新杭镇经济发达镇试点改革的思路和实践

● 徐 鸣 卢 健

新杭镇经济发达镇试点改革的思路和实践

● 徐 鸣 卢 健

2012年4月，安徽省选择新杭镇作为8个经济发达镇行政管理体制改革试点之一。新杭镇是安徽省广德县（中央编办确定的省直管县试点单位）的一个建制镇，地处苏浙皖三省交界，总面积323平方公里，人口约8万，“十一五”以来综合实力始终居安徽省乡镇前五强，经济发达镇试点一年多以来，广德县积极探索“一主三辅”的“1+3”改革模式，着力将新杭镇打造成为全省城乡一体化的标杆、体制机制创新的示范。

一、坚持“三个打破”的原则，注重改善机构

针对乡镇机构设置和人员配备与当前行政管理及公共服务需求不匹配的突出矛盾，广德县大胆创新，坚持“三个打破”，积极探索实行职能有机统一的乡镇大部门体制，努力构建与经济发达镇经济社会发展相适应的机构设置综合、管理扁平高效、运行机制灵活的新型基层政府管理体制。

一是打破行政事业类别。打破原有内设机构和事业单位的区分，整合并综合设置现有行政、事业机构，保留人员档案身份不变，实行统一使用、分类管理。将新杭镇原有的38个机构整合设置为党政综合办公室、农业农村发展局、财政局等10个职能部门（两办七局一中心，另挂牌4个、派驻4个)。现有机构比改革前减少了20个，有效解决了职能交叉的突出问题，进一步增强了服务经济主体和城乡居民的能力。如改革前，群众建房须到镇规划和国土两个部门办理相关手续，现只须到规划与国土资源局一个部门就可办理，提高了效率。

▲ 新杭经济开发区新貌

二是打破条块限制。除国税、公安、工商、地税等机构外，财政、安监等11个派出机构纳入乡镇的综合职能机构。如将原县财政局派驻的新杭财政分局调整为镇财政局，县安监局、环保局派驻的新杭安监分局和环保分局调整为镇安全生产和环境保护局。对人员管理实行“条块结合、以块为主”的办法。将垂直管理部门的派驻机构主要负责人纳入镇政府年度考核，进一步强化属地管理权限；对空缺编制补充人员由新杭镇统筹安排，允许在全县公开选调或向社会公开招聘，并纳入新杭镇统一管理。通过改革把垂直管理与属地管理相结合，整合各方面力量，做到了资源互补共用、组织网络共享、思想教育共抓、干部队伍共管，增强了新杭镇统揽镇域经济社会发展和推进各项事业建设的能力。

三是打破传统思维定势。为彻底改变过去乡镇机构改革“改名字、挂牌子”、仍按原体制运行的模式，将职能重叠、交叉机构进行整合，被整合的部门一律暂停主体活动，职责与相关办、局整合归并，推行扁平化、高效化管理；广德县只核定新杭镇行政和事业编制总数，不核定职能机构的具体编制数，充分下放权力，由新杭镇根据实际工作需要自行灵活设定岗位数。同时，坚持灵活性与原则性相统一，收缴封存被整合单位的原印章，重新刻制新机构印章；建立健全新旧公章管理使用制度，对申报项目等确因工作需要使用原公章的，在严格履行规定的程序后方可使用。

二、推动下放管理权限，提升服务效能

广德县整合面向民众和企业的行政服务资源，将政府及部门的政务服务项目和受委托行使的行政许可、行政审批服务项目纳入基本公共服务体系建设范畴，将管理权限最大限度地下放到新杭镇，推进县内首家镇级政务服务中心建设。

一是成立两个组织，下放管理权限。在县级成立政务服务中心建设指导组，统筹指导、协调筹建工作，在试运行期内由县政务服务中心指派专人帮助新杭镇开展工作、建章立制；在新杭镇成立工作组，具体负责窗口建设、选配人员、审定项目、完善并落实制度等工作。广德县对所有新杭镇能够独立行使的（包括下放、授权给新杭镇行使）的行政审批、许可、服务事项，以及在新杭镇域发生频率较高、直接面对企业和群众、有能力管理好的117项经济社会管理权限，通过授权、划转、委托和延伸机构等方式，委托授权给新杭镇行使，依法赋予其部分县级管理权限。

