中国公共卫生绩效考核研究系统评价

赵志广，侯万里，许舒乐，谢远辉，孙瑞明，李 玲，程锦泉

随着我国医药卫生体制改革的不断深入，公共卫生绩效考核成为公共卫生事业改革与发展的关键问题[1]。绩效考核研究可分为对机构整体进行的绩效考核以及对工作人员进行的个人绩效考核，而现阶段我国公共卫生绩效考核主要包括对疾病预防控制机构的考核和对社区卫生服务机构基本公共卫生服务项目的考核[2]。为评估我国公共卫生绩效考核的研究现状和发展，本研究对国内近十年来公开发表的公共卫生绩效考核研究进行系统评价。

1 资料与方法

1.1 检索策略 对更新到2012年7月的中文电子数据库进行文献检索，包括中国知网(China National Knowledge Infrastructure,CNKI)(1915—2012)、中国博士学位论文全文数据库(China Doctor Dissertation Full-text Database,CDFD)(1999—2011)及中国优秀硕士毕业论文全文数据库(China Master′s Theses Full-text Database，CMFD)(1999—2011)，使用检索式：(SU=公共卫生or SU=预防or SU=疾控) and (SU=绩效评价or SU=绩效考核or SU=绩效评估or SU=绩效工资or SU=绩效管理)，共检出记录463条。相关书籍、综述文献及纳入研究文献的参考文献也被手工检索，以找出潜在的其他适宜研究。并通过专家查找潜在的灰色文献。具体情况见图1。

1.2 纳入和排除标准 相关研究的鉴别由课题组成员进行并由其进行核查。在阅读标题和摘要的基础上下载全文，以检查是否符合纳入排除标准。纳入标准：(1)对专业公共卫生机构进行绩效考核的文献(包括疾病预防控制中心、结核防治所、慢性病防治院等机构)；(2)对社区卫生服务机构提供基本公共卫生服务进行绩效考核的文献；(3)对某一特定区域的整体公共卫生服务进行绩效考核的文献；(4)关于公共卫生服务绩效考核的理论与方法研究。排除标准：(1)绩效考核方法描述不详，缺乏必要的信息；(2)按卫生部《疾病预防控制工作绩效评估标准》开展的、以完成上级主管部门“绩效考核任务”为目的的绩效考核文献；(3)综述类文献。

1.3 质量评价方法 本研究对纳入文献的质量评价标准参考Cochrane有效实践与医疗保健组(Cochrane Effective Practice and Organisation of Care Review Group，EPOC)的质量评价标准修订[3]，包括：(1)研究目的与内容是否一致；(2) 研究问题是否清晰；(3)政策实施背景、特征、内容和方法；(4)研究科学性和结论的可靠性。以上四条每符合1条得1分，最终根据得分将文献的质量分为A(4分)、B(3分)、C(2分)、D(1分)、E(0分)五类。

1.4 数据提取 本研究自行设计数据提取表以萃取如下数据：研究特征、绩效考核内容及指标体系。从检索到的文献中随机抽取10篇文献，两名研究人员分别独立地按照纳入排除标准进行筛选，并根据预先设计好的数据提取表提取所需的数据。然后比较各自的结果，讨论筛选及数据提取过程中遇到的问题及结果的差异，并进一步修改和完善数据提取表。

1.5 统计学方法 采用SPSS 15.0统计软件对研究结果进行合并分析及分组比较。

2 结果

2.1 文献检索情况 根据上述的文献纳入和排除标准，最终纳入44篇期刊文献[4-47]及14篇博硕士论文[48-61](见图1)，共包含34项研究(有多篇文献为同一项研究结果)。其中A类文献25篇，B类文献25篇，C类文献8篇，无D类及E类文献。

图1 文献检索流程图

2.2 纳入研究基本特征 34项研究的研究来源以博硕士论文居多。考核机构以社区卫生服务机构为主(16项，47.1%)，其次为疾控机构(10项，29.4%)。而考核形式则是以上级部门检查居多(20项，58.8%)。对农村的公共卫生服务进行绩效考核的研究极少(4项，11.8%)。见表1。

表1 中国公共卫生绩效考核研究基本特征

Table1 The essential features of the performance evaluation of public health service in China

