我国职业教育经费立法保障的构建及其价值取向

□何振海

与普通教育相比， 职业教育由于在培养目标、专业设置、课程与教学安排等方面具有强烈的实用性、实践性特征，需要更多、更丰富的教学设备和实验场所，因此对教育经费的需求程度和保障力度有着更高的要求。 而在现代法治社会中，立法无疑是保障职业教育经费最有力的途径。当前我国正在大力推进职业教育的发展，然而缺乏有效的经费立法保障，这已经成为阻碍我国职业教育发展战略顺利实现的关键因素，同时也是当前我国职业教育改革需着力应对的核心议题之一。

一、完善职业教育经费立法保障的现实必要性

职业教育的壮大必须依托强有力的经费保障，是职业教育内在特征的必然要求。由于职业教育的人才培养具有典型的实用性和实践性特征，在教育教学过程中对仪器设备、实验实训场所、专业师资等方面的需求较之普通教育更为复杂和多样，因而从某种意义上说，职业教育是一种“高消费”式的教育类型，其发展和壮大尤为需要更加直接和更加有效的经费保障。

近年来，随着职业教育在推动经济社会发展中的地位和作用的不断提升与日益显著，我国政府和社会各界对大力发展职业教育已经形成了普遍共识，并将之上升为国家战略。 2010 年公布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要 （2010-2020）》提出：“发展职业教育是推动经济发展、 促进就业、改善民生、解决‘三农’问题的重要途径，是缓解劳动力供求结构矛盾的关键环节，必须摆在更加突出的位置。”党的十八大报告明确指出要“加快发展现代职业教育”，2013 年11 月中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步做出了“加快现代职业教育体系建设，深化产教融合、校企合作，培养高素质劳动者和技能型人才”的规定。可以说，职业教育在我国正面临着难得的历史机遇。但是就现实而言，我国职业教育在发展中还存在着诸多制约因素，职业教育经费得不到有力保障即是其中的核心因素之一。

职业教育经费得不到有力保障，其关键在于我国尚未构建起完备的职业教育经费保障法律体系。在努力建设法治社会的当下，立法已经普遍成为规约、引导政府及社会主体行为的指南。 立法环节的缺失，必然导致政府与社会主体在相关领域行为活动的失范。 职业教育亦概莫能外。 在我国的职业教育法律体系中， 至今没有专门的职业教育经费立法，国务院也没有出台专门的职业教育经费配套法规或实施条例。 在已有的职业教育立法中，有关经费保障的内容在很大程度上也仅仅停留于宏观或一般性的政策引导， 例如1996 年颁布的我国职业教育基本法《中华人民共和国职业教育法》（以下简称《职业教育法》）中，有关职业教育经费保障的条款只是宏观性地提出“国家鼓励通过多种渠道依法筹集发展职业教育的资金”，要求各级政府、有关部门制定相关领域职业学校的生均经费标准，同时做出国家“用于举办职业学校和职业培训机构的财政性经费应当逐步增长”，“任何组织和个人不得挪用、克扣职业教育的经费”等原则性规定。 国务院及相关部委的有关文件中， 对职业教育经费或经费保障内容的规定也大都带有类似特点。 如在2002 年公布的《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》和2005 年公布的《国务院关于大力发展职业教育的决定》中，有关职业教育经费的规定只是原则上要求各级政府应扩大投入渠道和增加投入力度， 缺乏更为刚性和明确的指标约束。 这种现象在很大程度上造成了近年来我国职业教育在经费投入方面的相对短缺现象。 如尽管我国的职业教育经费投入由2005 年的939.25 亿元增长到2011 年的2811.69 亿元， 但其占全部教育经费投入的比重却始终徘徊在11%～13%， 远低于25%的世界平均标准[1]，与优先发展职业教育的国家战略形成了鲜明反差。

