高校人事代理人员养老问题的困境与化解

林 农



高校人事代理人员养老问题的困境与化解

林 农

(漳州职业技术学院，福建 漳州 363000)

高校人事代理人员由于非事业单位编制等原因不能纳入机关事业单位的养老保险范畴，同时由于国家养老保险政策的不完善导致各高校具体操作中无所适从，同一学校的教职员工却享受不同的养老待遇，削弱了人事代理人员工作积极性，不利于高校聘任制的推进。通过对高校人事代理人员养老问题的现状进行分析，提出需要从强化政府责任、建立多层次多支柱的高校教师养老保障框架、对老、中、新人实施分类管理等方面加强改革，化解困境，促进社会公平。

公办高校；人事代理人员；养老保险；改革

“老有所养”是劳动者的最基本要求，是社会文明进步的重要标志,社会保障一向被誉为现代社会的“安全网”和“稳定器”,同工同酬、同工同保体现了社会公平。然而在公办高校却有这样一个群体——人事代理人员，他们和同单位其他事业编制内的员工同工却不同的退休养老待遇，编制内人员的退休金是他们的2-3倍。他们对此深感不公平，工作不安心，不断寻找跳槽机会，长此而往必将影响高等教育事业的发展。如何化解他们在养老问题上的困境，更好的保障他们的合法权益，使他们安心工作是高校管理者必须直面的一个问题。本文拟对公办高校中的人事代理人员（以下简称代理人员）的养老保险问题进行探讨，剖析当前高校代理人员养老保险问题面临的困境，并探讨导致目前困境的制度层面原因，提出破解困境的思路，为推进我国高校养老保险制度改革提供有价值的理论参考和政策建议，以期更好的保障代理人员的合法权益。如无特别说明，本文所指的高校主要是指公办高校。

一、高校人事代理制度的内涵和人事代理人员的现状

（一）高校人事代理制度是一种自主用工制度。

高校人事代理制度是指高校与招聘的教职工在平等自愿的基础上签订聘用合同，并将聘用合同与受聘人员的人事、档案等关系交由学校所在地人才交流服务中心代为管理的一种自主用工制度。[1]伴随着高校的扩招，高校师生比严重失调，教师队伍、行政后勤都急需补充大量人员，但是在现有的事业单位制度框架内，高校用人必须符合行政主管部门核定的编制数。在新增人员无法进入编制的情况下，为了缓解人员缺口，同时为避免传统人事制度人员能进不能出的弊端，很多高校把目光投向人事代理这种相对更灵活的用工方式。[2]

（二）高校人事代理制度是一种“无编”用工方式。

编制通常是指组织机构的设置及其人员数量的定额和职务的分配，编制数额由各级机构编制管理部门确定，各级组织人事部门根据编制调配人员，财政部门据此拨款。因高校与其工作人员之间的人事关系不是由聘用合同所建立的，而是由进编并按照干部管理权限纳入管理所建立的，编制代表其身份，人员管理采用身份管理而非岗位管理。实施人事代理制度，高校与被聘用人员之间签订劳动合同，代理人员的人事关系挂靠在人才服务机构，人员聘用手续大大简化，高校按所需及时聘用急需人才，不受编制限制。

（三）高校人事代理制度是一种社会保障“缺失”代理形式。

截止今天，从985高校到普通高职院校都自主聘用了一部分人事代理人员，某些高职院校的人事代理人员已占教职工总数的三分之一，人事代理人员已经成为高校教职员工队伍的重要组成部分。由于国家目前没有统一的事业单位基本养老统筹制度，因此学校（或委托人才交流中心）要么不为代理人员办理各类社会保险，要么只能参照企业标准为代理人员办理养老、失业、医疗等社会保险参保手续，并按国家和地方规定缴纳费用，代理人员退休可享受企业养老保险，然而广覆盖低标准的企业型养老金又如何体现出他们的高校工作经历呢？