研究变量数目构成比(%)研究来源 博硕士论文1441 2 多单位合作823 5 科研机构514 7 疾控机构411 8 社区卫生服务机构38 8考核机构 社区卫生服务机构1647 1 疾控机构1029 4 理论研究514 7 整体区域38 8考核形式 上级部门检查2058 8 自查926 5 自查及上级部门检查均有514 7考核区域 城市3088 2 农村411 8

2.3 主要研究结果 对疾控机构进行绩效考核的研究自2008年起开始增多，对社区卫生服务机构的基本公共卫生服务进行绩效考核的研究自2009年起开始增多。绝大多数研究均集中在东部地区。有较多的研究对社区卫生服务机构人员的绩效工资进行考核，而对疾控机构的人员绩效工资进行考核的研究极少。研究方法均以专家咨询法为主(16项，61.5%)。就研究总体而言，对机构整体的考核较多(19项，73.1%)，对个人绩效的考核较少(7项，26.9%)；其中疾控机构主要是对机构整体绩效进行考核，而相当一部分对社区卫生服务机构的研究是对个人绩效进行考核。疾控机构对业务开展、人力资源、后勤保障考核较多，而社区卫生服务机构有关业务开展和服务对象的考核较多。疾控机构绩效考核指标的类型中，主观指标和比率各半，而社区卫生服务机构基本公共卫生服务的绩效考核指标则以主观指标和服务量为主。见表2。

3 讨论

2009年初，卫生部印发《各级疾病预防控制机构基本职能》和《疾病预防控制工作绩效评估标准》等文件，我国公共卫生绩效考核相关研究在该段时期内呈显著增长趋势，2006年仅有1项研究，而2010年开始的研究数增至11项。但当前我国公共卫生绩效考核尚有以下问题有待解决。

3.1 机构绩效考核多，个人绩效考核少 目前我国已有较多临床医疗机构开展对医生和护士开展个人绩效考核，并将考核结果作为绩效工资发放的依据；而本研究发现公共卫生绩效考核研究中考核机构整体较多，个人绩效考核较少。这是因为临床医疗机构的个人绩效考核理论和方法已发展得较为成熟，如早在20世纪60年代，国外即已出现以工时测量法为基础的护理工作量测算研究[62]，而公共卫生绩效考核的研究当前尚处于刚刚起步的发展阶段，对公共卫生人员的工作量测算缺乏科学、统一的量化标准，从而导致公共卫生个人绩效考核难以开展。这不仅制约着公共卫生体制改革的深入，也阻碍了医疗体制改革的发展。

3.2 当前研究以社区卫生服务机构绩效考核为主 当前对疾控机构绩效考核研究(10项，29.4%)远低于社区卫生服务机构(16项，47.1%)。社区卫生服务机构多为应用标准服务量理论(5项)进行绩效考核，而疾控机构应用的绩效考核理论则主要是投入-产出(2项)等整体性理论，或是关键业绩指标理论(3项)，仅考核部分容易量化的业务工作。造成这种现象的原因是社区卫生服务机构的基本公共卫生服务工作内容大多可以通过计件或计时加以简单量化；而疾控机构承担疾病预防与控制、突发公共卫生事件应急处置、疫情报告及健康相关因素信息管理、健康危害因素监测与干预等各项公共卫生工作，不同任务的工作强度、精神压力和工作效果各不相同，多数工作任务都难以直接简单测量工作量，相关研究亟待开展[63-66]。

表2 中国公共卫生绩效考核研究的主要研究结果比较

Table2 Comparison of main study results of the performance evaluation of public health service in China

研究变量疾控机构(n=10)社区卫生服务机构(n=16)研究起始时间(年) 200610 200723 200841 200906 201036所在地域 东部811 中部01 西部01 全国性23考核主题 公共卫生服务81 区域公共卫生绩效10 基本公共卫生服务010 个人绩效工资15应用理论 成本-效果03 投入-产出21 关键业绩指标30 标准服务量05 平衡计分卡11 不明46制定考核方案方法 专家咨询412 定性访谈20 专家咨询+定性访谈21 观察法01 不明22研究对象 机构910 个人16指标维度 业务开展915 人力资源43 财务运行25 后勤保障55 服务对象19指标类型 比率为主53 服务量为主05 主观指标为主58