国家层面的职业教育基本法和上位法在职业教育经费保障方面相关规定所具有的宏观性、原则性、模糊性特征，直接导致我国各地制定的《职业教育法》实施办法（条例）也出现了同样的问题。 如北京市1997 年制定的《职业教育法》实施办法中，有关政府担负的职业教育经费责任的内容仅限于“市和区、县人民政府、有关部门用于职业教育的财政性经费应当逐步增长， 并划拨专款用于发挥骨干、示范作用的职业学校和职业培训机构以及生产实习基地的建设”。 1999 年河北省制定的《职业教育法》实施办法也只是要求“各级人民政府及有关部门应当保证用于职业教育的经费逐步增长”。 2014年辽宁省修订的《职业教育法》实施办法中同样仅做出“职业教育所需经费，按职业学校和职业培训机构的性质，分别采取各级财政拨款、办学主管部门（单位）自筹、按规定收取学费、学校创收、社会捐助等多种途径解决”的规定。 类似的模糊性法律表述在各地制定的《职业教育法》实施办法中比比皆是。 在现有职业教育法律体系中，有关职业教育经费最明确的法律表述仅仅体现在两个方面，一是对企业按比例提取职工工资用于职业培训的规定，比例一般定为不低于1.5%， 二是对各级政府按比例将征收的教育费附加中用于职业教育的规定，具体比例各地标准不一。 换言之，我国现有的职业教育法律体系并没有对政府应负担的职业教育经费具体责任做出强制性和明确性规定，也没有要求各级政府和相关部门在制定职业教育生均经费标准时应结合职业教育人才培养特点而有所倾斜。

综合上述分析，客观地说，当前我国还远未建立起完备的职业教育经费立法保障体系，而已有的相关职业教育立法在职业教育经费保障方面的规定带有典型的宏观性、原则性、模糊性特征，普遍缺乏刚性的指标要求。职业教育经费立法保障的缺憾导致我国职业教育在发展中面临着巨大的经费障碍。 2014 年教育部财务司有关负责人在接受媒体采访时也不无忧虑地谈到：“职业教育仍是各类教育中的‘短板’，与其培养规模和应有地位、作用不匹配。 从投入总量上看，职业教育国家财政性教育经费投入与同阶段普通教育相比仍明显偏低。生均总经费和生均公共财政预算教育经费中，中职与普通高中大体相当，高职仅为普通本科的一半。 从来源结构上看， 职业教育经费来源渠道仍较单一，财政性经费所占比例达到74%， 多渠道筹资能力不强。 从拨款方式来看，部分地区的职业教育经费投入还未建立制度保障体系。”[2]职业教育经费立法保障的现实缺憾与我国大力推动职业教育发展的国家战略之间已经出现了巨大反差，构建具有我国特色的职业教育经费立法保障体系有着极其重要的现实意义和强烈的紧迫性。

二、职业教育经费立法保障的构建，必须以完善职业教育立法体系为前提

为职业教育提供切实有效的经费保障，是职业教育立法的重要目的和核心内容。 就此而言，职业教育经费立法保障的完善，其前提离不开职业教育立法体系的健全。 在西方职业教育发达之邦，职业教育经费的立法保障，无一不是建立在完备的职业教育立法体系基础之上的。以美国为例，自19 世纪起，美国对职业教育的立法活动就从未间断，不同时期都有极具针对性的职业教育立法，且很多法律也经过不断的修订与完善。自1862 年颁布《莫雷尔法案》后，在20 世纪又先后制定了《史密斯-利弗法案》（1914 年）、《史密斯-休斯法案》（1917 年）、《史密斯-希尔斯法案》（1918 年）、《史密斯-费斯法案》（1920 年）、《乔治-里德法案》（1929 年）、《乔治—埃利泽法案》（1934 年）、《乔治-迪安法案》（1936 年）、《乔治-巴登法案》（1946 年）、《职业教育法》（1963年）、《生计教育法》（1974 年）、《卡尔·D. 帕金斯职业教育法案》（1984 年）等数十部职业教育法案。 同时，绝大部分职业教育法案在颁布实施之后，还要经过若干次的修订与完善，以适应外部形势变化对职业教育的新要求。 如1917 年颁布《史密斯-休斯法案》之后，一直到1947 年，几乎每一届国会都会提交《史密斯-休斯法案》的修正议案和其他相关的职业教育议案，据统计：“30 年间，参众两院至少提交了53 个职业教育的议案，其中12 个议案变成了法案。 ”[3]1963 年《职业教育法》颁布后经过了1968年和1976 年两次修订，1984 年颁布的《卡尔·D. 帕金斯职业教育法案》经历了1990 年、1998 年、2006年三次修订。这些法案及其修订案围绕不同时期和不同领域职业教育发展的内在需要做出了明确、详细和富有针对性的法律规定， 从而形成了完整、连续的立法体系，极大促成了职业教育的全面和持续发展，使不同层次的职业教育均具有了相应的法律支持，特别是为其提供了有效的经费保障。

