积极探索中心镇行政执法体制改革新路径

● 温州市编办

积极探索中心镇行政执法体制改革新路径

● 温州市编办

一、改革动因

2011年温州市完成乡镇行政区划撤扩并，乡镇（街道）从290个调整至130个。各中心镇的人口规模、建成区面积发生了重大变化，特别是一些中心镇在综合实力方面已相当于小城市，对道路交通、供水排污、环卫绿化、城镇建设等要求提高。镇级政府的法律地位和承担的职责范围已不适应中心镇的快速发展。

一是中心镇服务管理职能不强。目前，履行服务和监管职能的，以派出机构和垂直管理机构为主，包括工商、质监、消防安全、国土、规划、交运、公安、交警、安监、城管执法等；对“三农”提供服务的以中心镇为主，如林业、畜牧业、水利等。这种职能条块分割的管理体制使得中心镇处于“管理责任大、执法权力小”权责不对等的窘境，一定程度上削弱中心镇政府的管理权限。

二是中心镇依法行政依据不足。中心镇作为一级政府，尽管承担着辖区内等全方位的服务管理职能，但地方组织法明确规定所有的执法权和执法主体都由县及县级以上人民政府行使，中心镇作为乡镇一级政府并无执法权。中心镇处于最基层，直接面对人民群众，为更好地提供服务和管理，县及县级以上党委、政府往往通过签订责任状、协议书的形式推进工作落实，并实行一票否决制，为了完成上级政府和部门的工作，中心镇对一些无管辖权的事务不得不“法外行政”。

三是执法力量分散。随着中心镇经济的快速发展，流动人口的集聚，中心镇政府承担的市场监管和社会管理任务十分繁重。但由于各个职能部门都在中心镇设有派出机构，人员少且各职能部门的派出机构往往各自为政，很难形成工作合力。管理力量分散还容易形成管理盲区。如乐清市柳市镇、苍南县龙港镇，人口都在25万以上，其中外来人口有10万以上，其人口集聚量和程度已超过中西部地区的部分县级城市，执法工作量和工作难度越来越大。为了弥补执法力量的不足，中心镇往往招聘大量临时人员、协管员辅助参与。

▲ 鳌江镇综合执法中队办事大厅

二、中心镇行政执法体制改革的主要做法

2012年7月23日，温州市委、市政府印发了《关于改革完善中心镇行政执法体制的指导意见》（温委发〔2012〕95号），各县（市、区）确定1个中心镇（街）开展行政执法体制改革试点工作。

一是执法关口前移。执法队伍依托属地政府的统筹协调作用和在公共事务管理方面的资源优势，执法工作直接面对一线，问题在一线发现，把违法行为遏制在萌芽状态，以往要县级层面解决的问题和矛盾，改革后在基层就能解决。

二是整合归并现有执法力量。如平阳县鳌江镇将原有的联合执法大队、城管中队、公共事业管理处、市政园林建设管理办公室整合归并为鳌江镇综合行政执法中队，从体制上解决了多头执法问题。

三是在部门政策制定职能与中心镇（街）监督处罚职能相对分离方面进行了探索。在一定范围内实现了管理权、审批权与监督权、处罚权的适当分离，强化了不同权力之间的相互监督和制约，改变了部门既管审批又管处罚的体制弊端。

三、试点改革存在的主要问题

随着试点改革的逐步推进，也暴露了一些需要研究解决的问题，主要有：

一是执法依据不足。行政处罚法、行政许可法明确规定，行政执法权的主体是县级或县级以上人民政府及其主管部门，中心镇事实上不具有执法主体资格。县及县级以上政府委托行使相关职权，相应的法律责任由中心镇承担，但在司法层面上，委托方仍旧是执法主体，这使得中心镇在履行执法职责时依据不足。

二是事项委托方式不规范。由于各地情况不同，委托授权没有形成统一的模式，各县（市、区）职能部门在委托具体事项时缺乏标准。第一，随意性较强。县级政府可能将一些费力大、权限小、执法难度高的棘手事项给中心镇（街），这使得行政执法职责范围过于宽泛，重点不突出；第二，管理职能转移。实行综合执法应将监督处罚和管理职能剥离，将监督处罚职能交由综合执法机构行使，但管理和执法难以完全剥离，往往会将管理职能顺势转移给中心镇，以执法落实管理，造成管理弱化；第三，有些委托事项落实难。中心镇承接委托事项后，还需要部门业务指导、技术援助和密切配合，但这种协作要求往往被有关部门视为“已委托”而加以推诿或拒绝，经常需要领导协调才能落实。