3.3 公共卫生绩效考核研究方法以定性研究居多 同样是因为上述原因，现有公共卫生绩效考核研究方法多是为专家咨询或访谈等定性研究方法，几乎未见客观测量方法；而指标类型也是以主观指标居多，或是应用某项工作开展或达到的比率对机构进行粗略考核，缺乏能够进行定量考核的客观指标。

而国外的公共卫生绩效考核同样存在着上述困难，但经几十年的研究、发展，目前已有较为成熟的考核方案，如哈佛大学公共卫生学院萧庆伦教授领衔的课题组研究出的以资源为基础的相对价值比率(resource based relative value scale，RBRVS)评估系统，主要原理是测算各项公共卫生服务的标准工作量点数，并以此作为支付全科医师酬金的依据，该系统已被各州政府、各大商业医疗保险公司及费用支付第三方广泛应用[67]。国内现有研究关于个人绩效考核的定量研究较少，难点在于如何合理测算公共卫生服务工作量，以公共卫生服务工作量为基础开展疾控机构和社区卫生机构的员工绩效考核，将能实现我国公共卫生绩效考核的关键性突破。

局限性：本次研究检索的资源主要来源于中文数据库，各省市卫生部门网站和Google、百度等搜索引擎上有关公共卫生绩效考核的信息未涉及，因此提出的一些分析与建议只是基于纳入文献。另公共卫生绩效考核工作目前在全国各地普遍开展，而本研究方法以期刊文献为主体资料，存在“发表偏倚”的问题。为了提高系统综述的质量，今后应进一步扩大文献检索的范围，尤其是应尽可能包括研究项目中期成果、未公开发表文献及灰色文献，以提高系统评价的信度和效度。

1 程锦泉，赵志广，孙瑞明，等.公共卫生机构实施绩效工资改革现状及建议[J].中国公共卫生管理，2012,28(1)：3-6.

2 刘艳瑞，郝艳华，吴群红，等.公共卫生机构绩效考核研究现状与问题思考[J].中国初级卫生保健，2009,23(3)：3-6.

3 Cochrane Handbook for Systematic Reviews of Interventions[EB/OL].http://www.cochrane.org/cochrane-reviews/cochrane-interventions-handbook.

4 汪文新,范明,刘晋洪,等.宝安区结核病遏制战略绩效管理平衡计分卡分析[J].中国公共卫生,2012,28(1):125-127.

5 李程跃,孙梅,王颖,等.我国疾病预防控制机构绩效考核指标体系简介[J].中国卫生资源,2012,15(1):19-22,63.

6 孙梅,苌凤水,王颖,等.我国疾病预防控制绩效考核的完善思路[J].中国卫生资源,2012,15(2):106-108.

7 于竞进,孙梅,李程跃,等.《我国疾病预防控制绩效考核的研究与实践》课题概述[J].中国卫生资源,2012,15(1):4-6.

8 郝模,李程跃,孙梅,等.《我国疾病预防控制绩效考核的研究与实践》研究结果简介[J].中国卫生资源,2012,15(1):7-8.

9 朱立国,李程跃,王颖,等.我国疾病预防控制区域绩效考核指标体系简介[J].中国卫生资源,2012,15(1):16-18.

10 李程跃,许骏,孙梅,等.研发我国疾病预防控制绩效考核信息平台[J].中国卫生资源,2012,15(1):36-38.

11 孙梅,王颖,苌凤水,等.研制我国疾病预防控制绩效考核的实施原则与流程步骤[J].中国卫生资源,2012,15(1):33-35.

12 汪华,王颖,苌凤水,等.研制我国疾病预防控制绩效考核指标体系[J].中国卫生资源,2012,15(1):11-13.

13 张炜琪,苌凤水,孙梅,等.应用层次分析法确定我国疾病预防控制绩效考核指标体系权重[J].中国卫生资源,2012,15(1):14-15,35.

14 李琦,苌凤水,王颖,等.科学构建我国疾病预防控制绩效考核框架[J].中国卫生资源,2012,15(1):9-11.