二、公办高校人事代理人员养老保险制度改革的困境分析

（一）国家政策不完善导致各高校具体操作中无所适从。

一些社会保险立法层次过低，社会保险制度不统一，无法适应各高校的具体情况。2008年1月1日实施的《劳动合同法》第38条规定，“用人单位有下列情形之一的，劳动者可以解除劳动合同：（三）未依法未劳动者缴纳社会保险费的”和第74条规定，“县级以上地方人民政府劳动行政部门依法对下列实施劳动合同制度的情况进行监督检查：(六）用人单位参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况”，可见高校是必须为代理人员缴纳养老保险的。然而第96条又规定，“事业单位与实行聘用制的工作人员订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，法律、行政法规以及国务院另有规定的，依照其规定；未作规定的，依照本法有关规定执行。”也就是说，行政法规以及国务院的规定如果牵涉此类情况，则依照其规定。这样一来，行政法规以及国务院的规定的效力高于法律，这显然是违背《立法法》规定的。国家政策不完善导致各高校具体操作中无所适从。2014年5月15日国务院授权新华社发布《事业单位人事管理条例》（以下简称《条例》）。[3]作为我国第一部系统规范事业单位人事管理的行政法规，《条例》规定事业单位及其工作人员将依法参加养老金缴费。但是《条例》只是给出了“原则性”的改革方向，并不具备操作性，如何做还没有下文。

（二）养老保险双轨制造成编制内与人事代理的养老待遇差别过大。

从严格意义上讲，我国目前实行的退休制度主要涉及“三轨制”，一类由财政统一支付退休养老金的政府机关为第一轨，一类由财政统一支付退休养老金的事业单位是第二轨，一类由企业和职工本人按一定标准缴纳的“缴费型”统筹制度的企业单位是第三轨。国际通用衡量劳动者退休前后生活保障水平差异的基本标准之一就是“养老金替代率”，养老金替代率通常指劳动者退休时的养老待遇领取水平与退休前工资收入水平之间的比例。养老金替代率，是一个国家或地区养老保险制度体系的重要组成部分，是反映退休人员生活水平的经济指标和社会指标。国际劳工组织《社会保障最低标准公约》规定，养老金的最低替代率为55%。我国当前公务员养老金替代率是90%，事业单位是80%，企业退休人员是42.9%。2013年3月中国社会科学院发布的《社会保障绿皮书》和《中国社会保障收入在分配状况调查》显示，在被调查者中75.4%的职工每月养老金不高于2000元，92.3%的机关事业单位退休人员的养老金都高于4000元。

三、推进高校人事代理人员养老保险制度改革的思路

《条例》第三十五条规定，“事业单位及其工作人员依法参加社会保险，工作人员依法享受社会保险待遇”，该规定为推进高校养老保险制度改革指明了方向。

（一）强化由身份管理向岗位管理转变。

新出台的《条例》使事业单位公开招聘从“部门规定”上升为“行政法规”，该条例对事业单位的岗位设置、公开招聘和竞聘上岗、聘用合同、奖惩及争议处理等人事管理主要环节做出了明确规定。实现了由固定用人向合同用人转变,由身份管理向岗位管理转变。特别是，该条例明确了以聘用合同作为唯一依据确立或终止与单位的人事关系,条例淡化了人事档案、编制指标、户籍身份等现行的传统做法,这将有利于高校打破代理人员和编内人员的身份界限,为实现同工同保奠定条件。

（二）强化养老保险改革中的政府责任。

政府作为政策的制定者，必须要履行好宏观调控的职责，强化其在养老保险改革中的责任。一般而言，社会保险方面的政府的责任主要包括财政支持，行政监督和公共服务，高校养老保险改革中政府的责任同样如此。《条例》提出事业单位及其工作人员参加社保，再次释放出“养老金并轨”启动的信号。但是，“养老金并轨”怎么并？钱从哪里来？《条例》并没有规定。高校没有筹集资金的能力，没有正常筹集资金的来源，如果以非正常的形式进行，就会导致高校乱收费，因此迫切需要政府出面加以解决。只要国家财政能够化解高校养老保险的历史欠账，保障基本养老保险和职业年金中单位的缴费，高校教工养老保险待遇大体不降低，运转也不成问题，自然会受到高校教师的拥护，也为将来建立全国统一的养老保险制度奠定坚实的基础。

（三）建立多层次多支柱的高校教师养老保障框架。

构建具有中国特色的高校教师养老保障制度，应坚持由国家、高校、个人三方共同负担的资金筹集机制，建立起由基本养老保险、教师职业年金制度和个人储蓄养老保险组成的多支柱养老保障制度。参考高校教师按现有退休制度工作满30年的退休金标准，设定新制度的养老金总替代率为90%。