二是分步骤实施，建立机制搞好服务。按照“适度超前、逐步推进”的原则，分步推进新杭镇政务服务中心建设。第一步是建立健全全程代理服务的各项机制，实施规范化、标准化的全程代理服务。对仍需县直相关部门审批和办理的项目（如工业企业立项、环境影响评价审批、土地预审等），由新杭镇政务服务中心实行全程代理服务，让落户企业不与县内涉企部门直接打交道，并建立县政务服务中心与新杭镇政务服务中心行政审批联动机制，构建职能统分结合、责权清晰一致的层级管理体制。目前，已经确定专人负责全程代理及项目服务工作，建立了新杭镇政务服务中心全程代理服务与新杭开发区项目服务联动机制，对辖区内33家规模以上工业企业实行“保姆式”服务；2013年以来，镇政务服务中心共受理服务事项7246件，办理办结6957件，289件给出明确答复。第二步将整合利用县政务服务中心综合信息平台资源，待县平台建设完成后，将其端口延伸至新杭镇，对原需全程代理的项目，由新杭镇完成初审后，通过信息平台上报县中心“窗口”平台审批，进一步提升服务效能。

三是做好两级监督，监管好权限。广德县明确由县政务服务中心通过信息平台对试点镇进行业务指导和监督，对其“窗口”办件情况每年进行不少于2次的检查；县纪委通过电子监察系统进行网上监督。同时，县纪委授权新杭镇纪委对其政务服务中心建设和运行情况进行直接督查，严格落实全程代理、限时办结、首问负责等制度。

三、推动执法力量下沉，创新联合执法

广德县在新杭镇创新试点联合执法机制建设，进一步节约执法成本、提高执法效率。

一是权限授予到位。将县直有关部门派驻经济发达镇机构和镇级自身的行政执法管理权限进行有效整合，成立由县委常委、政法委书记为组长，新杭镇主要负责人为常务副组长，县直相关单位为成员单位的新杭镇联合执法工作领导组，着力建立分工明确、责任到位、优势互补、高效协同的联合执法体系。

二是职能明确到位。按照“谁主管、谁负责”的原则，强化县直部门职责，督促县直部门加大对新杭镇辖区内执法力量的投入力度。在此基础上，按照属地管理的原则，由县委、县政府赋予新杭镇对镇内执法事务的统筹协调职能，形成执法合力，提高执法效率。

三是机制保障到位。一方面在城镇管理、规划建设、矿产资源管理等领域建立常态化的联合执法机制，相关执法方案经领导组研定后，在一定时期内相对稳定下来。另一方面，根据工作需要，启动安全生产、文化卫生、食品安全、商贸流通等领域专项联合执法。同时，着力建立以工作例会为载体的日常协调机制，以联席会议为基础的纵向联动机制，以警务保障为重点的执法保障机制，以及科学合理的责任承担与考核监督机制等四项制度，确保联合执法机制有效落实。

四、推动人事制度改革，激发干事活力

通过一系列的创新举措，将干部的工作活力提升到最佳状态，打造一支素质优良、业务过硬、作风扎实的干部队伍。

一是推行竞争上岗、双向选择。建立“能上能下、能进能出、有效激励、竞争择优”的用人机制。实施中做到三个“同等”：首先，在竞聘人员资格上同等看待，打破身份、编内、编外等限制，所有新杭镇工作人员在同一“起跑线”上竞争职位；其次，所有竞聘人员实行同一岗位同等绩效待遇；再次，明确岗位相对应的政治待遇及绩效津贴只限在该镇及聘期范围内享受，一律实行聘任制，符合条件担任聘任制职务的在编人员，与任用制干部同等对待，任职时间连续计算，其身份、职级、工资等存入档案（政策性工资和津补贴调整计入档案）。对在编落聘人员按待岗、离岗两类实施人员分流，自聘人员按劳动合同法有关规定办理解聘手续。通过竞争上岗、双向选择，打破终身制、论资排辈、平衡照顾的旧观念，一批敬业精神强、工作能力强的同志竞聘到适合自己的工作岗位，工作积极性、主动性和创造性得到激发。

二是推行绩效考核、岗位管理。遵循客观公正、民主公开、注重实绩、简便易行的原则，改变“干多干少一个样，干与不干一个样”的分配模式，实行绩效考评、岗位管理。即以部门为单位，根据其职能、所担负的目标任务设置五类岗位职级、五类档位系数，明确每个岗位的工作目标任务，把具体责任落实到岗，对各个岗位按季度进行细化量化考核，考核结果作为薪酬分配、职务升降、深造培训的重要依据。通过绩效考核, 充分体现按劳取酬、多劳多酬、劳酬均等的分配原则, 有效避免了以前有事没人干、有人没事干、互相推诿扯皮或者工作“一窝蜂”现象，全镇工作人员服务意识、工作作风、行政效率都得到明显提高。

当前，新杭镇经济发达镇行政管理体制改革的活力正在迸发，改革红利逐步释放，社会管理和公共服务不断加强，产业结构调整稳步推进，经济社会发展全面提速。下一步，新杭镇将在理顺大部门之间权责关系，健全大部门内部衔接和运行机制，完善绩效考评管理，深化监督体制改革，细化改革涉及的政策措施，巩固和深化改革成果，不断将经济发达镇行政管理体制改革试点工作推向深入。

（作者系安徽省广德县副县长；广德县县委办公室副主任科员）