协调校企合作立法的公益性与公平正义性

□陈玺名 肖凤翔

校企合作是具有公益性的事业。但公益性的事业同样不能损害公平正义。当下我国校企合作中存在公益性与公平正义失衡的状态。公平正义是法治的灵魂。研讨如何在校企合作立法中协调达到校企合作中公益性与公平正义性的平衡，是解决当下校企合作困难的关键问题之一。

一、公益与公平正义

（一）公共利益的含义

公共利益是法学、政治学、社会学、经济学等多学科中一个十分重要的概念。但对公共利益的界定却一直存有争议，法律对其也没有明确的规定。 甚至有学者比喻，公共利益是一个大箩筐，什么都可以往里面装[1]。潘恩认为：公共利益不是一个与个人利益相对立的术语，相反，公共利益是每个个人利益的总和[2]。 但正如哈耶克所说：“人们似乎自然而然地认为，公共利益在某种意义上讲必定是所有私人利益的总和，而如何把所有的私人利益聚合起来的问题，似乎又是一个无法解决的难题。[3]”还有学者指出：“公共利益不是个人利益的简单集合，也不是多数人利益在数量上的直接体现，它是社会共同的、整体的、综合性和理性的利益。凡是被纳入到公共利益范畴体系内部的利益是个体利益高度概括化的体现。[4]”也有学者通过将私人利益与公共利益进行比较，提出：“从字面而言，公共利益是一个与私人利益相对应的范畴，私人利益指的是单个社会主体的利益，公共利益则着眼于所有社会主体共同的整体利益。[5]”雅各布认为，公共利益是关系到一个国家中所有公民共同享有的那种个人利益；公共利益就是那些能代表一个社会里大多数公民的最好的利益或最大好处的东西；公共利益是关系到个人作为公共社会成员所共同拥有的那些利益，如法律、秩序和政治稳定等[6]。有学者运用经济学中公共产品的相关理论将公共利益的特征概括为：利益享有的不可分性、利益享有的非排他性、利益享有的非竞争性[7]。

（二）公平正义的含义

公平是政治、法律、经济、哲学、伦理等领域都在关心和研究的重要问题。“正义”一词在人类历史上由来已久。 思想家们关于该问题的讨论历久不衰。 “正义是一张普罗透斯似的脸，变幻无常，随时可呈现不同形状并具有极不相同的面貌[8]。”在亚里士多德那里，它主要应用于人的行为评价。然而，到了近代，“正义”越来越多被看作社会制度的首要德性。在罗尔斯看来，正义的对象是社会的基本结构，即用来分配公民和其他社会主体的基本权利和义务的主要制度。罗尔斯概括了洛克、卢梭、康德等人的社会契约论，并提出了更高更抽象的“公平的正义”理论。 罗尔斯所指的契约的目标并非是建立某一特殊的制度，而是想确立一种能指导社会基本结构设计的根本道德原则，即正义原则。为此，罗尔斯提出了两个正义原则[9]。 第一个正义原则即平等自由原则。该原则强调每个人对所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利。第二个正义原则是机会上的公平平等原则和差别原则的结合。罗尔期强调社会的和经济的不平等应当这样安排：一方面，在与正义的储存原则一致的情况下，要适合于最少受惠者的最大利益；另一方面，在机会公平平等的条件下，职务和地位应当向所有人开放。 在此基础上，罗尔斯进一步提出，第一个正义原则要优先于第二个正义原则，而第二个正义原则中的公平机会又要优先于差别原则，即只有在充分满足了前一原则的前提下才应该考虑后一原则。这两个正义原则的要义是要平等地分配各种基本权利和义务，虽然可以容有差别，但还是要尽量平等地分配社会合作所产生的各种利益和负担，并坚持各种职务和地位要平等地向所有人开放，只能允许那种能给最少受惠者带来补偿利益的不平等分配，任何人或团体除非能以一种最有利于最少受惠者的方式去谋利，否则就不能获得一种比他人更好的生活。总之，罗尔斯所谓“公平的正义”即是意味着社会合作条件是在公平的条件下一致同意的，所达成的是一种公平的契约，所产生的也将是一种公平的结果。