1.基本养老保险。基本养老保险是我国公益性事业单位养老保险制度的第一个层次，也是最基础的层次，它由国家财政与个人缴费两部分组成。国家建立基本养老保险的主要目的是为了保障工作人员在退休后能够维持其基本的生活水平。在这一层次中，高校应执行与企业相同的基本养老保险制度，高校在编人员和代理人员之间不应该存在差别。基础养老金的管理模式为待遇确定型体制，实行现收现付制，仍由财政出资，为了确保新制度的顺利实行，解除教师的后顾之忧，目标替代率控制在50%左右；个人账户养老金的管理模式为缴费确定型体制，实行完全积累制，强制性由个人缴费进行积累，目标替代率控制在15%左右。个人账户养老金除了极特殊情况外平时不能以任何借口领取，只能用于退休后支付退休金。根据清华大学教授杨燕绥计算，若将机关、事业单位养老金替代率略为降低，改革20-28年之后，并轨的基本养老金可以实现财务平衡，传统退休金退出市场，形成统一的国民基础养老金。

2.高校职业年金制度。高校职业年金是高校及其职工在依法参加基本养老保险的基础上，在国家政策引导下自愿建立的补充养老保险制度。[4]

对在本校工作的教职工提供一定程度退休保障的补充性养老保险。职业年金一般坚持单位自主建立的原则。目前企业年金还没有普遍建立起来，这也是企业和机关事业单位之间养老待遇差距过大的原因之一。因此，高校在养老保险改革之初就应该强制性的建立高校职业年金。由于在目前情况下，我国事业单位的养老金替代率要高于企业，如果高校教师参加全国统一的城镇职工基本养老保险制度，其待遇水平必然下降，差距部分就以职业年金进行弥补。参考企业年金20%的做法，结合我国高校教师的职业特点，教师职业年金的目标替代率可考虑在25%左右。高校职业年金可采用高校自行管理、社会保险机构管理、委托商业保险公司管理、专业基金公司或资产管理公司经营等四种形式进行管理。[5]其中，由学校统一管理，委托商业保险公司管理或专业基金公司或资产公司经营是较为可行的方式。职业年金的个人账户实行完全积累制，一开始就要做实账户。其积累资金要进行市场化的投资运营和相对较严格的风险监管。

3.个人储蓄养老保险。个人储蓄养老保险金构成了我国高校养老保险体系的第三个层次，这是一种由商业保险公司等开办的个人养老保险形式，它由单位职工根据自己的收入情况自愿选择参加。单位职工可以依据保险主管部门制定的规定来缴纳个人储蓄养老保险，并且把它计入到养老保险的个人账户中。当工作人员达到法定的退休年龄，他们就可以凭着养老保险个人账户将其养老保险金一次性或分批取出。个人储蓄性养老保险不仅使养老保险基金筹集渠道多样性，还可以减轻国家、公益性事业单位的财政负担。另外，个人储蓄养老保险的建立在一定程度上可以满足工作人员日益增长的各类生活品质需求，增强了工作人员的自我保障意识，提高了他们的参保主动性和积极性。

（四）实施分类管理，逐步推进。

《条例》在总则第二条规定：“事业单位人事管理，坚持党管干部、党管人才原则，全面准确贯彻民主、公开、竞争、择优方针。国家对事业单位工作人员实行分级分类管理”。高校养老保障制度改革要顺利进行，首先要考虑教师的承受能力，不能一步到位，强行推进，尤其不能大幅降低其待遇。改革的目的是规范养老制度，让所有高校教师都能平等的享受到老有所养，必须考虑到一定历史继承性和较长的过渡期的前提下积极稳妥的推行，根据条例指导意见依然实行的是老人老办法、新人新办法、中间逐步过渡的原则，实施分类管理，逐步推进。

1.“老人”的改革方法。“老人”是指在我国高校教师养老保障制度改革之前就已经离退休的教师，对于这些“老人”依旧执行其当时的退休政策。高校养老保障制度改革后，为了延续国家原来的养老制度政策，保持政策的连贯连续性，同时保证已经离退休人员的生活水平、生活质量不下降，还是应按照原有政策发放离退休费，经费组成方式也依然不变。

