雾霾引发的大气污染问题的法律思考

左楠?李佳芯

摘 要：近年来我国的雾霾问题十分严峻，分析雾霾的产生原因，从我国法律制度角度探讨如何治理以雾霾为首的大气污染问题。

关键词：大气污染；环境影响评价；法律责任

过去一年里，东北到江淮，湖广到川渝，大半个中国都被笼罩在厚厚的雾霾中。其影响地域之广，持续时间之久，实属罕见。一时间，这“看不见”的雾霾，成了中国全民关注的最重要的话题。然而雾霾仅仅是大气污染问题的一个方面，人们在思索是什么原因导致大气污染问题如此严峻？要想治理到底应该从哪方面下手呢？

导致大气环境问题的污染源很多。首先，大气污染物排放主要与现代化的交通运输有关，汽车、火车、飞机、轮船是当代的主要运输工具，它们烧煤或石油产生的废气也是重要的污染物。特别是城市中的汽车，量大而集中，排放的污染物能直接侵袭人的呼吸器官，对城市的空气污染很严重，成为大城市空气的主要污染源之一。汽车排放的废气主要有一氧化碳、二氧化硫、氮氧化物和碳氢化合物等，前三种物质危害性很大。随着我国经济不断发展，私家车数量迅速飙升，当个体看似不多的排放量乘以我国14亿人口时，其产生的影响不容忽视。

其次，大气污染物排放与工业发展紧密相关。工业是大气污染的一个重要来源。工业排放到大气中的污染物种类繁多，性质复杂，有烟尘、硫的氧化物、氮的氧化物、有机化合物、卤化物、碳化合物等。其中有的是烟尘，有的是气体。 我国作为追求环境与经济共同发展的二元制国家，不得不承认，一定程度上，工业的发展对赖以生存的环境造成了严重的破坏。

再次，大气污染与生活炉灶与采暖锅炉的使用息息相关。城市中大量民用生活炉灶和采暖锅炉需要消耗大量煤炭，煤炭在燃烧过程中要释放大量的灰尘、二氧化硫、一氧化碳等有害物质污染大气。特别是在冬季采暖时，往往使污染地区烟雾弥漫，呛得人咳嗽，这也是一种不容忽视的污染源。

我国的雾霾问题在历史上也并不是首例，经济发展与环境保护的矛盾，是人类社会面临的共性问题。西方发达国家同样也面临过同样的问题。奇普·雅各布（Chip Jacobs）的《雾霾之城——洛杉矶雾霾史》再现了20世纪中期困扰美国洛杉矶长达数十年的雾霾难题。

美国1970年《清洁空气法案》不仅将大气污染物进行了标准分类，首次界定了空气污染物的组成，还组建专门机构监督法案实施。其标准之细、强制力之大，在美国环境立法史上前所未有。最终，在十余年后的20世纪90年代，洛杉矶民众彻底告别了雾霾天气，重新迎回了久违的蓝天白云。

从美国的经验中我们认识到了法律对于解决环境问题有着极其重要的作用。结合大气污染问题的原因，以及美国环境问题处理的经验，法律应当从哪里方面帮助解决现实存在的环境问题，维护大气环境不受伤害呢？

首先，应当制定细致的检测标准和明确的强制措施，美国1967年的《清洁空气法案》因为没有制定检测标准和强制措施，没能起到什么作用。有法可依是核心。法律治理，必要出台刚性措施。这就要考验法律的坚韧性和执法者的抗压力，如何做到面对压力仍然不折不扣将法律执行到位。相关制度的出台必然会导致部分相关行业的利益受到影响。美国新法案出台后的前几年也遭到了汽车制造商的强烈抗议，但法治社会对法律的执行力是巨大的。这就要考验法律的坚韧性和执法者的抗压力，如何做到面对压力仍要不折不扣将法律执行到位。