然而遗憾的是，尽管作为我国职业教育基本法的《职业教育法》自颁布至今已近20 年，但整个立法体系却远未达到健全或完备的程度。从宏观层面来看，《职业教育法》颁布近20 年来未经任何修订，严重削弱了其作为职业教育基本法所应发挥的效用，同时现有的职业教育立法中没有国家层面的实施细则与配套法规，进一步导致《职业教育法》在实施过程中缺乏明确、具体的指导依据；从立法内容来看，虽然有部分法律和中央部门规章、文件等涉及了职业教育，如《中华人民共和国劳动法》（1994年）、《中华人民共和国就业促进法》（2007 年）、《企业职工培训条例》（1996 年，劳动部）、《国务院关于大力发展职工教育的决定》（2005 年）、《关于进一步加强高技能人才工作的意见》（2006 年，中办、国办）、《关于企业职工教育经费提取与使用管理的意见》（2006 年，财政部等七部委），但这些法律法规中有关职业教育经费保障的内容大都具有明显的模糊性，看似为法律的实施提供了宽松的灵活空间和弹性范围， 实则回避了具体的经费责任归属；而且，由于大量职业教育相关法律、法规和文件系政出多头，实行归口管理，因此未能与《职业教育法》形成一个内在有机、完整的职业教育立法体系。

职业教育立法体系的不完善，一方面导致职业教育经费投入缺乏明确、可靠的法律依据，另一方面导致经费的投入责任、使用主体、管理机制凌乱分散，不利于职业教育经费投入、使用和管理的统筹规划，降低了职业教育经费的使用效能。基于此，我国要构建完善的职业教育经费立法保障，必须将职业教育立法体系的完善作为前提，一是尽快完成《职业教育法》的修订工作，使职业教育拥有一部可依赖的基本法，二是国务院应根据修订后的《职业教育法》， 结合职业教育改革与发展的现实需要制定更为明确、详细的实施细则和配套法规，三是各省级政府和中央部委应在国务院的统筹下制定省级实施办法和部门条例，明确各自在职业教育中应承担的具体职责。 通过上述改革，逐步构建起完整的职业教育立法体系， 实现职业教育责任的全覆盖，使职业教育的各个层次、各个领域、各个环节都有法可依、有法能依，为职业教育的健康、科学和可持续发展提供更为扎实的立法支撑。

三、职业教育经费的立法保障，必须体现经费责任的确定性

确定性是职业教育经费立法保障得以实现的基础，这种确定性不仅体现在立法对职业教育经费责任主体（如政府、企业、社会组织、个人等）的明确界定上，更体现于对相关主体所承担具体责任（如经费额度、比例等）的明确界定上。这既是现代立法权责明确特征的具体要求，同时也是发达国家职业教育经费立法保障的基本经验。

在各国的相关立法中， 举凡涉及经费的条文，均普遍对政府、企业等责任主体在规定期限内所应担负的经费数额或比例做出明确、具体的说明。 如美国于1917 年颁布的《史密斯—休斯法》对联邦政府应承担的职业教育经费责任提出了非常具体的要求， 规定联邦政府在1918 财政年度为各州农科教师、督学和主任的工资拨款50 万元，为商业、家政业与工业三类教师工资共计拨款50 万元， 以后逐年递增， 截至1926 财政年度两项拨款均达到300 万美元，以后年度拨款则保持在300 万美元不变。法案同时对地方政府所应履行的经费责任也做出了明确规定：“联邦为农、工、商、家政等职业类教师、督学及主任的工资或培训每花费1 美元，州或地方学区还必须提供1 美元的匹配资金。”此外，为了对各州职业教育的实施情况进行全方位的监督，法案还要求各州需把“州内完成的工作和按本法案规定领取和支付拨款的情况，向联邦职业教育管理署作年度报告”[4]。 1960 年，加拿大制定了《技术和职业训练支持法》，规定要求联邦政府在10 年内拨款8 亿加元作为职业教育经费，同时要求各省级政府按照1∶3 的比例分担经费[5]。1990 年，为明确私人企业的职业培训职责， 澳大利亚颁布 《培训保障法》，规定年收入在22.6 万澳元以上的雇主须将工资预算的1.5%用于员工的职业培训[6]。上述法案的共同特征体现在，法案对相关主体（各级政府、企业或雇主等）在职业教育经费分担方面究竟应承担多大的责任，都有明确而具体的界定。 也正是由于责任明晰， 这些法案在颁布之后大都得到顺利执行，职业教育发展所需经费得到了有效保障。