2.“中人”的改革方法。“中人”是指在新的养老保障制度实施前参加工作的而在改革后若干年才退休的教师，2009年初，《事业单位养老保障制度改革方案》由国家人力资源和社会保障部正式发布，为了能享受现有的养老制度政策，广东等试点地区的高校纷纷出现提前退休潮。介于新旧制度中的“中人”，他们处在政策的夹缝中，如何处理好“中人”的待遇问题使新老待遇做到无缝对接直接关系到改革的成败。首先，采取自愿原则，对于“中人”中的“老人”应该允许其提前退休，享受“老人”政策。其次，对于"中人”中的其他人，应采取设立“过渡性养老金”的办法，资金由国家财政负责，设立账户，用“过渡性养老金”对因“改革迟到”而造成的空账进行回补。为避免出现改革后待遇骤降的问题，可以采用“补差”的办法——与旧办法的待遇差多少就补多少或者乘上一定“系数”后与其原单位工作年限挂钩来计算养老金。我国有111万个事业单位，事业编制人员3153万，如果按照8%的个人缴费率测算，事业单位工作人员月平均工资2500元，每年空置的个人账户，少缴费用达720亿，相应带来并轨后转制的成本。事业单位养老金改革将经历相当长的一段转轨期，由此带来的转轨成本势必在中短期内财政压力明显加大，直至“老人”和“中人”全部消失。

3.“新人”的改革方法。“新人”是指在我国高校教师养老保障制度改革之后才参加工作的教师。对于这一部分人员，直接执行新的养老保障政策。

高校在事业单位分类改革中被划入公益二类。根据2011年中办、国办《关于进一步深化事业单位人事制度改革的意见》，公益二类事业单位在备案编制内设岗，赋予单位灵活的人事管理权。高校应紧紧抓住这个有利时机，依据《条例》的有关规定，积极探索高校教师养老保险新模式，要坚持公平优先兼顾效率的理念，尊重我国的基本国情、文化传统以及高校教师的职业特点，以有利于高等教育事业与社会保障事业发展为原则，切实解决人事代理教师的养老问题，努力建设一支稳定的高素质的高校教职工队伍。

[1] 陆晓明, 王慧媛. 公办高职院校人事代理制度发展探析及完善策略[J]. 泰州职业技术学院学报,2011(5):19-22.

[2] 胡燕. 高校人事代理制度的实践与思考[J]. 黑龙江高教研究, 2011(4):46-49.

[3] 国务院总理第652号国务院令. 事业单位人事管理条例[EB/OL].中国政府网, (2014-05-15).http://www.gov.cn/zhengce/2014-05/15/content_2680034.htm.

[4] 宾斌. 建立年金制度,完善高校养老保险体系[J]. 金融经济, 2012(11) :157-158.

[5] 胡建平, 贺红. 建立高校年金, 完善养老保障体系[J]. 西安财经学院学报, 2009(2):126-128.

The Dilemma and the Resolution of the Old-age Issue Concerning the Personnel Agency Staff in Government-administered Colleges and Universities

LIN Nong

(Zhangzhou Institute of Technology, Zhangzhou, Fujian, 363000,China)

Personnel agency staff in colleges and universities cannot be included in the endowment insurance system due to the fact that they don’t belong to the authorized size of the institution. Meanwhile，colleges and universities are at a loss about how to operate exactly due to the imperfections of the national old—aged insurance policy. Faculty members at the same school enjoy different pension benefits and this is a blow to the enthusiasm of the personnel agency staff and it gives no impetus to the system of appointment. The author of this article analyzes the present retirement status of the personnel agency staff and puts forward that we should strengthen the government responsibility, should set up a multi-level and multi-pillar of college teachers’ social security framework and should strengthen the reforms as to the classification management of the old, the middle aged and the new staff to resolve dilemmas and promote social equity.

government administered colleges and universities; personnel agency staff; endowment insurance；reforms

G647

A

1673-1417（2014）03-0076-05

10.13908/j.cnki.issn1673-1417.2014.03.0016

2014－06－25

林农（1971—），女，福建平潭人，副研究员，硕士，研究方向：人事管理。

（责任编辑：马圳炜）