第一，针对机动车船污染制定更为精准、严格的法律法规。《大气污染防治法》的规定不足防治机动车船污染：《大气污染防治法》规定仅“在用机动车不符合制造当时的在用机动车污染物排放标准的，不得上路行驶。”应建立严格的淘汰制度，补偿制度与收费制度相结合的体系。机动车污染物排放严重超过国家和地方排放标准，经限期治理仍不能达标排放的，可以由环境保护行政主管部门责令停止使用或者按照有关规定建立在用机动车实行新污染物排放标准时的补偿制度，建立机动车排污收费制度。将车辆购置税或其他有关税种收入中的若干比例建立机动车排放污染专项基金，用以支付补偿金以及其他机动车排放污染防治费用，具体实施办法由省、自治区、直辖市市人民政府制定。

第二，应当修改超标排放制度的部分规定。《大气污染防治法》第十六条和第四十八条规定对超标排放进行限期治理。但根据我国的规定，到目前我国已经实现了工业污染源全部达标排放，存在超标排放即为违法行为，违法行为应当即令即止，即应责令立即停止超标排污行为，然后采取其他行政处罚或整改措施。而令其限期治理，明显责任过轻。另外，环境影响评价制度是我国环境法最为重要的制度之一，做好环评工作有利于在源头抵制重污染企业的出现。严格做好环评工作十分重要。

其次，针对行政相对人制定从严的法律责任，提高违法成本，降低违法率。重污染企业不停产，最高罚款五十万元。五十万元于个人而言不是小数，但对于一个大型企业来说，与其不断生产带来的利益相比，仅仅是九牛一毛。企业本质就是以营利为目的。面对如此低廉的违法成本与丰厚的生产利润，企业一定会选择继续违法。因此在法律責任方面，对于重污染企业，环境法与大气污染法应当制定明确、细致、严格的责任制度与罚款标准。超高的违法成本定会有效减少企业违法，从而减少排污。企事业单位排放污染物超过国家或地方标准，或超过重点污染物排放总量控制指标的，有关人民政府或部门应当作出限期治理的决定，对于逾期不改正的，行政机关可以按照原处罚数额对其按日连续处罚。避免以往存在的对企业处罚较轻的现象。一些违规行为也取消了罚款的最高限，对排放大气污染物造成严重的行为追究刑事责任的规定。

再次，明确政府部门的法律责任。除了重视企业的法律责任外，不可忽视不规定或较少规定政府部门不依法履职的法律责任。一旦失去法律责任的威慑，政府有法不依、执法不严的现象势必日益恶化。因此，在继续强调和坚持企业问责的同时，应大力加强政府问责。 “只有政府真正重视了，环境问题才能解决。”各级行政机关及其工作人员，如有擅自改变大气防治规划、生态功能区划的，以及引进、批准不符合国家或本市产业政策、大气环境保护法律、法规要求、大气防治规划、生态功能区划或者强制性节能减排标准项目等等行为的，应该受到相应的处分，构成犯罪的，应该依法被追究刑事责任。

最后，司法部门应积极发挥应有作用。将环境监管渎职犯罪作为专项，严肃查处国家机关工作人员的环境监管渎职犯罪案件。强调一些实际行使环境监督管理职权的国有公司、企业和事业单位的工作人员拥有一定管理公共事务和社会事务的职权，与具有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员一样，符合环境监管失职罪主体要求，失职渎职行为构成犯罪的，应当依照刑法关于环境监管失职罪的规定追究刑事责任。同时专家普遍认为，刑法的震慑作用是其他法律无法比拟的，将严重环境污染的事件以及环境监管失职的行为转为刑事责任，严格打击环境犯罪。遵守“三同时”原则，在项目建设、施工、投产使用的全过程中，环境监管部门始终坚持严格监管，坚决抵制不良之风，增强行政处罚力度。

我国是发展中的大国，环境与法制也随着经济不断发展与完善，环境问题也越来越得到中国乃至世界人们的关注，有关环境的立法与司法不断修改，让我们期待环境与法治的下一个蓝天。

作者简介：左楠， 辽宁科技大学经济与法律学院 2012级。

李佳芯， 辽宁科技大学经济与法律学院 2012级。

指导老师：武婷婷， 辽宁科技大学经济与法律学院， 讲师。

项目基金：辽宁科技大学第四期大学生创新创业项目《雾霾背景下关于鞍山大气污染防治法律问题研究》项目编号：DC2014195