15 孙梅,李程跃,王颖,等.省级区域疾病预防控制中心工作绩效总体状况分析——省级疾控绩效考核应用之一[J].中国卫生资源,2012,15(2):74-75,94.

16 李程跃,孙梅,苌凤水,等.省级疾病预防控制中心工作绩效总体状况分析——省级疾控绩效考核应用之二[J].中国卫生资源,2012,15(2):76-78.

17 李松光,苌凤水,孙梅,等.队伍建设得到重视,结构仍不合理——省级疾控绩效考核应用之三[J].中国卫生资源,2012,15(2):79-80,128.

18 王颖,苌凤水,李程跃,等.政府加大投入力度,投入机制尚未健全——省级疾控绩效考核应用之四[J].中国卫生资源,2012,15(2):81-82,168.

19 苌凤水,李程跃,王颖,等.房屋设施配置得到改善,仍不能适应工作需要——省级疾控绩效考核应用之五[J].中国卫生资源,2012,15(2):83-84.

20 王颖,苌凤水,孙梅,等.实验室仪器设备配置明显改善,与标准仍有差距——省级疾控绩效考核应用之六[J].中国卫生资源,2012,15(2):85-86,124.

21 陈飞,王颖,李程跃,等.传染病防控能力明显提高,免疫规划工作规范有序——省级疾控绩效考核应用之七[J].中国卫生资源,2012,15(2):87-88,112.

22 郑乐乐,李程跃,苌凤水,等.慢性病防制工作进展缓慢——省级疾控绩效考核应用之九[J].中国卫生资源,2012,15(2):92-94.

23 李松光,王颖,孙梅,等.突发公共卫生事件应急处置能力提升,应急物品储备尚不完备——省级疾控绩效考核应用之十[J].中国卫生资源,2012,15(2):95-96,156.

24 吕军,苌凤水,李程跃,等.信息管理得到加强,信息网络建设亟待完善——省级疾控绩效考核应用之十一[J].中国卫生资源,2012,15(2):97-98,102.

25 孙梅,李程跃,王颖,等.实验室检验能力进一步提高——省级疾控绩效考核应用之十二[J].中国卫生资源,2012,15(2):99-100.

26 苌凤水,孙梅,李程跃,等.健康教育与促进普遍开展——省级疾控绩效考核应用之十三[J].中国卫生资源,2012,15(2):101-102.

27 李程跃,王颖,孙梅,等.对基层技术指导与培训得到重视,应用研究仍需加强——省级疾控绩效考核应用之十四[J].中国卫生资源,2012,15(2):103-105.

28 景琳,李玉强,张媚,等.城市社区公共卫生服务财政补偿绩效评价机制研究[J].中国卫生经济,2009,28(4):42-44.

29 方娅贝,施永兴.城市“治未病”预防保健服务绩效评价指标体系的应用分析[J].中医药管理杂志,2011,19(9):802-805.

30 方娅贝,施永兴.城市“治未病”预防保健服务绩效评价指标体系构建研究[J].中医药管理杂志,2011,19(4):322-327.

31 吴翠荣,洪荣涛,陈武，等.福建省突发公共卫生事件绩效考核现状及若干问题[J].海峡预防医学杂志,2012,18(1):80-82.

32 苏海军,姚岚.公共卫生服务体系绩效评价指标框架研究[J].中国卫生经济,2010,29(11):74-75.

33 沈林,何炜,杜亚平，等.杭州市社区公共卫生服务绩效评价[J].中国农村卫生事业管理,2011,31(2):130-132.

34 沈民中.社区公共卫生服务绩效评价指标体系研究[J].中国医药指南,2011,31(9):239-240.

35 夏海晖,赵丹阳,王俊杰，等.广州市社区公共卫生服务项目实施绩效考评综合分析[J].中国社会医学杂志,2009,26(4):237-239.

36 苏海军,陈政,罗力，等.基层基本疾病预防控制项目绩效考核指标研究[J].中国初级卫生保健,2010,24(10):7-12.

37 刘春燕,郝艳华,吴群红，等.疾病预防控制机构组织绩效评估实证研究[J].中国公共卫生,2012,28(3):396-398.

38 陈庆锋.疾病预防控制机构绩效管理模式探讨[J].中国卫生质量管理,2009,16(4):87-90.