具体到我国而言，在健全职业教育立法体系的过程中，一方面必须坚持职业教育经费来源渠道的多元化方向，另一方面，基于我国现实状况，职业教育立法必须首先明确各级政府所应承担的经费责任。 作为可行的改革路径之一，我国在修订《职业教育法》过程中，应综合考虑国家有关加快发展现代职业教育的宏观战略， 在立法条文中明确政府职业教育经费年度预算占教育总经费年度预算的最低比例。 同时各省在其《职业教育法》实施办法中亦应明确政府拨付的年度预算占总经费预算的比例，此比例依法不得低于《职业教育法》所确定的标准。 此外， 针对当前中央政府提供的年度性职业教育专项拨款， 也应有专门立法对其加以规范和明确， 包括确定专项拨款的总额、 资助对象、使用范围，以及地方政府配套经费的具体比例等。 借助类似立法， 政府在职业教育经费方面的模糊性角色得以清晰、明确，有效杜绝政府在拨付经费时出现“说起来重要，忙起来次要，干起来不要”的责任规避。

除政府外，以企业为代表的社会机构也是职业教育经费投入的重要主体。 当然，要发挥以追求利润最大化为最终目标的企业在提供职业教育经费方面的主体作用，仅靠一般性的政策宣导是远远不够的，必须借助严密的立法加以规约。 在主要发达国家，相关立法对激发企业和雇主投资职业教育的热情起到了重要的导向作用。 以德国为例，在双元制职业教育模式下，企业是职业教育经费最主要的来源，如2005 年，德国企业在双元制职业教育中的投入为276.8 亿欧元，而当年公共财政（包括联邦和州）的投入为28.15 亿欧元[7]，企业投入是政府投入的近10 倍。 德国企业为职业教育投入巨资的动力来源于立法的规约和激励。 德国《联邦职业教育法》和《企业基本法》就明确规定，参与职业教育的企业一般可获得其培训费用的50%至80%的补助。 若所培训的职业前景看好，有的企业甚至可获得100%的资助[8]。 来自立法的鼓励措施极大提高和有效保护了企业投资职业教育的热情。 与此相比，当前我国的相关立法在这一方面还存在较大缺憾，尽管也有部分法律法规和政策文件做出了鼓励企业投资和捐赠职业教育的规定， 并提出要在税收、金融等方面对企业给予回报。但在实践中，这些仅具有引导性的政策措施很难得以实现，各级政府对企业的优惠举措大多停留在口头或文件上，企业难以从投资职业教育中看到可期待的收益，进而导致企业参与职业教育的热情不高，资金投入力度不大。 对此，我国在完善职业教育经费立法保障的进程中，应该将《职业教育法》有关“国家鼓励通过多种渠道依法筹集发展职业教育的资金”的规定落到实处，通过专项立法、部门立法、地方立法的形式，加大对企业投资职业教育的扶持和鼓励力度，特别是要明确企业投资职业教育的收益回报，如根据企业投入经费的数额按比例给予税收优惠、政府按一定标准提供直接的经费补贴等。