一个社会的善恶及其文明程度，最终要看它是否奉公平正义为最高价值准则。社会的主流价值决定着社会的文明走向和发展方向。一个良善的社会必定是将公平正义奉为圭臬的社会。民众对社会不公深恶痛绝。 可以说，没有公平正义便没有稳定的社会秩序，也便没有社会的和谐。

二、公益不能损害公平正义

（一）公益损害私益的趋向

公共利益与个人利益是对立统一的关系。毛雷尔指出，公共利益和个人利益有时相互一致，有时是相互冲突的[10]。 一方面，公共利益与个人利益具有统一性。 正如凯尔森所言，维护私人利益也是合乎公共利益[11]。 另一方面，公共利益与个人利益又具有对立性，互相冲突。

公共利益为我们带来的并非总是福祉。公共利益具有天然的扩张性， 容易成为损害私权的借口。由于公共利益内涵的不确定性，导致行政权力的边界模糊化， 为一些行政机关滥用公权提供了借口，使得私权遭受侵害，从而损害社会公平。尤其是，在处理公益和私益之间的冲突时，公益优于私益的观点已成为处理公益和私益矛盾和冲突的社会公理。早在罗马时期，法学家西塞罗就提出了公益优于私益。休谟甚至将公共利益作为判断某种行为正当性的标准。他认为，“公共利益是正义的唯一源泉。”可见，休谟将公共利益作为衡量利益以及道德的社会标准，这正是功利主义的目标，即“最大多数人的最大利益”[12]。 但是功利主义只是关心公共利益总量的增加，却忽略了可能受损的个体利益。

在我国，公共利益长期以来被赋予的绝对正当性，超然凌驾于个人利益之上。 我们过去一惯提倡的“大公无私”这一高尚道德要求往往成为公益对私益侵害的一种“正当理由”。在公益高于私益观念的指导下， 行政机关作为公共利益的代表机关，往往将公共利益作为限制甚至剥夺私益的主要理由。公共利益成了侵害私益的危险源，最终导致了公权的异化和对私权益的侵犯[13]。

（二）公益损害私益违背公平正义的原则

随着社会的发展，人权意识的觉醒，个体利益日益受到社会的重视。 根据社会契约论者的观点，公益作为一种从私益中分离出来的社会共同利益，它与私益相互依存，相互包含。 公益以私益的存在为前提；公益的维护促进私益的增加。 每个人都有一种基于正义的不可侵犯人的基本人权，即使以社会整体利益为名也不可逾越。 “不理解什么是个人利益，谈论共同体的利益便毫无意义。[14]”任何用群体取代个体的概念，也将对所有人构成威胁[15]。 “公共利益不是各种力量角斗的战利品，它是在规范目标的指引下对各种利益的协调和平衡，其目的是使社会中各种冲突利益能够和谐共存，为各种利益和价值目标的实现营造一个共同的、坚实的基础[16]。 ”公共利益的存在必须以确认个人利益为前提，如果离开了个人利益， 公共利益就会变得毫无价值，也就是说，能够还原为个人利益的公共利益才是真实的。 归根结底，公共利益并不是凌驾于个人愿望和利益之上的另一种不同的利益，它并不包含在个人利益和愿望之外的任何东西[17]。

公平正义是社会制度的首要德性。正如罗尔斯所言，正义的对象应当是社会的基本结构，即用来分配公民和其他社会主体的基本权利和义务的主要制度。只能允许那种能给最少受惠者带来补偿利益的不平等分配，任何人或团体除非能以一种最有利于最少受惠者的方式去谋利，否则就不能获得一种比他人更好的生活[18]。

党的十八大报告提出：必须坚持维护社会公平正义。 公平正义是中国特色社会主义的内在要求。要加紧建设保障社会公平正义的各种制度，逐步建立以权利公平、机会公平和规则公平为主要内容的社会公平保障体系， 努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与和平等发展权利。必须正视个体利益的积极作用。 特别是在市场经济时代，对个体利益的尊重是市场经济发展的原动力，是市场有效运作的前提与基础。 因此，必须在公益和私益之间进行平衡，不能厚此薄彼。