39 俞敏,郑余焕,丛黎明，等.疾控机构奖励性绩效工资分配要素研究[J].浙江预防医学,2011,23(11):20-23.

40 张俊婕,赵琦,赵根明，等.农村公共卫生体系绩效评价指标的初步构建[J].中国卫生资源,2010,13(2):60-63.

41 王书军,陈洁.上海市某区疾病预防控制中心科室绩效评估关键指标研究[J].上海预防医学,2008,20(8):394-396.

42 朱月伟,章菱,周俊杰，等.社区卫生“有效工时”绩效考核的实践与探索[J].中国卫生经济,2010,29(2):48-50.

43 刘玉红,郑颖,高秀娟,等.社区卫生服务个人绩效考核相关指标分析[J].公共卫生与预防医学,2011,22(5):69-71.

44 彭迎春,苏宁,何永洁,等.社区卫生服务机构岗位绩效考核指标体系的预评估[J].中国全科医学,2011,14(22):2485-2491,2495.

45 何能清,黄俊芳,廖小兵,等.实现基本医疗服务和基本公共卫生服务均衡发展的社康中心绩效管理模式探索[J].中国全科医学,2011,14(16):1770-1773,1778.

46 李家学,吴德林,李大罕,等.县级疾控中心实验室绩效考核评价的量化研究[J].医学动物防治,2010,12(26):1085-1091.

47 崔霞.中国公共卫生服务体系绩效评价[J].中国公共卫生,2011,27(12):1612-1613.

48 邓娟娟.社区卫生服务中心员工绩效考核指标体系的研究和应用[D].上海：东华大学,2011.

49 吕雪丽.成都市乡镇卫生院基本公共卫生服务项目及绩效评价指标体系研究[D].成都：成都中医药大学,2010.

50 高鸽.湖北省卫VII项目计划免疫子项目绩效评价指标体系研究[D].武汉：华中科技大学,2010.

51 张凌伟.城市社区公共卫生服务绩效管理研究——以常州市为例[D].苏州：苏州大学,2012.

52 王奎.社区卫生服务绩效评价研究[D].镇江：江苏大学,2010.

53 陈羲.农村区域公共卫生绩效评价指标体系研究[D].武汉：华中科技大学,2009.

54 程勇.社区卫生服务中心公共卫生服务绩效评价研究[D].武汉：华中科技大学,2008.

55 李淼.县级公共卫生服务机构绩效评价及其改善策略研究[D].武汉：华中科技大学,2008.

56 龚勋.社区卫生服务机构内个人绩效评估研究[D].武汉：华中科技大学,2008.

57 熊占路.农村公共卫生体系绩效概念模型研究[D].武汉：华中科技大学,2008.

58 甄珮诗.澳门公共卫生服务绩效评估研究[D].武汉：华中科技大学,2008.

59 董朝晖.东部沿海城市社区公共卫生服务绩效考评研究[D].杭州：浙江大学医学院,2008.

60 涂云毅.CD疾病预防控制中心绩效管理体系研究与设计[D].成都：电子科技大学,2010.

61 张俊婕.农村公共卫生体系绩效评价指标研究[D].上海：复旦大学,2010.

62 De Jong AE,Leeman J,Middelkoop E.Development of a nursing workload measurement instrument in burn care[J].Burns,2009,35(7):942-948.

63 刘昌武，祝琳.关于对疾控机构职工进行绩效考核问题的思考[J].公共卫生与预防医学，2009，20(6):113-114.

64 陈荃，黄薇，雷行云，等.我国社区卫生服务机构绩效考核系统建设可行性分析[J].中国全科医学，2013，16(12)：4020-4023.

65 林伟良，杜丽君.宁波市江东区白鹤街道社区卫生服务中心“有效工时”绩效考核分配制度的探索与思考[J].中国全科医学， 2012，15(3)：820.

66 吴海峰，何坪，杨森评，等.重庆市基本公共卫生服务绩效考核的效果评价[J].中国全科医学， 2012，15(12)：3951.

67 Hsiao WC,Braun P,Becker ER,et al.Results and impacts of the Resource-Based Relative Value Scale[J].Med Care,1992,30(11 Suppl):NS61-79.