四、职业教育经费的立法保障，必须体现经费支持的连续性和稳定性

现代职业教育体系的构建是一项复杂而长期的系统工程，职业教育本身又是一个“高消费”的教育领域。 基于这一特点，发达国家在通过立法为职业教育发展提供外部支持特别是经费保障方面，普遍体现出了较强的连续性和稳定性特征，确保了职业教育发展所需经费的稳步提升。美国的职业教育立法在这一方面的特征尤为明显。自1963 年《职业教育法》颁布之后，美国通过持续性的立法活动，为职业教育的发展提供了长期稳定的经费保障，如1963 年《职业教育法》规定，截止到1964 年6 月，联邦须为各州职业教育拨款数额为6000 万美元，以后逐年增加， 到1967 财年达到2.25 亿美元，之后每年稳定在2.25 亿美元[9]。 1977 年颁布的《生计教育激励法》规定自1977 年起的5 个财政年度内，提供总额为3.25 亿美元的生计教育拨款[10]。 1984年，美国颁布《卡尔·帕金斯职业教育法》，作为1963 年《职业教育法》及其后续修正案的取代法案， 该法进一步加大了对职业教育的资助力度，规定1985-1989 财年联邦每年为各州职业教育提供8.353 亿美元资助[11]，在此后1990、1998、2006 年颁布的系列帕金斯法案中，为职业教育提供稳定和持续增长的经费资助同样是这些法案的重要内容。可见美国根据相关立法为职业教育提供的经费保障不仅是连续的，而且随着外部环境和职业教育内在需求的变化而保持了稳定增长。这种坚实的经费保障无疑是美国职业教育长期发达和快速发展的重要因素。 再如澳大利亚自1992 年起开始颁布年度性职业教育与培训拨款法案，立法机构每年都会根据职业教育发展的实际需要，对下一年度的拨款事宜进行修订，称作《某年职业教育与培训拨款修订法案》。 法案的连续颁布有效保证了澳大利亚职业教育经费的稳定性增长。

与发达国家相比，我国的职业教育立法体系本身存在着严重的滞后性，1996 年《职业教育法》颁布近20 年来未经任何修订，具体到有关职业教育经费的立法保障方面， 现有立法体系中既没有专门的职业教育经费立法， 更谈不上对立法的持续修订和完善。 由于缺乏连续性的立法保障， 我国对职业教育经费的拨付机制始终缺乏法律的支持和规约， 职业教育经费在教育总经费中的低占比与国家大力发展职业教育的战略极不协调， 政府与社会机构对职业教育的经费支持往往依靠的仅仅是作为投资主体的自觉性，而非源于立法的确定性和强制性。

在为职业教育发展提供连续和稳定的经费立法保障方面，我国的立法机构虽然不必完全效仿发达国家为职业教育经费制定年度性拨款法案的做法，但却应借鉴其立法保障的连续性特征，最大限度地为我国职业教育发展提供稳定的经费保障。如针对职业教育快速发展的现实需求，每届全国人大期间（五年），都应对《职业教育法》进行认真修订和完善，特别是应结合国家经济发展的宏观形式和现实需求， 制定出相应的职业教育经费拨付标准；国务院根据《职业教育法》制定的相关实施条例或办法，以及中央部门制定的相关法规文件亦应体现出对职业教育经费支持的倾斜性，如确定职业教育经费在政府年度教育经费预算中的明确比例以及增长额度等；地方政府结合本地实际制定的《职业教育法》实施办法亦应按期修订，核心内容是对职业教育经费的拨付总额、 使用程序等进行适时性调整。 借助上述立法改革，使职业教育发展所需经费得到长期保障和稳定增长。

[1]杨公安，宁锐. 职业教育经费保障体制的缺失与建构[J].中国职业技术教育，2014(9)：21-26.

[2]宗河.1.23 万亿助推职教发展——教育部财务司有关负责人就职业教育财政投入答记者问[N].中国教育报，2014-07-01.

[3]J. Chester Swanson. Development of Federal Legislation for Vocational Education[M].Chicago： American Technical Society， 1962.78-86.

[4]夏之莲.外国教育发展史料选粹（下）[M].北京：北京师范大学出版社，1999：172.

[5]侯建国.加拿大高等教育改革与发展[M].北京：高等教育出版社，2006：89.

[6]吴雪萍.国际职业技术教育研究[M].杭州：浙江大学出版社，2004：229.

[7]魏晓峰，等.德国“双元制”职业教育模式的特点及启示[J].国家教育行政学院学报，2010(1)：90-95.

[8]李传双.国外企业参与职业教育激励机制探究与启示[J].中国高教研究，2011(6)：83-85.

[9]James W. Hillesheim， George D. Merrill. Theory and Practice in the History of American Education： A Book of Readings [M]. University Press of America， Inc.， 1980.398.

[10]王桂.当代外国教育——教育改革的浪潮与趋势[M].北京：人民教育出版社，1995：339.

[11]Public Law 98-524—OCT.19，1984//United States Statutes at Large (Part 3)[G].Washington： United States Government Printing Office，1986. 20 USC 2301.