三是执法力量弱。承接县级职能部门的委托事项后，中心镇技术力量与履行职能不匹配。第一，技术力量下放不到位。有的部门没有将专业技术人员、设备设施等随职能委托而下放，有的部门采取轮流派人的方式，中心镇在实施专业性较强的行政执法上难度大；第二，执法人员身份复杂。执法人员有行政、事业身份，也有大量协管员，来自不同领域，素质参差不齐，如何规范配备和换领事业身份人员的执法证有待明确；第三，难以激发执法人员积极性。通过调整财政管理机制，由财政部门按照行政执法人员编制切块给中心镇统一分配，提高中心镇对县级派出机构行政执法人员的调配权，但由于执法人员行政隶属关系不变，考绩及奖金由中心镇（街）发放，职务晋升仍以职能部门为主，容易出现“两头都管、两头都管不好”的现象，不利于调动干部工作积极性。

四、进一步深化改革的考虑

（一）分类推进改革

各地情况各异，对行政执法职能的现实需求不同。要立足县情、镇情，紧密联合执法，规范委托执法，促进相对集中执法逐步向综合执法过渡，分梯次、分类别有序推进改革。

一是三城区逐步扩大委托执法范围、两市重点做好相对集中行政执法工作。鹿城、龙湾、瓯海三区已成立城管与执法局，所辖镇（街）成立城管执法中队，全面履行市容环卫、城市规划、园林绿化、市政公用、建成区河道、环境保护、工商行政、公安交通等八方面的相对集中行政执法职能。在改革中，除上述职能外，一些区级部门将其他的执法职权也部分委托给城管执法机构执行。建议城区街道（镇）按照经济社会发展需要，在统一授权委托执法的基础上，逐步扩大相对集中行政执法范围，待条件具备、时机成熟后，按法定程序将委托授权的职能划转给城管执法机构，可更名为综合行政执法局。瑞安市、乐清市已于2013年8月增设城市管理与行政执法局为政府工作部门。

二是苍南、平阳、永嘉、文成、洞头、泰顺六县的试点镇进一步规范委托执法。建议进一步完善中心镇综合行政执法机构设置和运行机制，重点接受城市管理范围内8方面的相对集中执法职能委托，合理界定委托双方职责范围，能综合的尽量综合，不具备条件的可暂缓，避免综合执法机构与职能部门职责交叉，避免中心镇综合执法机构管理事项过于宽泛。鳌江、龙港要进一步规范试点工作中县级部门已委托执法的职能事项，进一步理顺人事管理、经费拨付等方面的运行机制，并逐步扩大相对集中行政执法范围。

三是其它没有列入试点的中心镇重点开展紧密型联合执法。推进城镇化进程中，中心镇已将相关派出机构和镇所属机构的工作人员相对集中，统一行使城镇管理和集中专项整治工作，但管理还比较松散。建议设立中心镇联合执法办公室，统一人员力量，整合执法资源，在重大、应急、专项活动中，根据实际酌情将一些急需的执法机构人员实施联合执法，化松散型管理为紧密型管理，探索实现“一个主体、一支队伍”的管理模式。

（二）加强密切协作

按照决策与执行相对分离的原则，从体制上解决多层执法和重复执法问题。一是完善对接机制。牵头单位要建立规范的公务合作对接机制。如信息与资源共享、行政协调等，协商解决行政执法中可能出现的执法争议和一些实际困难。二是强化“以块为主”。中心镇（街）综合执法机构统一负责辖区内的综合执法工作，上级行业部门可对下级执法机构的执法活动进行培训、指导和监督，但不可替代下级机构执法。各县级职能部门要落实“事权接受上级主管部门指导、财政以中心镇属地管理为主、干部任免书面征求属地党委意见、赋予属地党委人事动议权”的双重管理体制，不得干预试点镇（街）行政执法机构的设置模式、职能配置和人员编制。三是健全考核体系。探索通过设定业务流程、细化双方责任等方式，将部门下达的考核指标与业务指导培训职责挂钩，使各县（市、区）对中心镇（街）专项任务的年度考核与相关职能部门的业绩挂钩。

（三）加强队伍建设

按照执法标准和职业特点，逐步调整执法人员结构，对行政执法人员进行专门的录用考试。在干部待遇、晋升名额等方面对有突出贡献的基层执法人员予以倾斜。