（三）公平正义：法治的灵魂

法与公平问题，是中外法律思想史中的一个重要的法哲学问题。 法律应当具有德性和伦理诉求。在现代民主法制社会，公平几乎成为了法律的代名词，法律被视为公平正义的物质载体。法律的本质，是对社会正义进行管理的艺术。公平正义应当成为法律制度的核心价值理念和永恒的价值目标，这是对法律道德品质的检验标准。有法律并不就一定有法治， 只有良法才是实现公平正义和法治的基础。著名的德国法学家拉德布鲁赫在上世纪中叶就指出：有一些法律其实就是恶法，这些法律只配叫强权的运作而虚有法律的外壳。 恶法非法，必然被人民所否定，则是法律逻辑的必然结论[19]。 法治的精神要义不仅仅在于完备的法律法规体系，更在于对公平正义法治精神的坚持。在法律的技术逻辑立场上讲，公平就是分配权利义务、解决纠纷合理合法，不偏不倚。在一个国家中，利益需求是多元的，利益冲突也是多样的。立法者的首要任务是要对各种利益及利益冲突进行价值判断与选择， 维护公平，匡扶正义。承认、肯定和保护各种正当利益，是一个社会发展的动力源泉。

法律制度上的公平正义包括分配与救济两个方面[20]。 分配正义要求立法要植根于正义，执法要立足于正义。 救济的正义又被理解为矫正的正义，它要求司法公正。 司法是社会正义的最后一道防线。 当社会出现不公不义的时候，司法就要发挥其对正义的救济和矫正功能。司法倘若因为不公而失信于民，这个社会就等于失去了正义的守护者。

公平是法律的生命线，也应当是社会主义法治建设的根本目标和价值追求。只有当公平正义成为社会主义法治的灵魂， 社会主义法治才能真正实现。 社会主义公平正义不再仅是一句口号，不再仅是一个理论术语，而是已经成为我们这个社会的价值共识， 应当融汇进我们的法律制度和执政理念，成为执法机关和执法人员执法的宗旨和灵魂。

三、职业教育校企合作的公益属性

职业教育属于公共产品范畴，是公益事业。 公共产品（public goods）是与私人产品（private goods）相对应的一个概念。公共产品，是指“那种不论个人是否愿意购买，都能使整个社会获益的产品。 私人产品则恰恰相反，是可以分割、可以供不同的人消费，并且对他人没有外部收益或成本的产品。 公共产品通常需要政府提供，而私人产品则可由市场进行有效的分配。[21]”严格意义上的公共物品应当同时具有非竞争性和非排他性。 所谓非竞争性，是指某人对公共物品的消费不会影响他人，同时消费该产品及其从中获得的效用，换言之，在给定的生产水平下，为另一个消费者提供该物品所带来的边际成本为零。 所谓非排他性，是指某人在消费一种公共物品时，不能排除他人消费该物品，或者排除的成本很高。由于公共产品在消费中的非竞争性和非排他性的特点，它对消费的效率价格为零，人人都可以消费公共产品而无须支付任何成本。

厉以宁认为，职业技术学校的教育是基本具有公共产品性质的教育服务，政府也是这一类型教育服务的供给者[22]。 刘春生等认为，职业教育具有“准公共产品”的属性[23]。 职业教育能够产生内部效益与外部效益。 在市场经济条件下，职业教育不仅具有特定的经济功能与作用， 同时也具有广泛的社会、政治、经济和文化方面的功能与作用。它可以为社会培养出大量的技术应用型专门人才，以满足社会经济发展的需要； 可以增强劳动者的就业能力，缓解社会就业形势，维护社会的稳定；可以提升国民教育水平和职业素质，增强国家的综合国力和国际竞争力；有助于维护教育公平，减少居民收入的差距等等，这些作用正是国家及其政府所追求的目标。职业教育是各级各类教育中与经济发展联系最直接、与企业竞争力提高联系最紧密、对就业贡献最显著的一种教育。职业教育可以使国家、社会、企业和个人四个主体共同受益，符合国家和社会的公共利益。理论与实践领域对职业教育的公益性和公共产品属性认识不足，是制约我国职业教育发展的主要原因。明确和强化职业教育公益性质和公共产品属性是当前大力发展职业教育的紧迫课题。要强化职业教育的公益性[24]。

