的认可。在社会法制尚不健全、民主化程度不高、税收征管措施乏力、惩罚力度不够的环境下，可能会导致民众纳税遵从度下降，甚至产生不遵从行为。［11］因此，构建房地产税改革支撑体系，对推进房地产税改革至关重要。

1.健全住房法律法规体系。国家制定系统、完整的住房基本法，引导住房合理消费，依法规范房地产市场交易行为；提高住房法律层级，增强住房法律权威性；尽快推进房产税立法，为房地产税收征管提供法律保证。地方政府在基本法律体系下，出台房地产规章制度，完善住房法律监督和执行机制，提高房地产执法效率，抑制房地产投机行为，遏制住房囤积现象，制止房地产交易牟取暴利，堵塞房地产收益流失的漏洞。

2.明晰产权管理体系。建立统一的房地产产权登记制度，实行房屋和土地产权证书合一制度，统一部门管理，统一登记信息，统一登记内容，统一登记程序；推行财产实名登记制，建立健全个人住房产权保护制度，遏制各类房地产市场的私下交易，打击房地产市场违法违规交易行为，增强房地产税征管的有效性和严肃性。

3.规范房地产评估体系。完善房地产评估法律制度，制定科学的评估人员行业准入标准；改革现有评估机构，实现房地产评估行业的征评分开；明确并规范政府与中介机构之间的责、权、利关系，提高评估行业的工作效率和工作质量；构建房地产评估信息系统，整合和利用国土资源、城市规划、房地产管理等部门的数据；设立专业部门来负责录入、储存及数据库维护，实现信息和管理资源的共享。［17］

三、结　论

房地产税改革是公共政策制定问题，是我国在经济转型期房价高涨和贫富差距拉大状况下政府与民众之间的利益博弈过程。房地产税改革成功与否，关系到社会稳定及经济发展，关系到中央和地方财政关系的合理调整。本文从民众、政府两个维度，寻求能够满足民众和政府双方意愿的契合点，以期为房地产税改革提供理论依据和实践指导。具体结论如下：

第一，房地产税具有筹集地方财政收入的功能。从房地产税起源，分析房地产税具有的客观内在属性，明确当前我国房地产税的功能定位，选择与之相适应的目标模式，为政府制定公共政策指明方向。地方政府的基本职能是提供满足地方民众需求的公共产品及公共服务，发挥房地产税的聚财功能，可以改变我国存在多年的各级政府间财力与事权扭曲的格局，是房地产税制改革的最优选择。

第二，现阶段政府与民众意愿不一致是房地产税改革的羁绊。民众希望政府能够尽快平抑房价，缩小贫富差距，或实现资产保值增值而不增加税负；地方政府面临的主要挑战是寻找与其职能相匹配且能为其筹集充足收入的财政工具。无论是从理论研究还是从实证分析来看，科学测算居民综合房地产税费负担，理顺房地产收入分配关系，是房地产税改革的重要环节。

第三，根据房地产税改革目标，协调各功能之间的关系，分阶段实施改革。首先，开征保有环节房产税，对城市居民住房普遍征税，实现房地产市场各环节税负结构调整；其次，扩大房地产税征税范围，对农村企业和居民住房普遍征税，实现房地产税征税范围扩展；再次，在对个人所得实行分类综合征税的基础上，适时开征遗产与赠与税，弥补房地产转让环节税收调节缺位，构建体系完整、功能突出的房地产税收制度，是房地产税改革的核心内容。

第四，房地产税是一个既关乎经济、又关乎社会和政治的问题，是一个既涉及政府又涉及民众的问题。［18］适当的路径融合和改革进程本身并不能保证房地产税改革成功，政府应构建房地产税改革政策支撑体系，加快推进房地产税立法进程，营造适宜房地产税改革的制度环境，这是房地产税改革的基本保障。

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责任编辑：惠风明月

作者简介：赵惠敏（1965－），女，吉林榆树人，吉林财经大学教授，博士生导师，主要从事财税理论与实务研究；李琦（1971－），女，吉林白城人，吉林财经大学税务学院副教授，主要从事财税理论与实务研究；王晨旭（1973－），男，吉林白城人，长春市国税局副处长，主要从事税收实务研究。

基金项目：吉林省社科规划项目（项目编号2014B162）

收稿日期：2014－06－05

中图分类号：F810.42

文献标识码：A

文章编号：1005－2674（2014）09－075－06