四、校企合作中公益性与公平正义的失衡

职业教育属于公共产品，是国家的责任。 国家把培养现代职业人的任务委托给职业学校。学校却需要企业的协同，才能完成现代职业教育的育人目标。校企合作中的利益冲突表面看是校企二者之间的诉求差异，但是深层次的冲突是国家、政府和职业学校代表的公共利益与参与校企合作的企业之间的商业利益的冲突和博弈。企业作出的任何选择都是在权衡成本与收益之后作出的。当与职业院校合作时，企业首先会考虑这种合作是否有利于增长自身的竞争能力，能否增加自己的经济利益。 尤其是从我国的现实国情来看，由于我国当下总体上而言劳动力供过于求，只有少部分企业难以通过劳动力市场招聘到自己企业需要的技能型人才，或在校企合作中实习学生给企业创造的价值大于企业参与校企合作付出的成本， 才愿意积极参与校企合作。多数企业都能在劳动力市场招聘到合适的技能型人才，或者校企合作培养技能型人才的成本高于通过劳动力市场招聘的成本。 所以，多数企业都认为校企合作与企业当下的生存和发展利益冲突。当下我国职业教育校企合作难的关键症结在于，国家和政府一方面呼吁企业多参与校企合作，却没有给予因参与校企合作而经济利益可能受损的企业以经济上的补偿；国家、政府与企业和行业组织之间的权利义务失衡。

五、校企合作立法中的公益性与公平正义性的平衡

任何长久的合作必定建立在合作双方地位对等、利益平衡的基础上，如果只强调一方利益，合作关系就不可能持久、长效[25]。 鉴于在公共产品的多元供给机制中，政府与企业等其他市场主体的利益冲突将永远存在，通过法律机制来平衡相关各方的利益冲突非常重要。 一方面，我们要认识到公共利益对社会的重要性。如果个人利益可以不服从公共利益，社会将陷于无政府状态，国家和法就失去了存在的基础[26]。 但另一方面，为了防止在公共产品供给机制运行中， 公权力借公益之名对私益的侵犯，立法应当对公共利益进行明确界定，划定行政权力的边界， 不给行政机关滥用公权提供任何借口，防止行政权力扩张对私权利的侵害，并在权利受损时设计出合理有效的救济通道[27]。

校企合作公益性不能损害公平性。绝不能因为职业教育具有公益性，就通过立法强制要求企业无条件配合学校提供面向社会的职业教育。企业作为营利性经济组织，出于营利考虑，不积极与职业学校合作共同生产职业教育这一公共产品，外界无可厚非。公益性的职业教育不应让企业的商业利益受损。 国家和政府应当承担对职业教育的终极责任，给予参与校企合作的企业以适当的经济补偿。国家和政府理应对企业在校企合作中可能受到的利益损失进行补偿，以平衡职业教育校企合作中的公益性和公平性。

近年来，我国政府也在努力建立健全促进校企合作的相关法律。 如宁波市出台的《宁波市职业教育校企合作促进条例》明确规定，“鼓励职业院校参与企业的技术改造、 产品研发和科技攻关等项目，促进科技成果转化。”、“市和县（市）、区人民政府对企业接纳职业院校学生实习发生的物耗能耗给予适当资助；对与职业院校合作开展职工教育和培训并取得显著成绩的企业给予奖励、表彰。 ”同时，要求人事、劳动、科技和经济等部门为积极参与校企合作的企业提供优惠政策， 为校企合作努力创造良好的政策环境。 尤其是税收、财政、贷款、土地、出口等方面的各种政策利益， 一定程度上弥补了企业在职业教育中的投入。 国家应当研究和借鉴这些地方性法规的较合理规定， 在进一步完善的基础上适时颁布国家层面的校企合作促进基本法， 以给予企业参与校企合作企业的权益以法律上的保障。

给予因参与校企合作而经济利益可能受损的企业以经济上的补偿，从而达到国家、政府与企业和行业组织之间的权利义务失衡，构建校企合作的多元利益共同体，才能根本上调动企业参与校企合作积极性，解决当下我国职业教育校企合作难的症结，促进校企合作。

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